Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia 29 września 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska określił W. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc grudzień 2020 r. w kwocie 5.241,60 zł.
Organ I instancji stwierdził, iż na nieruchomości nie dopełniono obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co wiąże się z koniecznością zastosowania sankcyjnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami.
Od tej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając:
1.art. 122 i art. 187 § ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej O.p.), polegające na pobieżnym przeanalizowaniu materiału dowodowego, co skutkowało błędnym uznaniem, że powiadomiono właściciela o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, 2.art. 6ka ust. 1, 2 i 3 ustawy za dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) w skrócie u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jednorazowe niedopełnienie obowiązku segregowania uzasadnia zastosowanie opłaty podwyższonej, podczas gdy intencją ustawodawcy było karanie notorycznego zaniedbywania obowiązku, co skutkowało naruszeniem:
3.art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że właściciel został powiadomiony o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki, 4.art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ I instancji spełnił przesłanki ustawowe uprawniające do wszczęcia postępowania mimo braku powiadomienia strony o niedopełnieniu obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, 5.art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji mimo braku przesłanek ustawowych.
Decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. w zw. z art. 6ka ust. 3 u.c.p.g. oraz uchwały Rady Miasta Gdańska nr XVII/426/19 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych powstałych na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma norma prawna zawarta w art. 6ka u.c.p.g., która stanowi, że niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów stwierdzane jest przez podmiot odbierający odpady, który zobowiązany jest powiadomić o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Ww. przepis stanowi również, że w przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane, zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust.
3. Rada Miasta Gdańska na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w tej ostatniej regulacji (art. 6k ust.3) określiła w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, podwyższoną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niesegregowanymi.
Organ odwoławczy podał, że w okolicznościach niniejszej sprawy podmiot odbierający odpady stwierdził, że nie są one segregowane. Na wykonanych fotografiach widoczne jest umieszczenie odpadów innych różnych frakcji w pojemniku przeznaczonym do selektywnej zbiórki (oznakowanych kolorem żółtym z napisem, że przeznaczony jest do zbiórki frakcji- metale i tworzywa sztuczne). Tym samym w sprawie zaistniały przesłanki do określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w podwyższonej wysokości za miesiąc, w którym stwierdzono brak segregowania odpadów.
W ocenie Kolegium, prawidłowo zastosowano stawki opłaty podwyższonej, określone w załączniku nr 2 do uchwały oraz ilości odpadów zadeklarowanych przez stronę, co doprowadziło do określenia opłaty podwyższonej za miesiąc grudzień 2020 r. w kwocie 5.241,60 zł.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, w ocenie organu odwoławczego, koncentrowały się one w głównej mierze na zagadnieniu braku zawiadomienia W. o niesegregowaniu odpadów, które stało się podstawą obciążania podwyższoną stawką opłaty. Zdaniem Kolegium, zarzut ten nie jest zasadny, bowiem na pojemnikach podmiot odbierający zamieścił jaskrawe, czerwone naklejki z napisem niewłaściwa segregacja. Trudno przyjąć, aby obowiązkiem pracowników podmiotu odbierającego było poszukiwanie osób uprawnionych do reprezentowania właścicieli wszystkich nieruchomości przypisanych do danego PGO w celu odbioru odpadów w ich obecności.
Ponadto odbiór odpadów nie jest czynnością postępowania wymagająca udziału stron, ale czynnością faktyczną, która ze swej istoty powinna przebiegać szybko i sprawnie. Naklejki umieszczono w momencie stwierdzenia niewłaściwej segregacji (tj. 10 grudnia 2020 r.), co nastąpiło podczas odbioru odpadów. Z tym dniem strona uzyskała wiadomość o niedopełnieniu swoich obowiązków.
Nawiązując do zarzutu dotyczącego incydentalnego charakteru stwierdzonego naruszenia, które w opinii strony, nie uzasadnia nałożenia opłaty podwyższonej, Kolegium podniosło, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 6 ka ust. 1 u.c.p.g., który mówi o "naruszeniu obowiązku" selektywnej zbiórki, a nie naruszeniach czy powtarzających się (notorycznych) naruszeniach obowiązku, prowadzi do wniosku, że wystarczające jest jednorazowe stwierdzenie faktu zaniedbania obowiązku segregacji odpadów.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, Kolegium zaznaczyło, że organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do określenia opłaty w podwyższonej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 122 w zw. z art. 187 §1 w zw. z art. 191 w zw. z art. 235 O.p., polegające na pobieżnym przeanalizowaniu przez organ II instancji (w ślad za organem I instancji) materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie dokonaniu jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w konsekwencji czego organy II instancji przyjął sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że umieszczenie "kartki w czerwonym kolorze" na pojemniku na odpady stanowi powiadomienie o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych, o którym mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. i w konsekwencji, że skarżąca została przez podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych skutecznie powiadomiona o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
II.naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 6ka ust. 1, 2 i 3 u.c.p.g., polegające na dokonaniu jego niewłaściwej wykładni skutkującej nieprawidłowym zastosowaniem, poprzez przyjęcie, że jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnej zbiórki odpadów uzasadnia zastosowanie stawki opłaty podwyższonej o której mowa w art. 6k ust. 3 u.c.p.g., w sytuacji w której zgodnie z intencją ustawodawcy przepis art. 6ka u.c.p.g. miał znajdować zastosowanie w sytuacji w której dochodzi do mieszania odpadów różnych frakcji w pojemnikach lub workach notorycznie, a właściciel nieruchomości nie wykazuje woli ku temu, aby zbiórka była prowadzona w sposób selektywny, które to naruszenia skutkowały:
III.naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że właściciel nieruchomości został powiadomiony o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów w sposób prawidłowy, tj. zgody z brzmieniem tego przepisu,
IV.naruszeniem przepisu art. 6ka ust. 2 u.c.p.g., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że organ I instancji spełnił przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. uprawniające go do wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pomimo braku powiadomienia strony o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
V.naruszeniem przepisu art. 6ka ust. 3 u.c.p.g., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu skutkującym przyjęciem że organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji pomimo niespełnienia się przesłanek ustawowych o których mowa w art. 6ka ust. 1 u.c.p.g.;
niezależnie od powyższego:
VI.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z art. 210 § 4 w zw. z art. 235 O.p., polegające na zaniechaniu przez organ II instancji przedstawienia wnikliwego i logicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym zwłaszcza poprzez odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do błędnych danych, nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29 września 2021 r. w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w ten sposób, że określi się W. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] na kwotę wskazaną przez skarżącą w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. na kwotę 2.620,80 zł za miesiąc grudzień 2020 r. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 29 września 2021 r. w całości.
Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Istota sporu dotyczy tego, czy do określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wystarczające jest jednorazowe niedopełnienie obowiązku selektywnego zbierania odpadów, czy konieczne jest stwierdzenie, że zobowiązany notorycznie narusza wskazany obowiązek. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga dokonania wykładni art. 6ka u.c.p.g.
Zgodnie z art. 6ka ust. 1 u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Według ust. 2 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie zaś do ust 3 art. 6ka u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lub miesiące, a w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6j ust. 3b, za rok, w których nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, stosując wysokość stawki opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 6k ust. 3.
Przepis art. 6ka u.c.p.g. określa konsekwencje prawne naruszenia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym, gdyż ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1.
Z art. 6ka u.c.p.g. wynika, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i w następstwie tego wydania decyzji administracyjnej nakładającej na właściciela opłatę podwyższoną. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznych rezultatów. Sposób sformułowania przesłanki powiadomienia przez organ odbierający odpady komunalne wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości - "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" oraz przesłanki określenia wysokości podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - "nie dopełniono obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych" daje podstawę do przyjęcia, że czynności te powinny być podjęte także w przypadku jednorazowego niedopełnienia obowiązku.
Wykładnia literalna wskazanego przepisu nie budzi wątpliwości i nie upoważnia do poszukiwania innego rozumienia przywołanych zapisów. Ustawodawca nie dookreślił pojęcia niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W przepisie nie ma mowy o "uporczywości", czy "notoryczności" niesegregowania odpadów. Pojęcia te nie stanowią zatem elementów norm prawnych wyrażonych w art. 6ka u.p.c.g. i w związku z tym nie podlegają ocenie jako przesłanki rozstrzygania przez organ administracji.
Strona rekonstruując w skardze normy prawne zawarte w art. 6ka ust. 1 i 3 u.p.c.g. błędnie uwzględniła pojęcia, których nie zawarto w tych przepisach w kontekście nieprzestrzegania zasad gromadzenia odpadów ("uporczywość", "notoryczność"), odwołując się do ilości przypadków, czy częstotliwości ich występowania. Odwołała się do pojęć nieostrych, nakładając na organy obowiązek udokumentowania "odpowiednio większej" liczby przypadków niesegregowania odpadów. Jak wskazano, wykładnia literalna, od której należało rozpocząć proces interpretacji przepisów, nie daje podstaw do sformułowania wniosków zaprezentowanych w wyroku, w szczególności nie daje podstaw do sięgania po inne metody wykładni. Treść przepisu jednoznacznie bowiem wskazuje, że dla określenia opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma znaczenia to, czy stwierdzone nieprawidłowości miały charakter incydentalny bądź notoryjny, podobnie jak nie ma znaczenia to, w jakim stosunku pozostają względem siebie stwierdzenie niesegregowania odpadów do częstotliwości ich odbioru.
Sąd stwierdza, że znamię "uporczywości", o ile stanowi przesłankę orzekania, zawsze pojawia się jako element normy prawnej wprost wyrażonej przez przepis prawa (np.: art. 1008 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tj. Dz. U. z 2020, poz. 1740; art. 145 § 1 pkt 1, art. 191 § 1a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2345; art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, tj. Dz. U. z 2021 r., poz., 850).
W ocenie Sądu, nie stanowi wystarczającego oparcia dla uwzględnienia wskazanych przesłanek uporczywości/notoryjności odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej u.p.c.g. Uzasadnienie projektu ustawy nie ma charakteru normatywnego, nie jest elementem stanu prawnego. Nie ma zatem podstaw prawnych, aby w akcie tym doszukiwać się treści normatywnych, w szczególności aby na jego podstawie wywodzić przesłanki, które mają być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wola ustawodawcy winna wynikać z tekstu ustawy. Wykładnię polegającą na odkodowaniu intencji prawodawcy na podstawie materiałów przygotowawczych powstałych m.in. w procesie legislacyjnym należy uznać za dopuszczalną, jednak może ona mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy wykładnia literalna nie doprowadzi interpretatora do zadowalających rezultatów w zakresie odkodowania treści normy prawnej.
Z uregulowań zawartych w u.p.c.g. wynika, że opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym, wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych. Przepis art. 6ka ust. 1 u.p.c.g. stanowi wprost, że nie segregowane odpady komunalne podmiot odbierający odpady przyjmuje jako niesegregowane (zmieszane). Koszt ich zagospodarowania jest wyższy niż koszt zagospodarowania poszczególnych frakcji zbieranych w sposób selektywny. Koszt ten pokrywany jest z opłaty podwyższonej, co czyni z niej opłatę za dodatkową usługę.
Sąd zauważa, że podwyższona opłata w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych nie ma charakteru stałego. Określana jest za miesiąc, w którym stwierdzono nieselektywną zbiórkę odpadów. Także ta okoliczność wskazuje na jej charakter jako opłaty za koszt dodatkowych usług związanych z odbiorem odpadów. Koszty te powstają niezależnie od tego, czy brak segregowania odpadów ma charakter incydentalny, czy nie. Jeżeli odpady trafiają do odbiorcy jako zmieszane, powstają związane z tym dodatkowe koszty ich zagospodarowania, które muszą zostać sfinansowane. Gdyby pobór opłaty dodatkowej został uzależniony od "uporczywości" niesegregowania odpadów, to oznaczałoby to sytuację, w której powstawałyby koszty zagospodarowania odpadów zmieszanych, które musiałby zostać ostatecznie sfinansowane przez gminę. Tymczasem system gospodarowania odpadami komunalnymi jest z założenia systemem finansowanym z opłat mieszkańców, a nie z dopłat jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyroku z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie sygn. akt III FSK 4846/21, że wykładnia gramatyczna ww. przepisów oraz stanowczy charakter ich treści prowadzą do wniosku, że wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej zasady segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów.
Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze, Sąd wskazuje, że przyjęty system umieszczania na pojemniku czerwonej kartki z napisem "niewłaściwa segregacja" odpowiada zapisowi art. 6ka u.c.p.g., w którym nie określono formy powiadomienia o nieselektywnej zbiórce odpadów. Potwierdzenie naruszenia obowiązku selektywnej zbiórki musi mieć więc formę niesformalizowaną. Przyjęta forma umieszczania takiej informacji na pojemniku ma duży walor praktyczny, gdyż nie strona skarżąca, ale mieszkańcy segregują odpady. Umieszczenie stosownej informacji na pojemniku powoduje, że mieszkańcy ci uzyskują informacje umożliwiające im unikania omyłek przy wrzucaniu odpadów do niewłaściwych pojemników, co w konsekwencji powoduje ponoszenie wyższych opłat. Przy czym przedsiębiorstwo odbierające odpady nie ma wiedzy, kto jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Sporządzana dokumentacja fotograficzna daje gwarancje ochrony praw właściciela nieruchomości przed niezasadnym obciążeniem go konsekwencjami niewłaściwej segregacji odpadów.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jego ocena i wyciągnięte z niej wnioski uzasadniały wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach podjętych decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że w dniu 10 grudnia 2020 r. doszło do naruszenia obowiązku segregowania odpadów i fakt ten stwierdzono na podstawie pisma podmiotu odbierającego i wykonanych przez niego fotografii. Na fotografii wyraźnie widoczny jest opis pojemnika z adresem oraz powiadomieniem o stwierdzeniu nieselektywnej zbiórki, zatem bezpodstawne jest twierdzenie strony skarżącej, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie określenia podwyższonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto organy oparły swoje stanowisko na linii orzeczniczej sądów administracyjnych, którą i Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec niezasadności podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) skargę oddalił.