Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. odmówił M. S. płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej, oraz z tytułuj uzupełniającej płatności obszarowej, a także nałożył na producenta rolnego sankcje określone w postanowieniach stosownych rozporządzeń Komisji (WE). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalono nieprawidłowości w zakresie działek ewidencyjnych deklarowanych we wniosku. Strona, pomimo wezwania, stwierdzonych nieprawidłowości nie wyjaśniła.
M. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa. Strona podniosła, że nie mogła złożyć wyjaśnień, o których mowa w wezwaniu, gdyż go nie otrzymała. M. S. wraz z odwołaniem złożył kopię aktu notarialnego, z którego wynika, że kupił nieruchomość w skład której wchodzi działka nr [...].
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję podniósł, że w trakcie postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia nieprawidłowości polegających na nieścisłościach pomiędzy danymi wykazanymi we wniosku a danymi z ewidencji gruntów, w ciągu siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania. W wezwaniu wskazano, że w ewidencji gruntów brak jest działki nr [...] co oznacza, że dla wymienionej we wniosku działki rolnej A podano błędne dane identyfikacyjne. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone stronie prawidłowo w trybie art. 44 § 1 pkt 1 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że w odwołaniu strona przytoczyła okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy. Jednakże okoliczności te powinny być przedstawione przez stronę w terminie zakreślonym w wezwaniu z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z zawartym w wezwaniu pouczeniem, niezłożenie wyjaśnień w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia, będzie miało wpływ na przyznanie płatności i spowoduje wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zwrócił także uwagę, że strona odwołująca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień, a także nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy.
M. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o unieważnienie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji. Skarżący wskazał, że przyczyną wydania zaskarżonych decyzji było nieistnienie działki obrębu ewidencji gruntów M. nr [...]. Jako załącznik do odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dołączona została kopia aktu notarialnego, mocą, którego strona skarżąca dokonała zakupu nieruchomości rolnej, w obrębie ewidencji gruntów M., w której skład wchodzi działka nr [...] o pow. [...] ha. Zatem, skoro działka istnieje i skarżący jest jej właścicielem decyzje organów pierwszej i drugiej instancji w sprawie niniejszej są nieważne.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie Sądu skarga M. S. jest uzasadniona, albowiem Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył w sprawie przepisy postępowania tj. art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że wymienione wyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy wyprowadzić należy z oceny, iż gdyby wskazanego uchybienia nie było wynik niniejszej sprawy mógłby być inny.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny. Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni.
Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady. Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo SN i NSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 15 Kpa. W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzestał, bowiem na formalnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Co istotne, nie dokonał nawet weryfikacji zarzutów podniesionych w odwołaniu w aspekcie zasadności tego rozstrzygnięcia pomimo, iż stwierdził, że wskazane okoliczności mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjął, że wobec nie przedłożenia przez stronę, w terminie wskazanym w wezwaniu organu pierwszej instancji, dowodów uzasadniających żądanie przyznania płatności (istnienie działki) strona utraciła prawo powoływania się na te okoliczności. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Wskazać należy przede wszystkim, że w postępowaniu administracyjnym brak jest odpowiednika art. 381 Kpc, który stanowi, iż sąd drugiej instancji może pominąć nowe fakty i dowody, jeżeli strona mogła je powołać w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, chyba że potrzeba powołania się na nie wynikła później. Przeciwnie organ drugiej instancji, w myśl art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 140 Kpa jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Skutku w postaci utraty przez stronę postępowania administracyjnego prawa powołania się na określone okoliczności czy też dowody nie można wiązać z art. 54 § 1 pkt 6 Kpa, który stanowi, że w wezwaniu należy wskazać skutki prawne nie zastosowania się do wezwania. Skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, to takie skutki, jakie przewidziane są w Kpa (art. 88 § 1 Kpa) lub w innych przepisach. Wymieniony wyżej art. 54 § 1 pkt 6 Kpa z całą pewnością nie upoważnia organu administracji publicznej do dowolnego określania skutków prawnych niezastosowania się do wezwania przez stronę, w szczególności do określenia terminu zawitego do złożenia dowodów lub wyjaśnień. Pogląd taki, w ocenie Sądu, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, chybione są rozważania organu odwoławczego, co do braku wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień, o których mowa w wezwaniu Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wobec braku wyraźnych norm określających, że niezłożenie stosownego dowodu w terminie oznacza, że strona na dowód ten nie może się powołać w toku dalszego postępowania, obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny przedłożonego przez stronę aktu notarialnego w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.
W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na zasadzie art. 152 ww. ustawy, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, natomiast rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia dyspozycja art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.