Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1191/19

Uzasadnienie

[...]UZASADNIENIE

1. 1. R. M. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.
2. 2. Stan sprawy.
3. 2.1. W dniu 9 sierpnia 2016 r. do Oddziału ZUS-u w C. wpłynął wniosek, w którym skarżąca zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek. Swój wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialno-bytową, nieuczciwością kontrahentów, koniecznością likwidacji wcześniej prowadzonej hurtowni, włamaniami do sklepu. Wskazała, że mąż otrzymuje rentę inwalidzką. Nie posiada żadnych dóbr materialnych, które mogłaby sprzedać i uregulować należności. Mieszka w mieszkaniu spółdzielczym, a przy obecnych dochodach trudno zaspokoić podstawowe potrzeby. Często musi prosić syna o pomoc w opłaceniu podstawowych rachunków.
4. 2.2. ZUS decyzją z [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek, za okres od kwietnia 2000 r. do lipca 2016 r., w łącznej wysokości [...]zł.

Decyzją z [...] ZUS utrzymał w mocy ww. decyzję z [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm. – dalej: u.s.u.s.). Dalej, odnosząc się do przesłanek uregulowanych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. poz. 1365 – dalej: rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) organ stwierdził, że sytuacja rodzinna i materialna skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności. Wskazał, że należności objęte wnioskiem o umorzenie są bezsporne i nie uległy przedawnieniu, co związane jest z prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postępowaniem egzekucyjnym, które spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Ponadto organ wskazał, że nawet ustalenie, że istnieją przesłanki uzasadniające pozytywne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje ZUS-u do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 maja 2017 r., I SA/Gl 145/17 uchylił decyzję ZUS-u z [...]. Sąd zwrócił uwagę, że ZUS powinien dokonać ustaleń i w sposób jednoznaczny wyjaśnić, czy nie doszło do przedawnienia części składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Decyzją z [...] ZUS uchylił decyzję z [...]stwierdzając, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek wymaga ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, w oparciu o aktualny stan zadłużenia skarżącej, uwzględniając przedawnione składki na dzień wydania decyzji.

1. 2.3. ZUS decyzją z [...] nr [...] ponownie odmówił umorzenia należności z tytułu składek z tym jednak, że w łącznej wysokości [...]zł, obejmującej:
2. a) składki na ubezpieczenia społeczne za okres 11/2001-03/2003,10/2003-06/2016 w łącznej kwocie [...]zł,
3. b) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2001-03/2003, 10/2003-07/2007,11/2007-06/2016 w łącznej kwocie [...]zł,
4. c) składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 02/2002-03/2003, 10/2003-12/2013 w łącznej kwocie [...]zł,
5. d) odsetki na dzień 9 sierpnia 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł,
6. e) koszty upomnienia w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że doszło do przedawnienia części składek, jednak organ nie umotywował tego stanowiska. Wskazał tyko, że przedawnienie dotyczy składek na:

1. - FUS za okres 04/2000-10/2001, 04/2003-09/2003,09/2007;
2. - FUZ za okres 10/2000-10/2001, 04/2003-09/2003,09/2007;
3. - FP i FGŚP za okres 10/2000-10/2001, 04/2003-09/2003, 09/2007.

Organ stwierdził również, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. uzasadniających uznanie, że zobowiązania z tytułu składek są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Skarżąca nie wykazała także, że z uwagi na sytuację majątkową oraz rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

1. 2.4. Decyzją z [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ZUS utrzymał w mocy decyzję z [...].

WSA w Gliwicach wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18 uchylił decyzję z [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że po pierwsze, organ dokonał niezwykle pobieżnej analizy sytuacji materialnej i osobistej skarżącej. Ograniczył się bowiem w zasadzie do wskazania, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem otrzymującym rentę w kwocie [...]zł netto, a stałe wydatki małżonków określiła na kwotę [...] zł. Z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym z 2 sierpnia 2018 r. wynika, że są to wydatki na czynsz i media, w oświadczeniu tym strona wykazała zadłużenie w czynszu na kwotę [...]zł. Nadto ZUS podał przychody wnioskodawczyni uzyskane z działalności gospodarczej w latach 2014 – 2016, stanowiące znaczące kwoty ponad [...]zł. Pominął natomiast podane przez stronę i wykazane w zeznaniach podatkowych koszty uzyskania tych przychodów, ze względu na które roczny dochód strony we wskazanych latach kształtował się na poziomie: [...]zł (2014 r.), [...]zł (2015 r.) i [...]zł (2016 r.).

Zaakcentowano także, że strona nie korzysta z pomocy społecznej i wskazano na częściowo skuteczne postępowanie egzekucyjne (wskazując na jedną wpłatę z 2018 r. ([...]zł) i trzy wpłaty z 2017 r. (łącznie: [...]zł). Nadto odwołano się do dokonanego przez ZUS zabezpieczenia na nieruchomości skarżącej, na łączną kwotę [...]zł. Ze znajdującego się w aktach sprawy wydruku korespondencji mailowej wynika, że ze względu na wspomnianą nieruchomość nie można stwierdzić, że zaległości strony są całkowicie nieściągalne w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Niemniej jednak, zauważył Sąd, posiadanie tej nieruchomości, której wartość nie została w żaden sposób przybliżona w rozstrzygnięciach organów obu instancji, a co do której strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziła, że ma wartość ok. [...]zł i nie ma chętnych do jej nabycia, nie przesądza o tym, że strona "nie wykazała, że ze względu na sytuację materialną gospodarstwa domowego uregulowanie zadłużenia w łącznej wysokości [...]zł w układzie ratalnym stanowiłoby niemożliwe do udźwignięcia obciążenie finansowe i wiązało się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny".

Sąd zaakcentował, że abstrahując od wartości nieruchomości, jak podaje organ, na majątku tym zabezpieczono roszczenia ZUS-u na łączną kwotę [...]zł. Wartość zaległości, których umorzenia odmówiono stanowi natomiast kwotę [...]zł, co oznacza, że kwota ok. [...]zł pozostaje do zaspokojenia ze źródeł innych niż wspomniana nieruchomość. Zdaniem Sądu zestawienie choćby tej części zadłużenia strony z miesięcznym dochodem gospodarstwa domowego skarżącej oscylującym na poziomie [...]zł (według najnowszych dostępnych danych, tj. danych za 2016 r.) wymaga wskazania, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia.

Sąd zgodził się z tezą, że korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej z reguły potwierdza trudną sytuację materialną osoby, której przyznawane jest takie wsparcie. Niemniej zauważył, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, w ponownym postępowaniu przed ZUS, konieczna była ponowna ocena sytuacji materialnej i osobistej skarżącej w kontekście otwartego katalogu okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości nieuznanych za całkowicie nieściągalne. Organ został zobowiązany również do ponownego zbadania, aktualnego w dacie orzekania stanu majątkowego i rodzinnego skarżącej, pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności, w tym oceny skutków przedłożonego przez skarżącą postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Po drugie, Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r. wskazał, że już w wyroku z 30 maja 2017 r. WSA w Gliwicach wytknął organowi, iż poprzestał na stwierdzeniu, że prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Sąd w tymże wyroku zarzucił, że ZUS nie poczynił analizy pozwalającej ocenić poprawność twierdzenia, że w badanej sprawie istotnie nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2000 r. Nadto Sąd wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy informacja o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym (karta 88) nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że należności z tytułu składek (w tym odsetek) objęte wnioskiem skarżącej o ich umorzenie nie uległy chociażby w części przedawnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, uchylając wyrokiem z 30 maja 2017 r. zaskarżoną decyzję, zobowiązał organ, aby dokonał niezbędnych ustaleń i w sposób jednoznaczny wyjaśnił, czy nie doszło do przedawnienia części składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaakcentował przy tym, że omawiane zobowiązania okresowe są płatne w każdym miesiącu, wobec czego i okres przedawnienia tych składek mija w poszczególnych miesiącach.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2018 r. stwierdził natomiast, że w wykonaniu przytoczonych wyżej zaleceń organ ograniczył się zasadniczo do wniosku, że w wyniku ponownej analizy sprawy stwierdzono przedawnienie składek na: FUS za okres 04/2000-10/2001, 04/2003-09/2003, 09/2007; na FUZ za okres 10/2000-10/2001, 04/2003-09/2003, 09/2007; na FP i FGŚP za okres 10/2000-10/2001, 04/2003-09/2003, 09/2007. Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika natomiast, że we wniosku wewnętrznym w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na str. 4 (k. 194 akt administracyjnych) autorytatywnie podano, że Wydział RKS w wyniku ponownej analizy stwierdził przedawnienie składek za podane okresy. W aktach sprawy (k. 166 akt administracyjnych) znajduje się także zestawienie, w którym podano terminy przedawnienia poszczególnych składek, zaznaczając markerem należności przedawnione.

Z kolei na karcie 185 akt administracyjnych zawarto ogólny opis przebiegu postępowania egzekucyjnego, w którym umieszczono m.in. adnotację o zawieszeniu tego postępowania ze względu na abolicję. Sąd stwierdził, że z tych danych tych nie wynikają jednak żadne konkretne dane co do egzekwowania poszczególnych należności składkowych. Stanowisko organu, że na skarżącej nadal ciąży obowiązek uiszczenia wszystkich składek objętych odmową umorzenia (a sięgają one listopada 2001 r.) nadal nie jest zatem, wbrew zaleceniom Sądu, w żaden sposób wykazane ani też udokumentowane. Konstatacja ta odnosi się do tych okresów składkowych, za które, aby składki były nadal wymagalne, konieczne było zaistnienie określonych zdarzeń wywierających skutki dla biegu terminu ich przedawnienia.

Sąd zauważył, że organ powinien:

1. - w pierwszej kolejności przedstawić istotną w tej mierze regulację art. 24 u.s.u.s., począwszy od najwcześniejszych należności i dokonać wykładni obowiązujących w tej mierze przepisów, uwzględniając problematykę o charakterze intertemporalnym;
2. - w dalszej kolejności obowiązkiem organu było udokumentowanie zdarzeń prawnych, które są relewantne w kontekście zawieszenia biegu terminu przedawnienia wspomnianych należności składkowych.

Wobec tego Sąd zalecił organowi, aby w postępowaniu ponownym:

1. - uzupełnił akta sprawy o dokumentację dotyczącą biegu terminu przedawnienia wskazanych wyżej należności i
2. - odwołując się do tej dokumentacji, uwzględniając orzecznictwo sądowe dotyczące tego zagadnienia, wykazał, które należności i z jakiej przyczyny są nadal nieprzedawnione;
3. - tylko w odniesieniu do należności składkowych nieprzedawnionych, ZUS, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd argumentację, powinien ponownie zbadać zaistnienie przesłanek całkowitej nieściągalności oraz przesłanek umorzenia zaległości nie uznanych za całkowicie nieściągalne i działając w oparciu o uznanie administracyjne rozpatrzyć wniosek skarżącej o umorzenie zaległości składkowych.
4. 2.5. Decyzją z [...], [...], ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z [...].

W uzasadnieniu wskazał, że przedawnienie należności należy oceniać według stanu prawnego, obowiązującego w dniu upływu terminu przedawnienia, z uwzględnieniem zdarzeń powodujących nierozpoczęcie, zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, jak też podjętych działań mających wpływ na wydłużenie terminu wymagalności należności. Należności z tytułu składek zgodnie z zasadą zawartą w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Wprowadzone zmiany skróciły okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych z 10 do 5 lat. W przypadku należności z tytułu składek, dla których bieg terminu przedawnienia rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami (tj. 10-letnim okresem przedawnienia) nastąpiłoby wcześniej.

Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony.

Następnie ZUS na stronach od 3 do 19 decyzji zamieścił tabelę, która, w jego ocenie, obrazuje wszystkie istotne okoliczności dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek. Składa się ona z 9 kolumn:

1. 1) rodzaj funduszu (składki na FP i FGŚP, FUS, FUZ);
2. 2) okres za który przypada dana składka;
3. 3) termin płatności;
4. 4) nr upomnienia lub nr decyzji;
5. 5) data doręczenia upomnienia lub decyzji;
6. 6) nr tytułu wykonawczego;
7. 7) data doręczenia tytułu wykonawczego;
8. 8) data zawieszenia biegu terminu przedawnienia;
9. 9) data i powód zakończenia egzekucji.

W dalszej kolejności ZUS wskazał, że ponadto zgodnie z ustawą z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551) bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu należności bądź odmowie umorzenia. Zaznaczył, że bieg terminu przedawnienia należności ulega zawieszeniu nie tylko dla należności, które mogą ulec umorzeniu na podstawie ustawy abolicyjnej, ale także dla należności, dla których termin płatności przypadał po dniu złożenia wniosku o umorzenie, a które powinny być opłacone na dzień wydania decyzji o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

W tym kontekście zaznaczył, że skarżąca złożyła wniosek o abolicję [...]. Natomiast [...] została wydana decyzja nr [...] o odmowie umorzenia zadłużenia na podstawie ustawy abolicyjnej ze względu na nieuregulowanie składek, które nie podlegały abolicji. Decyzja uprawomocniła się [...]. Wobec tego zawieszenie biegu terminu przedawnienia dla należności figurujących na koncie skarżącej na dzień wydania decyzji o odmowie umorzenia należności nastąpiło od dnia złożenia przez nią wniosku o umorzenie tj. od [...] do [...].

Dalej ZUS wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacenia składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie doręczono skarżącej [...]. Postępowanie zakończono decyzją z [...] nr [...], określającą zadłużenie na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres 8,10-12/2007, 1/2008-6/2016. Decyzja ta uprawomocniła się [...]. Zatem bieg terminu przedawnienia należności wynikających z ww. decyzji ulega zawieszeniu od [...] do [...].

W dalszej kolejności ZUS przeszedł do oceny przesłanek umorzenia należności.

W tym zakresie wskazał, że przedłożonego przez skarżącą oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 19 lutego 2019 r. wynika, że skarżąca: prowadzi działalność gospodarczą; nie pobiera świadczeń, zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy; ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat w kwocie [...] zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [...] zł oraz koszty związane z leczeniem w kwocie [...] zł; posiada inne zobowiązania finansowe z tytułu podatków z 2018 r. w kwocie [...]zł z miesięczną ratą w wysokości [...] zł, które są spłacane w formie egzekucji prowadzonej przez Komornika w układzie ratalnym i dobrowolnych wpłat w miesięcznej kwocie [...] zł; posiada nieruchomość w miejscowości R.; nie posiada ruchomości posiadających wartość egzekucyjną, praw majątkowych, ani wierzytelności.

Organ stwierdził ponadto, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych. Jej mąż pobiera świadczenie rentowe z tytułu częściowej niezdolności do pracy w kwocie [...]zł brutto ([...]zł netto). Skarżąca nie posiada ruchomości. Posiada nieruchomość w postaci terenu zabudowanego o powierzchni [...]ha oraz rolę o powierzchni [...]ha.

Dalej organ stwierdził, że skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek w ramach pomocy de minimis. Dokonując analizy wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek wynikających z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.) decydujących o uznaniu przedmiotowego wsparcia finansowego za pomoc publiczną, ZUS przyjął jednak, że mając na uwadze przedmiot działalności skarżącej oraz jej zasięg, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a zatem ewentualnie udzielone wsparcie nie stanowiłoby pomocy publicznej.

Następnie ZUS stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek (w tym także odsetki za zwłokę, koszty upomnienia, opłata dodatkowa) mogą być umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Przypadki wystąpienia całkowitej nieściągalności zostały określone w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Całkowita nieściągalność ma miejsce wówczas, gdy:

1. 1) zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498),
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900),
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,
5. 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,
6. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wobec tego ZUS stwierdził, że:

1. 1) z przyczyn oczywistych przesłanka wymieniona wyżej w pkt 1 nie wystąpiła,
2. 2) skarżąca nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe,
3. 3) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym ani upadłościowym,
4. 4) wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie skarżąca wnosi przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,
5. 5) nie zachodzi przesłanka wymieniona wyżej w pkt 3, ponieważ działalność gospodarcza jest nadal prowadzona, a zatem może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia, a ponadto skarżąca posiada nieruchomość w postaci terenu zabudowanego o powierzchni [...]ha oraz rolę o powierzchni [...]ha,
6. 6) Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z [...] umorzył prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne ze względu na bezskuteczność, jednak nadal skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, zatem może stanowić źródło pozyskania środków finansowych niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS; poza tym Dyrektor Oddziału w C. prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, które jest skuteczne, ostatnia wpłata została wyegzekwowana 23 maja 2019 r. ([...]zł). Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wskazał, że egzekucja może być prowadzona także z nieruchomości, jednak nie jest do tego uprawniony ze względu na jej położenie,
7. 7) postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej jest skuteczne, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Mając to na uwadze, ZUS uznał, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., której istnienie mogłoby uzasadnić podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek.

W dalszej kolejności ZUS przeszedł do analizy przesłanek zawartych w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Wskazał, że należności z tytułu składek, ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może je umorzyć, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zdaniem ZUS-u zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie skarżącej powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Jeżeli w danym okresie skarżąca nie posiadała wystarczających środków finansowych na opłacenie należnych składek w terminie, to obecnie jest zobowiązana do ich uregulowania wraz z odsetkami za zwłokę. Zgodnie z zasadami racjonalnego prowadzenia działalności gospodarczej, rozpoczęcie wszelkich działań powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie rynku w danej branży oraz możliwościach finansowych osoby podejmującej działalność. Zarobkowy charakter działalności gospodarczej oznacza, że jest to działalność obliczona na osiąganie zysku. Nastawienie na zysk nie musi oznaczać, że ten zysk rzeczywiście się osiąga. Działalność zarobkowa może nie przynosić zysku, a nawet powodować straty, mimo to pozostaje działalnością zarobkową.

ZUS analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności stwierdził, że ustalony stan faktyczny wskazuje na niełatwą sytuację materialną skarżącej a przedstawione wydatki ponoszone w gospodarstwie domowym związane z utrzymaniem, zostały określone na kwotę [...]zł, na co składają się koszty z tytułu miesięcznych opłat w kwocie [...] zł, z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [...] zł, koszty związane z leczeniem w kwocie [...] zł. Jednakże nie uwzględnia to podstawowych wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, czyli zakupu żywności, artykułów higienicznych, ubrań itp., które są jednak realne i nie pozwalają na jednorazowe uregulowanie niezbędnych potrzeb życiowych. Jednak wspomniane wydatki nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie skarżąca musi ponosić. ZUS nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem.

Organ stwierdził, że sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy zobowiązana nie posiada środków na zaspokojenie należności, istnienie zaległości nie zmienia jej sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji.

Zdaniem ZUS-u nie istnieją, opisane w treści rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. szczególne okoliczności przemawiające za natychmiastowym uwolnieniem skarżącej od ciążącej na niej zaległości.

W oświadczeniu majątkowym w części dotyczącej oceny jakościowej przedsiębiorcy z 19 lutego 2019 r. oświadczyła, że z tytułu działalności gospodarczej w 2018 r. poniosła stratę w wysokości [...]zł. Oświadczyła, że prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, który otrzymuje dochód z tytułu świadczenia rentowego w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ zauważył więc, że przedstawiona przez skarżącą sytuacja materialno-bytowa budzi wątpliwości ze względu na deklarowane miesięczne wydatki, które są wyższe od dochodów.

Stwierdził, że skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której w 2018 r. uzyskała przychód w wysokości [...]zł. Zdaniem ZUS-u, wysoki poziom uzyskiwanych przychodów z działalności gospodarczej przy odpowiedniej polityce kosztowej przedsiębiorcy może stanowić stałą bazę spłaty należności.

Organ zauważył, że od wielu lat skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi - przynajmniej w sferze deklarowanych przez nią przed organami podatkowymi oraz ZUS-em - w istocie symboliczny dochód, (a nawet stratę), z którego trudno zaspokoić nawet podstawowe potrzeby. Mimo tego skarżąca tę działalność ciągle kontynuuje, nie wskazując z czego w rzeczywistości się utrzymuje przy tak nikłych dochodach, zamiast poszukiwać innego źródła dochodów np. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy. Formalny status bezrobotnego daje bowiem dodatkowe możliwości m.in. w zakresie ewentualnego zdobycia nowych kwalifikacji, odbycia stażu, skorzystania ze specjalnych programów aktywizacji zawodowej. W żaden sposób skarżąca nie wykazała, aby w dążeniu do osiągania dochodów, umożliwiających spłatę zaległości i codzienną egzystencję podejmowała jakiekolwiek starania o zatrudnienie poza dalszym prowadzeniem prawie niedochodowej działalności.

Przyznaje w swoich pismach, że pracuje 360 dni w roku, od 30 lat bez urlopu, wolnych weekendów i świąt, a mimo tego obroty w sklepie wykazują tendencję spadkową, a skarżąca nie jest w stanie sprostać wszystkim zobowiązaniom. Skarżąca przejawia więc pasywną postawę. Prowadząc działalność powinna dbać o to, aby była ona rentowna przy uwzględnieniu wszystkich związanych z tym zobowiązań, także publicznoprawnych.

Nawet jeżeli otrzymywany w ten sposób dochód nie jest wysoki, to fakt ten nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Dodatkowo podniesione przez skarżącą okoliczności w istotny sposób nie odróżniają się od realiów finansowych osób, które również borykają się z trudnościami finansowymi. Nie ma również podstaw do stwierdzenia braku możliwości podjęcia przez skarżącą dodatkowego zatrudnienia, z którego dochód przeznaczyłaby na spłatę zadłużenia. Obecnie skarżąca ma problemy finansowe i - jak twierdzi - nie jest w stanie uregulować należności z tytułu składek, ale możliwe byłoby to w ramach układu ratalnego dostosowanego do jej możliwości finansowych.

Sam brak środków finansowych nie przesądza o możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek, gdyż nawet w sytuacji, gdy skarżąca nie posiada środków na zaspokojenie należności, istnienie zaległości z tytułu składek nie zmienia jej sytuacji majątkowo-rodzinnej, a jedynie wpływa na brak możliwości przeprowadzenia skutecznej egzekucji.

Ponadto organ zauważył, że skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej, która to udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, że dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Bardzo ograniczone możliwości płatnicze skarżącej, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości.

Organ stwierdził, że w przypadku skarżącej, zasadna wydaje się spłata zadłużenia np. w ramach okresowego układu ratalnego. Wysokość rat zostałaby ustalona na poziomie odpowiadającym jej aktualnej sytuacji finansowej. Dodatkową korzyścią, poza systematycznym spadkiem zadłużenia, wynikającą z zawarcia układu ratalnego, jest zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W przypadku, gdy skarżąca opłacałaby poszczególne raty terminowo i w wysokościach zgodnych z otrzymanym harmonogramem, miałaby jednocześnie gwarancję, że kwota zadłużenia nie ulegnie już zwiększeniu - odsetki zostaną obliczone na dzień złożenia wniosku o układ ratalny i doliczona zostałaby opłata prolongacyjna.

Przesłanka z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych, z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

ZUS stwierdził, że w przypadku skarżącej nie ma również zastosowania przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skarżąca nie przedłożyła bowiem dokumentów, które stwierdzałyby, że jest niezdolna do podjęcia pracy. Nie wskazała problemów ze zdrowiem, które wykluczałyby ją trwale i całkowicie z aktywności zawodowej. Wręcz przeciwnie skarżąca jest osobą czynną zawodowo i prowadzi działalność gospodarczą.

ZUS zauważył, że skarżąca nie wymaga też konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. ZUS nie posiada również informacji o konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawiłoby ją możliwości uzyskania dochodu. Organ zaznaczył, że przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, ma zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy choroba dłużnika lub któregoś z członków rodziny uniemożliwia całkowicie uzyskiwanie dochodu. W przedmiotowej sprawie nie została udowodniona całkowita i trwała niezdolność do pracy, ponadto skarżąca jest czynna zawodowo.

Końcowo organ podniósł, że każdy zobowiązany powinien w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany. Zauważył, że niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich bieżącej sytuacji.

1. 3.1. W skardze zobowiązana podniosła, że jej działalność gospodarcza przynosi dochód, lecz częste włamania, kradzieże, spowodowały, że kilka razy musiała wszystko odbudowywać od nowa. Jeden ze sprawców odbywa karę więzienia, ale to nie spowodowało, że odzyskała jakiekolwiek pieniądze. Nie korzystała z pomocy społecznej oraz nie przekwalifikowała swojego zawodu, bo nie jest roszczeniowa. Starała się rozwiązywać problemy samodzielnie. Uniknęła eksmisji z mieszkania dzięki pomocy syna, który wyjechał do pracy za granicę. Wskazała, że ZUS nie wziął pod uwagę, że skończyła 60 lat, a w takim okresie życia nie ma już szans na dorobienie się majątku. Podniosła też, że przez ostatnie 3 lata systematycznie opłacała składki. Wnosząc o umorzenie zaległych składek ponownie podkreśliła, że nie posiada żadnego majątku, a nie chciałaby, aby to zadłużenie spłacały jej dzieci.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Sąd stwierdził, że ZUS nie dostosował się do oceny prawnej oraz nie wykonał zaleceń, wynikających z prawomocnego wyroku z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18, co stanowi o niezgodności decyzji z art. 153 p.p.s.a. i determinuje jej uchylenie. Tę wadę prawną decyzji Sąd stwierdził działając z urzędu na podstawie 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) stosownie do którego, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

5. Zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a. cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, że w kontrolowanej sprawie został wydany prawomocny wyrok tutejszego Sądu, zacytowana regulacja ma zastosowanie. Tym samym, kontrola zaskarżonej aktualnie w niniejszej sprawie decyzji z [...] - wydanej w wyniku uchylenia prawomocnym wyrokiem, poprzedniej decyzji ZUS-u z [...] – musi, i to w pierwszym rzędzie, uwzględniać kryteria wynikające z art. 153 p.p.s.a. Z niego wynika bowiem, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko przypadku, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, lub też w przypadku zmiany stanu prawnego, po wydaniu przez sąd orzeczenia. Przy czym, co należy podkreślić, jak wskazuje się w orzecznictwie, może to mieć miejsce tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego o charakterze istotnym (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., II FSK 1276/12). Nadto chodzi tu tylko o takie okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10). Naruszenie przez organ administracyjny art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 153 p.p.s.a. oraz mając na uwadze wiążące wytyczne i ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18, Sąd stwierdza, że nie mógł nie uchylić tejże decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku, sam naruszyłby tę regulację.

1. 6. Naruszenie przez ZUS art. 153 p.p.s.a. po pierwsze nastąpiło w ramach wykazywania, że należności składkowe, co do których orzeczono merytorycznie o odmowie ich umorzenia, nie uległy przedawnieniu.
2. 6.1. W tym zakresie w wyroku z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18 Sąd stwierdził, że organ powinien przedstawić istotną w zakresie przedawnienia należności składkowych regulację art. 24 u.s.u.s., począwszy od najwcześniejszych należności i dokonać wykładni obowiązujących w tej materii przepisów, uwzględniając problematykę o charakterze intertemporalnym (str. 13 uzasadnienia).

Tymczasem ZUS ograniczył się do stwierdzenia, że należności z tytułu składek zgodnie z zasadą zawartą w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Zasygnalizował, że wprowadzone zmiany (bez ich sprecyzowania) skróciły okres przedawnienia należności z tytułu składek z dotychczasowych 10 do 5 lat. W przypadku należności z tytułu składek, dla których bieg terminu rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. stosuje się 5 letni okres przedawnienia liczony od 1 stycznia 2012 r., chyba że przedawnienie zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami (tj. 10-letnim okresem przedawnienia) nastąpiłoby wcześniej.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony.

W dalszej kolejności ZUS zauważył, że zgodnie z ustawą z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551) bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu należności bądź odmowie umorzenia. Wobec tego zawieszenie biegu terminu przedawnienia dla należności figurujących na koncie skarżącej na dzień wydania decyzji o odmowie umorzenia należności nastąpiło od dnia złożenia przez nią wniosku o umorzenie tj. od [...] do [...].

Dalej ZUS wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacenia składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Zatem z tego powodu bieg terminu przedawnienia należności wynikających z ww. decyzji ulega zawieszeniu od [...] do [...].

Sąd stwierdza, że taka analiza stanu prawnego, który w tej sprawie ma zastosowanie, jest zbyt powierzchowna, a tym samym narusza art. 153 p.p.s.a. Organ nie wskazał konkretnych dat, od których mają zastosowanie poszczególne regulacje, nie przedstawił różnych obowiązujących wersji powołanych przepisów, czy też nie zajął się zagadnieniami intertemporalnymi.

Jednak to naruszenie nie zadecydowało samo przez się o uchyleniu zaskarżonej decyzji, gdyż braki w tym zakresie mogą zostać uzupełnione w postępowaniu przed sądem. Wyrok kasatoryjny jest rezultatem niedostatków, wynikających z niewykonania kolejnego zalecenia Sądu, o czym poniżej, w dalszej części uzasadnienia.

Sąd sygnalizuje zatem organowi, że zakreślając ramy prawne dotyczące zagadnienia przedawnienia w rozpoznawanej sprawie powinien dostrzec, że:

Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik.

Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2074, ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się jednak, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. - 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania. Natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z 2 lipca 2008 r., II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z 30 lipca 2009 r., II GSK 1102/08, Lex nr 552737).

W realiach tej sprawy należy zaznaczyć, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r., II UK 313/10, OSNP 2012/9-10/126).

Mocą powołanej ustawy z 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia."

W tym miejscu należy także zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 maja 2020 r., P 2/18, stwierdził, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Z dniem 1 stycznia 2003 r. dodano także ust. 5a-5d do art. 24 u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 5b bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Przepis art. 24 ust. 5b, z dniem 1 lipca 2004 r. uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Według nowego brzmienia art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808), z dniem 20 lipca 2011 r. do art. 24 u.s.u.s. dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie.

Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat.

Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r.

Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 27 czerwca 2013 r., III AUa 1656/12, Lex nr 1350353).

Rozpatrując zagadnienie przedawnienia należności składkowych ZUS powinien mieć w polu widzenia powyższe ramy prawne. Inne regulacje obowiązywały w tej mierze w okresie do końca 2002 r., inne w okresie od 2003 do 2011 r., a jeszcze inne od 2012 r. Dotyczy to nie tylko samych okresów przedawnienia (5 czy 10 lat), ale także różnych okoliczności powodujących zawieszenie tego biegu. Do tego należy dostrzec istotną w na gruncie tej sprawy problematykę intertemporalną, i znów, nie dotyczącą tylko relacji pomiędzy zmieniającymi się okresami przedawnienia (5-10 lat), ale także wystąpienia i skuteczności poszczególnych okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia.

Natomiast zawieszenie biegu terminu przedawnienia wynikające z regulacji ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. z 2012 r. poz. 1551), jak również w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s., wydaje się, że nie ma kluczowego znaczenia w tej sprawie. Jak wskazał ZUS zdarzenia wywołujące zawieszenie biegu terminu wystąpiły [...] oraz [...]. Tymczasem najistotniejsze w tej sprawie jest ustalenie czy doszło do przedawnienia należności składkowych za okresy znacznie wcześniejsze, począwszy od listopada 2001 r., a w tym czasie, do końca 2002 r. – jak już naszkicowano – okres przedawnienia wynosił 5 lat.

1. 6.2.1. Wyżej wskazano, że przyczyną z powodu której Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie art. 153 p.p.s.a., jest niewykonanie przez ZUS kolejnego zalecenia Sądu zawartego w wyroku z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18. Sąd w tymże wyroku stwierdził bowiem, że:
2. - "obowiązkiem organu było udokumentowanie zdarzeń prawnych, które są relewantne w kontekście zawieszenia biegu terminu przedawnienia (...) należności składkowych";
3. - w postępowaniu ponownym ZUS "uzupełnieni akta sprawy o dokumentację dotyczącą biegu terminu przedawnienia (...) należności";
4. - "i odwołując się do tej dokumentacji, uwzględniając orzecznictwo sądowe dotyczące tego zagadnienia, wykaże, które należności i z jakiej przyczyny są nadal nieprzedawnione" (str. 13-14 uzasadnienia wyroku).

Tymczasem ZUS nie zamieścił w aktach sprawy ani jednego dokumentu dotyczącego tego zagadnienia.

Co prawda w uzasadnieniu decyzji zawarł obszerną tabelę (str. 3-19), w której powołał się na fakty mające znaczenie dla rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia poszczególnych należności składkowych (za każdy miesiąc z osobna), oraz początku i zakończenia zawieszenia jego biegu - ale nie udokumentował tych okoliczności, do czego został zobowiązany przez Sąd.

Wspomniana tabela stanowi dobre rozwiązanie graficzne, czytelnie prezentujące omawianą problematykę i ponadto wskazuje istotne z tego punktu widzenia okoliczności. Oprócz terminu płatności poszczególnych składek (mającego znaczenie dla określenia początku biegu terminu przedawnienia), organ powołał się na daty doręczenia zobowiązanej upomnienia lub decyzji, względnie tytułu wykonawczego - które to okoliczności mają znaczenie z punktu widzenia rozpoczęcia przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Organ wskazał także datę zakończenia postępowania egzekucyjnego – w odniesieniu do składek od 11/2001 do 03/2006, co ma znaczenie z punktu widzenia ustania zakłócenia biegu terminu przedawnienia. Powołał się w tej mierze na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Jednakże zdaniem Sądu, prawidłowe wykonanie zaleceń Sądu w tym zakresie, zawartych w wyroku z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18, polegało za załączeniu do akt administracyjnych sprawy m.in. dokumentów (ich odpisów), na które ZUS powołał się w omawianej tabeli. W wyroku z 12 grudnia 2018 r. Sąd wskazał, że zadaniem organu jest "udokumentowanie" tychże zdarzeń, czy zamieszczenie "dokumentacji" w tym zakresie. Tego typu sformułowania nie pozostawiają wątpliwości, że organ był zobowiązany - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - załączyć do akt administracyjnych sprawy dokumenty (ich odpisy), na które powołał się w tabeli.

Przy czym, mając na uwadze możliwą obszerność tejże dokumentacji, organ mógł wywiązać się z tego zalecenia załączając do niniejszej sprawy, jako część materiału dowodowego, akta egzekucyjne albo odpisy dokumentów tworzących takie akta. Niezależnie od technicznych aspektów realizacji tego obowiązku, jego istotą było to, aby Sąd ponownie kontrolując sprawę (czyli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) mógł zweryfikować na podstawie dokumentów źródłowych ziszczenie się i prawną skuteczność okoliczności zakłócających bieg terminu przedawnienia, jak i decydujących o ustaniu tegoż.

Tak więc, jeśli organ wiąże skutki prawne w postaci przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia z doręczeniem upomnienia, doręczeniem decyzji lub z doręczeniem tytułu wykonawczego, to do akt tej sprawy należy dołączyć (odpisy albo oryginały) tychże upomnień, decyzji czy tytułów wykonawczych, i - co także ważne – dowody doręczenia tychże dokumentów, na podstawie których Sąd mógłby zweryfikować prawidłowość tego doręczenia, a tym samym skuteczność tejże czynności. Z notatki służbowej z [...] (k. 15, t. 2 akt adm.) wynika, że część doręczeń nastąpiła w "trybie zastępczym", co implikuje konieczność prawidłowości dodatkowych przesłanek doręczenia, w tym adresu, na który to nastąpiło.

Poza tym, jeśli organ powołuje się na fakt zakończenia postępowania egzekucyjnego, to w materiale dowodowym tej sprawy, powinno znajdować się powoływane przez ZUS, postanowienie z [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Jak się wydaje, bo ZUS tej kwestii bliżej nie omawia, z datą wydania tego postanowienia organ wiąże ustanie okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Tymczasem, załączenie do akt sprawy tego dokumentu ma także inny, istotny aspekt. Otóż, podstawa prawna umorzenia postępowania egzekucyjnego ma znaczenie dla oceny trwania albo też unicestwienia prawnych skutków podjętych czynności egzekucyjnych, w kontekście zawieszenia albo przerwania biegu terminu przedawniania należności składkowych. NSA w uchwale z 28 kwietnia 2014 r., I FPS 8/13 (pkt. 8.8.) stwierdził, że jeżeli zgodnie z art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.

Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm. - dalej: u.p.e.a.), umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie skutków prawnych podjętych czynności egzekucyjnych, za wyjątkiem praw osób trzecich nabytych na skutek czynności egzekucyjnych, to niewątpliwie wywiera to wpływ na stosowanie art. 70 § 4 o.p., uzależniającego przerwanie biegu terminu przedawnienia od zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Zatem, skoro umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie skutków prawnych podjętych czynności i będących ich następstwem środków egzekucyjnych, to zostaje również uchylony skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia, który nastąpił w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Ponieważ wierzyciel nie jest osobą trzecią, w rozumieniu art. 60 § 1 u.p.e.a., to w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie tylko nie zachowuje on praw do rzeczy i pieniędzy przekazanych mu przez organ egzekucyjny, uzyskanych w wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych, lecz także nie może wywodzić innych skutków prawnych z dokonania takich uchylonych następnie czynności, co odnieść także należy do skutku określonego w art. 70 § 4 o.p.

W ocenie Sądu argumenty zawarte w powołanej uchwale znajdują odpowiednie zastosowanie w kontekście trwania albo unicestwienia prawnych skutków czynności egzekucyjnych (w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a.) istotnych dla przerwania albo zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, takich jak doręczenie upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Zatem, istotna w tej mierze jest podstawa prawna umorzenia postępowania egzekucyjnego, jako że art. 60 § 1 u.p.e.a. wskazane w uchwale uchylenie skutków prawnych podjętych czynności egzekucyjnych wiąże z umorzeniem tegoż postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 1-8 i 10, ale już nie, gdy podstawę taką stanowi art. 59 § 2 u.p.e.a.

Jeśli ZUS powołuje się – w odniesieniu do składek - za okres począwszy od kwietnia 2006 r. – na prowadzenie w dalszym ciągu postępowania egzekucyjnego, to także powinien dołączyć do akt niniejszej sprawy dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zakłócających bieg terminu przedawnienia (wybrane albo w ramach całych akt egzekucyjnych; w oryginale albo odpisach). Tym samym Sąd będzie miał możliwość oceny prawidłowości i skuteczności dokonania tychże czynności.

Wreszcie, jeśli ZUS zechce wykorzystać w swej argumentacji okoliczność, iż niektóre należności składkowe zostały zabezpieczone hipoteką, to także powinien załączyć do akt tej sprawy istotne w tej mierze dokumenty. Jednak jak wynika z dokumentu o nazwie "Informacja o zabezpieczeniach na majątku dłużnika" (k. 24, t. 2, akt adm.) sam wpis, czy złożenie wniosku o wpis, nastąpiły dopiero w latach 2016-2018. Organ powinien o tym pamiętać i poddać ocenie skuteczność zabezpieczenia hipotecznego, jeśli do tej czynności doszło w odniesieniu do składek, które ewentualnie już uległy przedawnieniu.

6.2.2. Nieudokumentowanie okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia należności składkowych, oprócz naruszenia art. 153 p.p.s.a. – o czym była mowa, stanowi także o naruszeniu przez ZUS art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. – dalej: k.p.a.).

Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z tego wynika, że organ administracyjny wszystkie swoje twierdzenia o zdarzeniach prawnych istotnych w danej sprawie powinien wykazać poprzez załączenie do akt sprawy dokumentów obrazujących daną okoliczność. Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych (w tym przypadku zakłócających bieg terminu przedawnienia) - i z tego punktu widzenia - powinien być bowiem oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, stwierdził, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania; analogicznie A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4). Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie.

Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu aktu, który kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki WSA w Gliwicach z 26 lipca 2016 r., I SA/Gl 50/16; z 11 lutego 2015 r., I SA/Gl 709/14; z 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 485/14; z 18 grudnia 2019 r., I SA/Gl 1099/19; wyrok WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07; wyrok NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09; wyrok WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07; wyrok WSA w Białymstoku z 12 czerwca 2006 r., II SA/Bk 219/06).

Niemożność zaakceptowania – z punktu widzenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez Sąd sposobu gromadzenia oraz oceny przez ZUS materiału dowodowego w kontrolowanym postępowaniu dodatkowo wynika z następujących okoliczności.

Na stronie 1 wewnętrznego dokumentu organu z [...] wskazano, że składki za okres od 11/2001 do 02/2002 zostały uregulowane wpłatami własnymi płatnika dokonanymi w miesiącach 03-05/2017; 11-12/2017; 01-05/2018. Jeśli tak, to postępowanie o umorzenie składek za te okresy było bezprzedmiotowe, co powinno znaleźć wyraz w treści osnowy zaskarżonej decyzji, nawet pomijając problematykę, czy te zaległości w dniu zarachowania wpłat były przedawnione, czy też nie.

Na stronie 2 tej notatki wskazano (czego nie zawiera uzasadnienie decyzji) dlaczego organ uznał, że doszło do przedawnienia należności z tytułu składek za okres od 04/2000 do 10/2001 oraz od 04/2003 do 09/2003, jak też za 09/2007. Otóż wynika z tego pisma, iż egzekucja została wdrożona na podstawie deklaracji niezawierających pouczenia, jak i na podstawie przypisu deklaracji z urzędu. Z kolei z notatki z [...] wynika, że przedawnienie nastąpiło z uwagi na niezasadnie wdrożoną egzekucję bez pouczenia i "brak dalszych działań" oraz z uwagi na "brak wdrożonego postępowania egz.". W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że pierwsza decyzja w tej sprawie (z [...]) nie uwzględniała przedawnienia tychże należności.

Zatem także i ta okoliczność skłania do wniosku, że ustalenia organu powinny być poparte dokumentacją, umożliwiającą Sądowi ich weryfikację, aby nie były arbitralne, całkowicie wymykające się z jakiejkolwiek kontroli.

Ponadto, z dokumentu z 7 czerwca 2019 r. (bez nazwy – k. 64, t. 2, akt adm.) wynika, że doręczenia upomnień dla skarżącej, które według ZUS-u zawiesiły bieg terminu przedawnienia, zostały zrealizowane na adres: C., ul. [...]. Tymczasem wniosek skarżącej inicjujący kontrolowane postępowanie (najstarsze pismo w sprawie), podobnie jak i skarga do Sądu - wskazują adres: C., ul. [...]. Organ powinien więc podać, na podstawie jakiego dokumentu skierował do skarżącej korespondencję na adres przy ul. [...].

1. 6.2.3. Wskazane uchybienie organu w zakresie nieudokumentowania okoliczności istotnych z punktu widzenia analizy przedawnienia spornych należności składkowych może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uniemożliwia bowiem Sądowi kontrolę konstatacji organu, że nie doszło do przedawnienia tychże należności. Zaprzeczenie tej tezie, choćby co do składki za jeden miesiąc, prowadziłoby zaś do innego rozstrzygnięcia, to jest umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia przedawnionych należności składkowych, jako że orzekanie w tej mierze byłoby bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II GSK 3945/16; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., II GSK 236/13). Kwestia przedawnienia należności składkowych mieści się bowiem w granicach sprawy o umorzenie tych należności (wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., II GSK 3945/16).
2. 7. Organ naruszył art. 153 p.p.s.a. także i w odniesieniu do analizy zaistnienia przesłanki umorzenia wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.

Ponownie nawiązując do art. 153 p.p.s.a. należy podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r., I GSK 517/07).

Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r., I SA/Gl 907/18 wskazał, że:

"Wartość zaległości, których umorzenia odmówiono stanowi natomiast kwotę [...]zł, co oznacza, że kwota ok. [...] pozostaje do zaspokojenia ze źródeł innych niż wspomniana nieruchomość. Zestawienie choćby tej części zadłużenia strony z miesięcznym dochodem jej gospodarstwa domowego oscylującym na poziomie [...]zł (...) wymaga wskazania, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16, LEX nr 2154997).

W każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1168/17, LEX nr 2452074), czego w niniejszej sprawie nie dopełniono" (str. 10 uzasadnienia wyroku).

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można się doszukać realizacji tej oceny prawnej Sądu. Z decyzji wydanej w pierwszej instancji wynika, że wysokość zaległych należności składkowych z odsetkami na dzień 9 sierpnia 2016 r. wynosi [...]zł. Jednocześnie, jak podaje organ w decyzji zaskarżonej, zobowiązana ma trudną sytuację materialną, jej wydatki to kwota [...]zł, plus wydatki na zakup żywności, artykułów higienicznych, czy ubrań. Jej działalność gospodarcza przynosi stratę albo niewielki zysk, mąż skarżącej uzyskuje rentę w kwocie netto [...] zł miesięcznie.

Mając zatem na uwadze zaprezentowane przez Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r. rozumienie treści § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. również nie można za wystarczające uznać stwierdzeń organu, że: przedstawiona przez skarżącą sytuacja materialna budzi wątpliwości, gdyż jej wydatki są wyższe niż deklarowane dochody, czy też, że skarżąca uzyskując przychód w wysokości [...]zł przy odpowiedniej polityce kosztowej, może mieć bazę do spłaty należności, jak również wskazanie na możliwość spłaty zadłużenia w systemie ratalnym.

Realizując poruszaną w tym miejscu ocenę prawną Sądu wynikającą z wyroku z 12 grudnia 2018 r., ZUS powinien – jeśli odmawia stwierdzenia omawianej tu przesłanki - wyraźnie i jednoznacznie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia w wysokości ponad [...] tysięcy zł., bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W kontrolowanej decyzji tego zabrakło, co także stanowi powód do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

1. 8. Zalecenia dla organu w toku ponownego postępowania wynikają z powyższych uwag Sądu.

Zatem, w pierwszej kolejności ZUS powinien poddać analizie kwestię przedawnienia należności składkowych. W tym zakresie powinien mieć na uwadze regulacje prawne wskazane przez Sąd w punkcie 6.1. uzasadnienia wraz z zarysowanymi tam kwestiami intertemporalnymi.

Po wtóre, powinien udokumentować wszystkie okoliczności, na które się powołuje w związku z instytucją zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, to jest: doręczenie upomnienia, decyzji, tytułu wykonawczego, a także wniosku o umorzenie należności w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz.U. poz. 1551), czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania finalizowanego decyzją, o której mowa w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Powinien dołączyć do akt także postanowienie organu egzekucyjnego z [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jak też dokumenty obrazujące dokonanie czynności egzekucyjnych zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych, w trwającym jeszcze postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do składek za okres począwszy od kwietnia 2006 r. (jak wynika z tabeli na str. 3-19 decyzji).

Przy czym, techniczna strona realizacji tego obowiązku jest bez znaczenia. Organ do materiału dowodowego tej sprawy może dołączyć odpisy stosownych dokumentów albo ich oryginały, np. poprzez załączenie do tego materiału akt postępowań, w których się one znajdują.

W zakresie składek nieprzedawnionych, organ analizując przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. powinien zbadać i wyraźnie oraz jednoznacznie wyartykułować w tej mierze swoje stanowisko, czy skarżąca ma możliwość spłaty zadłużenia bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stwierdzając, że nie zachodzi przesłanka umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. - organ powinien uprawdopodobnić, że z danego źródła, w konkretnym okresie, skarżąca uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia, choćby w zakresie przekraczającym wartość zabezpieczonej hipoteką nieruchomości. Komplementarnie należy dodać, że z kolei ustalenie, iż zachodzi ta przesłanka umorzenia należności składkowych - nie zobliguje organu do ich umorzenia, lecz tylko umożliwi to organowi w ramach uznania administracyjnego.

9. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ skarżąca działająca osobiście i zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. e. p.p.s.a.), nie wykazała, że poniosła jakiekolwiek wydatki w związku z niniejszym postępowaniem, niezbędne do celowego dochodzenia jej praw (art. 200 p.p.s.a.).