Uzasadnienie
Burmistrz Miasta R. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. (dalej jako "Kolegium" albo "organ") z dnia 25 maja 2022 r. w przedmiocie oddalenia odwołania od uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w sprawie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu miasta R. za 2021 r. wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że jej rozpoznanie nie należy do właściwości sądów administracyjnych, że nie spełnia ona wymogów formalnych oraz że została wniesiona przez podmiot, któremu nie przysługuje legitymacja skargowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg (katalog zawarty w § 2) na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.
W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na uchwałę w przedmiocie oddalenia odwołania od uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. w sprawie opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu miasta za 2021 r. wraz z informacją o stanie mienia komunalnego i objaśnieniami. Zaskarżona uchwała Kolegium została podjęta m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm., dalej jako "r.i.o."), natomiast uchwała Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej – na podstawie art. 13 pkt 5 w zw. z art. 19 ust. 2 r.i.o. Strona skarżąca uprawnienie do wniesienia skargi na ww. uchwałę Kolegium wywodzi z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., uznając, że jest to akt nadzorczy nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zdaniem Sądu wbrew stanowisku strony skarżącej zaskarżona uchwała nie stanowi aktu nadzorczego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 11 ust. 1 r.i.o. w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian; budżetu i jego zmian; zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; absolutorium oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.
Powyższy katalog nie wymienia w ramach działalności nadzorczej wydawania opinii w sprawie wykonania budżetu gminy. Wydawanie opinii przez Regionalną Izbę Obrachunkową ustawodawca uregulował w art. 13 pkt 5 r.i.o., który stanowi, że do zadań izby należy ponadto wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami.
W orzecznictwie prezentowane są jednolite poglądy co do tego, że opinie przewidziane w art. 13 pkt 5 r.i.o., zamieszczone w uchwałach, formułują w istocie ocenę badanego stanu rzeczy. Opinie te nie wiążą ich adresatów, a jedynie dostarczają informacji niezbędnych dla realizacji zadań wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała podjęta na podstawie art. 13 pkt 5 r.i.o. nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu art. 91 ust. 1 ani zajęciem stanowiska, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ingeruje bowiem władczo w uchwały organu gminy, a ważność sprawozdania nie jest uzależniona od jej treści, wobec czego skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna. Powyższe stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zostało przedstawione m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1001/16 (CBOSA), w którym powołano orzeczenia NSA z dnia 27 września 1994 r., SA/Po 2812/94, z dnia 25 listopada 1994 r., III SA 529/94, z dnia 29 września 1995 r., SA/Gd 2062/95 oraz z dnia 5 listopada 1997 r., III SA 1155/97 – które to orzeczenia zapadły co prawda w nieobowiązującym już stanie prawnym, nie mniej tezy w nich wyrażone nadal zachowują aktualność.
Jednocześnie, w doktrynie prezentowane jest jednolite stanowisko, że uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w sprawie rozpatrzenia odwołania od opinii, o której stanowi art. 13 pkt 5 r.i.o., nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, które w sposób stanowczy ustosunkowuje się do treści nadzorowanego aktu (por. A. Babczuk, Komentarz do ustawy o RIO, LEX/el. 2018). Podkreśla się bowiem stanowczo, że brak podstaw prawnych do twierdzenia, że rodzajem czynności nadzorczych izb jest wydawanie opinii, o których stanowi art. 13 r.i.o. (por. Z. Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, ST 1995, nr 9, s. 42-51). W glosie do ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2062/95), dokonując analizy art. 13 r.i.o., stwierdzono, że ustawodawca w przepisie tym określa zadania regionalnych izb obrachunkowych, które polegają m.in. na wydawaniu opinii w sprawach związanych z szeroko rozumianą gospodarką finansową gmin.
Do opinii tych (art. 13 pkt 5 r.i.o.) nie ma zastosowania art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie dotyczą one rozstrzygnięć organu gminy, lecz sprawozdania z wykonania budżetu. Opinie te są niczym innym, jak stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych na dany temat, informacją niezmieniającą istniejącego stanu rzeczy, niemającą wpływu na ważność aktów podejmowanych przez organy gminy ani też wiążącą prawnie innych adresatów opinii. Potwierdzeniem tego jest dyspozycja art. 21 ust. 3 r.i.o., z którego wynika, że negatywna opinia regionalnych izb obrachunkowych o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy jedynie zobowiązuje zarząd gminy do przedłożenia jej radzie gminy, wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
Tym samym opinie te nie mają charakteru środka nadzoru uprzedniego, gdyż nie ingerują w działalność będącą przedmiotem opinii. Ponadto, prawo nie uzależnia ważności ich przedmiotu od treści opinii ani od faktu jej wydania (por. G.K. Flis, Glosa do post. NSA z dnia 29 września 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2062/95, opubl. FK 1996, nr 1, s. 67-70). Podobny pogląd prezentowany jest w doktrynie (por. Z. Janku, Charakter prawny opinii wydanych przez składy orzekające RIO, FK 1994, nr 2, s. 10-14).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że na uchwałę Kolegium z dnia 25 maja 2022 r., którą oddalono odwołanie od uchwały Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 28 kwietnia 2022 r., nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie jest to bowiem akt nadzorczy, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jak również żaden inny akt ani czynność, do których odnoszą się art. 3 § 2 - § 3 p.p.s.a. Tym samym sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.