Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą (...) z dnia 25 kwietnia 1996 r. stwierdziło, że uchwała (...) Zarządu Gminy T. z dnia 17 kwietnia 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie Gminy T. na 1996 r. podjęta została z nieistotnym naruszeniem prawa polegającym na wykonaniu obowiązku z art. 9 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ niezgodnie z klasyfikacją budżetową z par. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 marca 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 29 poz. 148 ze zm./.
W dalszej części rozstrzygnięcia sposób usunięcia nieprawidłowości zredagowano następująco: doprowadzić do zgodności z obowiązującą klasyfikacją budżetową wydatki w działach:
- - 85 rozdział 8513 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48
- - 87 rozdział 8712 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48
- - 91 rozdział 9195 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48.
W motywach uchwały Kolegium zacytowało objaśnienia do par. 45 z załącznika nr 1 część V - klasyfikacja paragrafów wydatków /z objaśnieniami/ cytowanego rozporządzenia wywodząc z tego, że wydatki kwalifikowane do par. 45 nie występują w gminach. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.
Gmina T. w skardze złożonej w terminie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i mającej podstawę w uchwale, o której mówi zdanie drugie ust. 3 tegoż artykułu /uchwała nr 51/96 Zarządu Gminy z dnia 22 maja 1996 r./ domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały kolegium zarzucając jej, że nakazana korekta klasyfikacji stoi w sprzeczności ze znaczeniem pojęcia "dotacja" wynikającym z przepisów ustawy - Prawo budżetowe. Sporne pozycje obejmują dofinansowanie przez Gminę innych jednostek w trybie darowizny, a zatem instytucji prawa cywilnego. Wydatkom takim zatem nie można przypisywać przymiotu dotacji, a tym samym kwalifikować ich do par. 48 klasyfikacji budżetowej.
Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Izba przyznawała fakt, iż wydatki gmin w formie darowizny nie znajdują odzwierciedlenia w klasyfikacji budżetowej. Są one jednak zbliżone do dotacji i stąd winny być klasyfikowane do par.
- 48. W piśmie powołano się też na telefoniczne wyjaśnienia skarbnika skarżącej Gminy, z których miało wynikać, że "celem przeniesienia środków było udzielenie przez Gminę darowizny na rzecz przychodni".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przedstawieniem podstaw orzeczenia sądowego zwrócić należy uwagę obu uchwałodawcom na nieprawidłowości w ich uchwałach. Zarządowi Gminy wytknąć należy nieprawidłową redakcję tytułu uchwały i brak pełnego wskazania jej podstawy prawnej. Jest to o tyle istotne, że nadana nazwa i brak wskazania w podstawie prawnej art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 listopada 1994 r. - Dz.U. nr 133 poz. 685/ mogą sugerować, iż uchwałę z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym podjął niewłaściwy organ. Prawidłowo zatem w tytule należało się posłużyć pojęciami z cytowanego art. 37a ust. 2 Prawa budżetowego - np. redagując go - "w sprawie układu wykonawczego budżetu gminy".
Dalej idące uchybienia należy przypisać zaskarżonej uchwale Izby. Część z nich ma charakter formalny i można powiedzieć tylko, że naruszają one powagę organu nadzoru. Ostatnie jednak z niżej opisanych rzutowało już na wynik postępowania sądowego.
Po pierwsze niewłaściwie określono przepisy prawa, jakie miała naruszać przedmiotowa uchwała Zarządu Gminy. Przepis art. 9 ust. 5 pkt 2 Prawa budżetowego nie zawiera żadnej merytorycznej treści i stanowi on wyłącznie o delegacji udzielonej Ministrowi Finansów do wydania stosownego rozporządzenia wykonawczego. Po drugie błędnie i nieprecyzyjnie opisano akt prawny, który stanowił bezpośrednią podstawę uchwały organu nadzoru. Zgodnie z przyjętymi powszechnie regułami akty prawne opisuje się według pierwotnego ich oznaczenia. Jeśli zaś istotny dla sprawy przepis powstał w wyniku nowelizacji pierwotnego tekstu, wówczas okoliczność taką należy zaznaczyć poprzez dodanie - "w brzmieniu ustalonym ustawą /rozporządzeniem/ z dnia (...) i wskazać miejsce publikacji. Przytoczenie podstawy prawnej zawsze winno być skonkretyzowane - nie może ono być ogólnikowe i ograniczać się do wskazania samego aktu prawnego".
Reasumując te uwagi wskazać trzeba, iż przytoczona w uchwale Izby bezpośrednia podstawa rozstrzygnięcia winna brzmieć - "na niewłaściwym zastosowaniu klasyfikacji budżetowej z załącznika nr 1 V klasyfikacji paragrafów wydatków - do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych (...) /Dz.U. nr 39 poz. 169 ze zm./ w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 10 marca 1995 r. /Dz.U. nr 29 poz. 148/".
Nieprawidłowo też została zredagowana część rozstrzygająca uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze przypisujące części uchwały organu gminy naruszenie prawa musi ściśle określać tę część. W tym konkretnym przypadku winno to polegać na wskazaniu oznaczenia załącznika do uchwały Zarządu Gminy - przypisane bowiem naruszenia nie miały miejsca w samej uchwale, lecz w jej załączniku oznaczonym nr 1. Już istotnym uchybieniem Izby jest brak podstaw faktycznych do rozstrzygania w przedmiocie klasyfikacji wydatków z działu 87 /kultura fizyczna i sport/ oraz z działu 91 /administracja państwowa i samorządowa/. Podważanie prawidłowości szczegółowej klasyfikacji budżetowej określonych wydatków lub dochodów musi znajdować swą podstawę w skonkretyzowanych ustaleniach co do przedmiotu takich wydatków lub dochodów.
Izba poczyniła ustalenia jedynie w części dotyczącej wydatków z działu 85 /ochrona zdrowia/. Na tę okoliczność w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci umowy darowizny z dnia 15 maja 1996 r., w której jako darczyńca występowała Gmina, a jako strona obdarowana - Zespół Opieki Zdrowotnej w T. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem i w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego nie jest władny do zastępowania organów nadzoru w niezbędnych ustaleniach faktycznych.
Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska Izby jakoby przedmiotowa uchwała Zarządu Gminy T. naruszała prawo, choćby w nieistotny sposób. Naruszenie prawa choćby nieistotne ma miejsce tylko wówczas, kiedy reguły prawa są jasne i nie zezwalają na dwojaką - równie usprawiedliwioną - ich interpretację.
Niestety kwalifikacja paragrafów wydatków z cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów nie zawiera jasnych jednoznacznych sformułowań /wraz z objaśnieniami/ przynajmniej w obrębie par. 45.
Można przypuszczać, że jest to wynikiem ukierunkowania klasyfikacji pod kątem budżetu Państwa, a nie budżetów gminy.
Skoro więc rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera przekonywającej argumentacji przeciwko klasyfikacji przyjętej w uchwale Zarządu Gminy T., to skarga tego Zarządu zasługiwała na uwzględnienie. Nie można bowiem skarżącemu odmówić trafności w zarzucie, iż instytucja dotacji nie jest tożsama z darowizną, a brak osobnego wydzielenia paragrafu dla wydatków w formie darowizn usprawiedliwia zakwalifikowanie ich do wydatków innych z par. 45 mimo, że objaśnienia do tego paragrafu wskazują na co innego.
Nawiasem mówiąc objaśnienia te nie mają żadnego związku z nadanym par. 45 tytułem. Pod pojęciem "różne wydatki" winny bowiem się mieścić inne nie wymienione w pozostałych paragrafach.
Z przytoczonych względów zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku.