Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Postanowienie zostało skierowane do J. S. a w uzasadnieniu wskazano, że podstawą faktyczną wznowienia postępowania była kontrola przeprowadzona na gruntach należących do J. S. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] wydaną m. in. na podstawie art. 104 kpa przyznał, po potrąceniu kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, J. S. płatność za rok 2004 w łącznej wysokości 0,00 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej.
W uzasadnieniu decyzji dokonano obliczenia zastosowanych sankcji z tytułu wyżej wymienionych tytułów płatności. Ponadto, stwierdzono, że ze stosownych przepisów prawa wspólnotowego wynika, iż przedmiotem jednolitej płatności do gruntów rolnych mogą być tylko użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Tymczasem, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej na działkach rolnych należących do wnioskodawcy, zawarte w protokole [...] stwierdzono brak utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.
J. S. złożył odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Dyrektora Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący zarzucił, że twierdzenia zawarte w decyzji organu pierwszej instancji a to, że działki 68/1 i 72/1 nie posiadają statusu użytkowania ich w sposób rolniczy oraz, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej są niezgodne z Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie płatności wydanej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa. Ponadto wskazał, że występowanie na tych gruntach samorostów drzew znane było organowi wydającemu decyzję o przyznaniu płatności.
Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną zawartą w tej decyzji. Ponadto wskazał, że potwierdzona przez producenta rolnego okoliczność występowania na spornych działkach gruntu drzew narusza § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 z późn. zm.).
J. S. złożył skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podstawa do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest prawdziwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął bowiem do wiadomości stan użytkowania działek 68/1 i 72/1. Ponadto, w ocenie skarżącego, organy obu instancji dopuściły jako dowód w postępowaniu nielegalny protokół kontroli z nierzetelnymi danymi. Skarżący, pomimo uprzedniego zgłoszenia stosownego zastrzeżeni,a nie został pisemnie powiadomiony o przeprowadzeniu kontroli.
Dyrektor Oddziału ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracji publicznej oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
NSA w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., Sygn. akt SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47 stwierdził, że decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata).
Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Powagi rzeczy osądzonej nie narusza zastosowanie trybów nadzwyczajnych. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).
Nie budzi wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z dwoma decyzjami ostatecznymi, skierowanymi do tego samego podmiotu – J. S. Bezsporne jest także, iż tożsamość decyzji dotyczy przedmiotu rozstrzygnięcia. Organ orzekał, bowiem dwukrotnie o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z tytułu: Jednolitej Płatności Obszarowej oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej za rok 2004. Płatności dotyczyły tych samych działek tj. 68/1 i 72/1 położonych w województwie d., powiecie k., gmina B. K., obręb P. Jak wyżej wskazano powagi rzeczy osądzonej nie narusza zastosowanie trybów nadzwyczajnych. Zatem organ może wydać decyzję w tej samej sprawie, o ile w stosownym trybie uchyli swoją wcześniejszą decyzję ostateczną.
Na skutek wznowienia postępowania organ wydaje jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 kpa tj. w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] została wydana na podstawie art. 107 kpa. Organ odwoławczy, decyzją z dnia 14 sierpnia 2007 r. takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że rozstrzygały one co do istoty sprawy – przyznania płatności bezpośrednich, nie eliminując jednak z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji ostatecznej, która również rozstrzygała o przyznaniu płatności bezpośrednich do tych samych gruntów za ten sam okres. Powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, iż mamy do czynienia z decyzją dotkniętą wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Niezależnie od uwag powyższych należy zauważyć wadliwość postanowienia o wznowieniu postępowania. Zostało ono skierowane do J. S. Z jego treści nie wynika, czy jest ona stroną postępowania czy też pełnomocnikiem. W aktach przedłożonych Sądowi znajduje się wprawdzie pełnomocnictwo ogólne udzielone J. S., pełnomocnictwo to zostało jednak przedłożone w związku z czynnością polegającą na złożeniu "Wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004".
Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zawsze obliguje organ administracji publicznej najpierw do zawiadomienia strony wprost. Po otrzymaniu stosownego postanowienia strona może ustanowić pełnomocnika, który w toku postępowania nie może być pominięty.
Zdaniem Sądu pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione w trybie określonym w art. 33 kpa, a więc przez złożenie owego pełnomocnictwa do akt danej sprawy. Udzielenie pełnomocnictwa poza danym postępowaniem będzie miało przy tym charakter materialnoprawny, ale wykazanie jego istnienia w toku danego postępowania będzie już czynnością procesową. Organ nie może więc dopuszczać do udziału w danej, konkretnej sprawie osoby, która w tej sprawie nie złoży ważnego pełnomocnictwa. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż dana osoba była już pełnomocnikiem strony w innym postępowaniu, czy też przy dokonywaniu określonej czynności przed tym organem. Należy również pamiętać, że złożyć pełnomocnictwo do sprawy może jedynie osoba przez ustawodawcę do tego upoważniona. W tym kręgu nie znajduje się organ administracji publicznej.
Na marginesie uwag powyższych należy też zauważyć, że organy obu instancji są niekonsekwentne, co do udziału pełnomocnika w niniejszym postępowaniu. Postanowienie o wznowieniu postępowania skierowane zostało do pełnomocnika, za którego została uznana jak należy sądzić J. S., podczas, gdy decyzje organów obu instancji skierowane są do J. S. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w zakresie reprezentacji strony w niniejszym postępowaniu miały miejsce istotne okoliczności, które uzasadniałyby takie działanie organów, w szczególności brak jest dowodu, aby pełnomocnictwo udzielone J. S. zostało wycofane.
Wobec powyższego Sąd nie dokonał oceny zarzutów podniesionych w skardze; wyeliminowanie wskazanych wad procesowych spowoduje, że możliwa stanie się ocena zarzutów, w tym dotyczących podstaw wznowienia postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd, kierując się przedstawionymi wyżej względami na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę, jako uzasadnioną uwzględnił i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.