Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...][...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013. 267, dalej także: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 8, art. 23 § 2, § 4 pkt 1, art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. Nr 2012, poz. 1015, dalej także: ustawa egzekucyjna) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. (dalej także: ZUS, organ egzekucyjny) z dnia [...] nr [...], mocą którego uznano za bezzasadny zarzut A sp. z o.o. (dalej także: Spółka lub zobowiązana) na postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o tytuł wykonawczy z dnia [...] nr [...]
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...]Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wystawił wobec Spółki tytuł wykonawczy o nr [...], obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2013 r. i styczeń 2014 r. wraz z odsetkami za zwłokę, nadając mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji, a następnie wystawił zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego Spółki w Banku B z/s w W,. Zawiadomienia o zajęciu doręczone zostało zobowiązanej Spółce w dniu 7 kwietnia 2014 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu następnym, natomiast odpis w/w tytułu wykonawczego doręczony został Spółce w dniu 22 kwietnia 2014 r.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu) Spółka w ustawowym terminie, wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, podnosząc brak aktu prawnego, z którego wynikałoby, że Dyrektor ZUS O/w Z. jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Spółka zauważyła, że podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy oficjalnie nie zostało opublikowane. Jak wskazała, kwestię właściwości miejscowej urzędów skarbowych Minister Finansów uregulował w rozporządzeniu z 19 listopada 2003 r. w sprawie terytorialnego zasięgu działania oraz siedzib naczelników urzędów skarbowych i dyrektorów izb skarbowych - to jeśli dla ZUS nie ma takich regulacji prowadzenie postępowań egzekucyjnych jest niedopuszczalne.
W związku z wniesionymi zarzutami organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.
Ze względu na nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie do doprecyzowania zarzutu ZUS przyjął, że podstawę zarzutu stanowi art. 33 pkt 9 ustawy egzekucyjnej i uznał ten zarzut za bezzasadny, wskazując na treść art. 19 § 4 i art. 22 § 2 powołanej ustawy oraz art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2009. 205. 1585), na podstawie którego oraz w oparciu o § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS (stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. – Dz. U. Nr 18, poz. 93), zarządzeniem nr [...] z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie terenowych jednostek ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych, zaś zgodnie z tym zarządzeniem właściwość terytorialna Oddziału ZUS w Z. obejmuje teren miasta G..
W zażaleniu na to postanowienie Spółka ponowiła argumentację zawartą w zarzutach, tj. brak stosownego aktu prawnego będącego podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego właściwości miejscowej oddziału, który nigdy nie został oficjalnie opublikowany i wskazała na naruszenie art. 7 Konstytucji RP.
Rozważania własne organ nadzoru rozpoczął od przytoczenia art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy egzekucyjnej, wyjaśniając także, iż w przypadku tożsamości organów tj. wierzyciela i organu egzekucyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wydawanie przez wierzyciela stanowiska w formie odrębnego postanowienia jest bezprzedmiotowe.
Dalej stwierdził, że przedmiot wniesienia zarzutów wyznacza przepis art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej, zawierający zamknięty katalog przyczyn uzasadniających wniesienie tego środka prawnego. Następnie, odnosząc się do podniesionego przez stronę zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, organy administracji publicznej zobligowane zostały do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W zakresie właściwości rzeczowej znaczenie w sprawie ma przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej oraz powołane przez organ egzekucyjny przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, statutu ZUS oraz zarządzenie Prezesa ZUS nr [...] z dnia 6 marca 2008 r.
Organ nadzoru zaaprobował stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym przepisy prawa nie przewidują publikacji zarządzeń Prezesa ZUS w Dziennikach Urzędowych, o których mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011. 197. 1172), stwierdzając, że Dyrektor Oddziału ZUS w Z. jest organem egzekucyjnym uprawnionym rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś zgodnie z art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej kryterium ustalenia właściwego miejscowo organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a – 2a. Skoro zatem siedziba zobowiązanej Spółki, zgodnie z danymi ujawnionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, znajduje się w G., to pozostaje w obszarze właściwości miejscowej Oddziału ZUS w Z., co oznacza, że rozpatrywany zarzut jest nieuzasadniony.
W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka domagała się jego uchylenia, jako rażąco naruszające prawo.
Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko i przywołaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż postanowienie to nie narusza prawa.
Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. stwierdzające niezasadność zarzutu prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy miejscowo organ, którego właściwość terytorialna nie została kreślona w oficjalnie opublikowanym akcie prawnym.
Strona skarżąca we wniesionym zarzucie twierdziła, że brak stosownego, oficjalnie opublikowanego aktu prawnego dotyczącego właściwości miejscowej oddziału ZUS narusza art. 7 Konstytucji RP oraz powoduje niemożność wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez taki organ.
Negując to stanowisko organ nadzoru wskazywał na odpowiednie zarządzenie Prezesa ZUS określające właściwość terytorialną jego terenowych jednostek organizacyjnych oraz nieistnienie obowiązku prawnego jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym.
Zarysowany powyżej spór był przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach., m.in. w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 393/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela w pełni wyrażone w nim stanowisko, w związku z czym w poniższych rozważaniach posłuży się przedstawioną w tym orzeczeniu argumentacją.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. W myśl art. 19 § 4 tej ustawy Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji (...), z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek (...). Stosownie do brzmienia art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem nie mającym w sprawie zastosowania.
Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, (dalej: ustawa) ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Zakład działa na podstawie niniejszej ustawy oraz innych ustaw regulujących poszczególne zakresy jego działalności (art. 66 ust. 3 ustawy). W skład Zakładu wchodzą centrale i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 ust. 1 ustawy). Zakład wykonuje również zadania powierzone na podstawie innych ustaw (art. 71 ust. 1 ustawy), w tym ustawy egzekucyjnej. Organem Zakładu jest m. in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 ustawy). Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy m. in. tworzenie, przekształcenie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określenie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej (art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy). Stosownie do art. 74 ust. 5 ustawy Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), nadaje, w drodze rozporządzenia, statut zakładowi, w którym określa w szczególności:
- 1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,
- 2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu".
W wydanym na podstawie wymienionego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2011. 18.
93) Zakładowi nadano statut stanowiący załącznik do rozporządzenia, w którym ustalono, że Prezes Zakładu wydaje akty wewnętrzne i nadaje Zakładowi regulamin organizacyjny (§ 2 ust. 3 statutu), terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe, zaś oddziałem Zakładu kieruje dyrektor (§ 8 ust. 1 i 2 statutu). Przepisy o tej samej treści zawierał poprzednio obowiązujący statut ZUS nadany rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r., który wszedł w życie w dniu 6 marca 2008 r. Tego samego dnia, będącym aktem wewnętrznym, zarządzeniem nr 10 w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych ZUS, Prezes Zakładu określił siedzibę i właściwość terytorialną działających w ZUS terenowych jednostek organizacyjnych.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. 2011. 197. 1172) określono m. in. zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych (art. 1 ust. 1).
Z powyższego wynika, że aktami normatywnymi w rozumieniu Konstytucji RP, co do których istnieje obowiązek ich ogłoszenia w sposób określony wskazaną wyżej ustawą, są konstytucja, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego oraz umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 88 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Obowiązek taki może dotyczyć również innych aktów prawnych, o ile ustawa tak stanowi. Skoro, regulując status prawny i zakres działania ZUS w odpowiedniej ustawie czy rozporządzeniu, ustawodawca nie przewidział konieczności wydania tego rodzaju aktu w przypadku właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest dyrektor oddziału ZUS, pozostawiając decyzję w tej kwestii temu podmiotowi (ZUS) i jego organom, w ramach ich wewnętrznych uregulowań i struktur organizacyjnych, zgodnych z delegacją ustawową, nie można zasadnie twierdzić, że akty tego rodzaju podlegają promulgacji w odpowiednim dzienniku urzędowym.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że właściwość rzeczowa i miejscowa dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego wynika z przepisu art. 19 § 4 i art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej, zaś zasięg terytorialny działania w tej sferze tak określonego organu, wynika z przepisów regulujących funkcjonowanie ZUS, jako osoby prawnej i jego struktury organizacyjnej, tak w randze ustawy czy rozporządzenia podlegających ogłoszeniu w odpowiednim Dzienniku Urzędowym, jak i regulaminów czy aktów wewnętrznych, nie podlegających stosownej publikacji.
Odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej wyznacza nie tylko właściwość rzeczową organu egzekucyjnego tam wymienionego, lecz również jego właściwość miejscową, skoro do egzekucji należności pieniężnych uprawniony jest dyrektor tego oddziału ZUS, jako jednostki organizacyjnej Zakładu, który dokonuje wypłat danych świadczeń, a więc i poboru składek. Oczywistym jest, że wierzycielem wymienionych w art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej należności pieniężnych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której w oznaczonym zakresie, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Organem egzekucyjnym jest zaś dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którego kompetencje, zakres i sposób działania wyznaczają przepisy ustawy egzekucyjnej.
Dyrektor oddziału ZUS działa jako organ egzekucyjny z mocy samego prawa (art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej). Jego usytuowanie w strukturach organizacyjnych Zakładu w powiązaniu z wypełnieniem obowiązków organu egzekucyjnego powoduje, że jest on podmiotem personifikującym ZUS. Skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniach wyroków: NSA z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 485/09 i z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 855/13 oraz WSA w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 129/14, WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 350/12 oraz WSA w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1257/12, w których rozstrzygnięto kwestię analogiczną jak w niniejszej sprawie uznając, że egzekucja administracyjna prowadzona przez dyrektorów oddziałów ZUS w wyżej opisany sposób jest zgodna z prawem.
W konkluzji stwierdzić należy, że powołane powyżej przepisy nie nasuwają wątpliwości, iż egzekucja należności pieniężnych wobec skarżącej Spółki mającej siedzibę w G. była prowadzona przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ tj. przez Dyrektora Oddziału ZUS w Z.. Szczegółowe, w istocie wewnątrzorganizacyjne, określenie właściwości terytorialnej i rzeczowej dla poszczególnych oddziałów ZUS, nie wprowadza nic nowego w ukształtowane przepisem art. 22 § 2 ustawy egzekucyjnej zasady określenia właściwości dyrektora danego oddziału ZUS, bowiem tę identyfikuje się poprzez miejsce zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, która to zasada w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził legalność zaskarżonego postanowienia i w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.