Uzasadnienie
W dniu 8 stycznia 2020 r. S. D. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej w skrócie: "PFRON") do likwidacji barier architektonicznych poprzez zastąpienie wanny kabiną prysznicową, montaż umywalki i podłogi antypoślizgowej. Wartość prac została oszacowana na kwotę ok [...] zł, z czego [...] zł miałoby zostać sfinansowane ze środków PFRON. Do wniosku dołączono zaświadczenie lekarskie oraz kopię orzeczenia stwierdzającego znaczny stopień niepełnosprawności skarżącej.
Rozpoznając przedmiotowy wniosek, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej: "organ I instancji") w pierwszej kolejności stwierdził, iż skarżąca do tej pory nie korzystała ze wsparcia w ramach likwidacji barier architektonicznych ze środków PFRON. Następnie uznał, że spełnia ona wszystkie wymogi, od których przepisy prawa uzależniają możliwość skorzystania z dofinansowania.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił jednak przyznania skarżącej dofinansowania do przystosowania łazienki. Wskazał, że Miasto K. w 2020 r. otrzymało limit środków z PFRON w łącznej wysokości [...] zł na realizację wszystkich zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] na likwidację barier architektonicznych przeznaczono z powyższej sumy kwotę [...] zł. Z uwagi na znacznie ograniczone środki finansowe na realizację zadań w 2020 roku została ustalona kolejność przyznawania dofinansowań do likwidacji barier architektonicznych, zgodnie z którą w pierwszym rzędzie przyznawane ono było osobom leżącym, następnie osobom poruszającym się na wózku inwalidzkim, osobom niewidomym oraz pozostałym wnioskodawcom - zgodnie z kolejnością złożenia wniosku. Zasady przyznawania i podziału środków z PFRON w 2020 roku przyjęła również Społeczna Powiatowa Rada ds. Osób Niepełnosprawnych.
Organ I instancji wskazał następnie, iż według stanu na dzień 16 czerwca 2020 r. zarejestrowano 82 wnioski o dofinansowanie na łączną kwotę [...] zł, spośród których pozytywnie rozpatrzono 27, w tym 9 wniosków pochodzących od osób leżących oraz 18 od poruszających się na wózku inwalidzkim, na łączną kwotę [...] zł, wyczerpując tym samym środki na likwidację barier architektonicznych. W związku z tym, że środki nie wystarczały na uwzględnienie wszystkich wniosków, organ I instancji - jako podmiot udzielający dofinansowania - ustalił niezbędne w takiej sytuacji kryteria ich rozpatrywania, na podstawie których odmówił uwzględnienia części zgłoszonych żądań. Jednocześnie podkreślił, iż PFRON stanowi fundusz celowy, z którego dofinansowania nie są obligatoryjne.
Od ww. decyzji z dnia [...] r. skarżąca złożyła odwołanie z dnia 7 lipca 2020 r., w którym zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Do pisma dołączyła dokumentację ponoszonych wydatków i osiąganych z tytułu świadczenia emerytalnego dochodów oraz kartę leczenia szpitalnego potwierdzają liczne i poważne problemy zdrowotne skarżącej.
Decyzją z dnia [...] r. o numerze [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż w związku z brakiem możliwości zaspokojenia wszystkich wniosków o dofinansowanie organ I instancji przyjął pomocniczo jednolite kryteria ich ocen, uwzględniające stopień niepełnosprawności wnioskodawców, rodzaj dysfunkcji oraz kolejność złożenia wniosków. Miało to na celu sprawiedliwe rozdzielenie dofinansowania w ramach uznania administracyjnego poprzez preferowanie w pierwszej kolejności wniosków osób wymagających pierwszoplanowej pomocy. Ponieważ kwota [...] zł, którą organ dysponował dla realizacji zadania likwidacji barier architektonicznych, wystarczyła na zaspokojenie jedynie 27 wnioskodawców, pozostałe żądania - w tym zgłoszone przez skarżącą - musiały spotkać się z odmową przyznania dofinansowania ze środków PFRON.
Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca niekwestionowanie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, która wymaga pomocy osób trzecich. Jednocześnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej jedyny dochód stanowi emerytura. Odmowę przyznania dofinansowania uzasadniała jednak niewystarczająca kwota, jaką dysponował organ I instancji, a która wystarczyła na realizację jedynie części wniosków złożonych przez osoby, których sytuacja zdrowotna była gorsza niż skarżącej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że dofinansowanie ze środków PFRON na usunięcie barier architektonicznych nie jest świadczeniem obowiązkowym, w związku z czym w razie braku możliwości finansowych do jego udzielenia możliwe jest wydanie decyzji odmownej względem wnioskodawcy, który spełnia formalne wymogi do otrzymania przedmiotowego wsparcia.
Jednocześnie zauważył, że osoby, które w bieżącym roku nie otrzymały dofinansowania, mogą się o nie ubiegać w kolejnych latach, przy czym pozytywne rozpatrzenie wniosków będzie zależeć od liczby osób ubiegających się o dofinansowanie oraz od wielkości środków z PFRON pozostających w dyspozycji organu na realizację danego zadania.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego. W treści pisma podniosła, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, dotkniętą poważnymi problemami zdrowotnymi, które uniemożliwiają jej korzystanie z wysokiej wanny, czym uzasadniła wniosek o dofinansowanie przebudowy łazienki kwotą [...] zł. Zaznaczyła zarazem, że koszty leczenia, które musi ponosić, przy aktualnej wysokości otrzymywanego świadczenia emerytalnego czynią niemożliwym samodzielne opłacenie zakupu i montażu kabiny prysznicowej. W jej ocenie przez odmowę przyznania świadczenia organ złamał prawo. Wyraziła przy tym przekonanie, że kwota, o którą się ubiegała, była zbyt niska wobec ogólnej sumy [...] zł pozostającej w dyspozycji organu, by móc uznać decyzję odmowną za uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę z dnia 22 września 2020 r. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w jego ocenie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż została wydana w ramach uznania administracyjnego, a przyjęte kryteria kolejności zaspokojenia wniosków o przyznanie dofinansowania nie naruszyły granic tego uznania. Podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowano spełniania przez skarżącą warunków formalnych uzyskania świadczenia, a wydanie decyzji odmownej stanowiło konsekwencję poważnego niedoboru środków finansowych na realizację przez organ zadania usuwania barier architektonicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie Zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych instrumentach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374) w niniejszej sprawie Sąd przeprowadził posiedzenie niejawne w składzie 3 sędziów odstępując od wymaganej prawem rozprawy.
Jak stanowi art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.), do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Uzyskanie takiego dofinansowania przez osobę niepełnosprawną wymaga przy tym pisemnego wniosku złożonego do powiatowego centrum pomocy rodzinie, właściwego dla jej miejsca zamieszkania, co wynika z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatów, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 926 ze zm.). Odnośne rozporządzenie w § 6 pkt 1 przewiduje podstawowe warunki, od których uzależniona jest możliwość ubiegania się o dofinansowanie na likwidację barier architektonicznych.
Od strony podmiotowej wniosek mogą złożyć osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. Przedmiotowo zaś dofinansowanie jest dopuszczalne, jeżeli realizacja zadań umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem. Wysokość dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych wynosi do 95% kosztów przedsięwzięcia, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia (por.: § 13 ust. 4 rozporządzenia). Szczegółowe wymagania formalne wniosku formułuje § 11 przywołanej regulacji.
Od strony proceduralnej, zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wniosek dofinansowanie ze środków PFRON składa się co do zasady w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zdań, przy czym osoba niepełnosprawna może go złożyć w każdym czasie m. in. wówczas, gdy dotyczy on likwidacji barier architektonicznych. Rozpoznanie wniosku przez właściwą jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego następuje w terminie trzydziestodniowym od daty jego wniesienia (§ 12 ust. 3a zd. 1 rozporządzenia). Z kolei podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę bądź prezydenta miasta na prawach powiatu z osobą niepełnosprawną (§ 14 ust. 1 rozporządzenia).
Jakkolwiek przywołana wyżej regulacja nie wymaga wprost wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, formułując jedynie w § 12 ust. 3b obowiązek informowania wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od daty jego rozpatrzenia, to jednak zgodnie z obecną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linią interpretacyjną należy uznać, że taka odmowa powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17).
Jednocześnie decyzja ta ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ dysponuje wyborem jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza kontroli sądowoadministracyjnej, lecz ogranicza jej zakres - obejmuje bowiem postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie samo rozstrzygnięcie, stanowiące wynik dokonania wyboru (por. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bd 475/10). Oznacza to, że sąd administracyjny powinien zbadać, czy organ w sposób prawidłowy zrekonstruował stan faktyczny sprawy, a także czy zebrał i ocenił cały materiał dowodowy, przestrzegając przy tym przepisów postępowania administracyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1285/15). Rozstrzygnięcie nie może bowiem zostać wydane w oparciu o fałszywe przesłanki.
Z perspektywy granic uznania administracyjnego istotne znaczenie ma także wymóg uzasadnienia dokonanego przez organ wyboru, ponieważ w toku kontroli zaskarżonego aktu konieczna jest weryfikacja czy rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności. W przypadku decyzji w przedmiocie przyznania dofinansowania do likwidacji barier technicznych ocena organu powinna z jednej strony obejmować sytuację wnioskodawcy i wszystkie okoliczności przemawiające za lub przeciw przyznaniu świadczenia, natomiast z drugiej uwzględniać podstawowe zasady i kryteria takiego dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 20/17). W przypadku, gdy dostępna pula środków nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich wniosków o dofinansowanie z PFRON spełniających warunki formalne, organ jest zobowiązany do sformułowania kryteriów, na podstawie których będzie rozstrzygał o uwzględnieniu bądź odmowie przyznania świadczenia.
Kryteria te winny mieć przy tym swoje aksjologiczne i prawne uzasadnienie, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 1524/17.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na realia niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu [...], co wynika m. in. z kopii orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenia lekarskiego, które dołączono do wniosku z dnia 8 stycznia 2020 r. Inwestycja polegająca na przystosowaniu łazienki w sposób określony we wniosku bez wątpienia kwalifikowała się do zadania z zakresu likwidacji barier architektonicznych w rozumieniu ustawy i rozporządzenia. Powyższe ustalenia, jak również formalna poprawność i kompletność wniosku skarżącej o przyznanie dofinansowania z PFRON nie były kwestionowane przez organy. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca spełnia wymogi uzyskania przedmiotowego świadczenia, co zostało w sposób prawidłowy stwierdzone w toku postępowania administracyjnego.
Ponieważ jednak łączna wartość wniosków o dofinansowanie w ramach likwidacji barier architektonicznych znacząco przekroczyła pulę środków, którymi organ I instancji dysponował na ten cel, koniecznym okazało się dokonanie ich selekcji. Podstawowe kryterium zastosowane przez organ stanowił rodzaj niepełnosprawności. Na jego podstawie dokonał podziału wnioskodawców na cztery grupy, w ramach których niejako,,kolizyjnie" wprowadzono dodatkowe kryterium kolejności złożenia wniosków. W pierwszym rzędzie pozytywnie rozpatrzono żądania osób obłożnie chorych, a następnie osób stale poruszających się na wózku inwalidzkim. W ramach dwóch pierwszych grup wyczerpano całość dostępnych środków z PFRON na realizację zadania, wobec czego pozostali wnioskodawcy – tj. osoby niewidome oraz pozostałe osoby niepełnosprawne - spotkali się z odmową przyznania świadczenia.
W ocenie Sądu tak sformułowane kryteria selekcji wniosków mieszczą się w granicach uznania administracyjnego. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż w sytuacji ograniczonej kwoty środków otrzymanych przez organ z PFRON na likwidację barier architektonicznych w 2020 roku, niewystarczającej na realizację wszystkich wniosków o dofinansowanie, zaszła faktyczna konieczność sformułowania przez organ jednolitych zasad, na podstawie których przyznał on świadczenie części wnioskodawców, a pozostałym odmówił. Nie ulega bowiem wątpliwości, jak słusznie wskazał organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, że aby pomoc mogła zostać skutecznie zrealizowana, powinna ona mieć zabezpieczenie w środkach finansowych. Odpowiednim kryterium selekcji wniosków może być w szczególności rodzaj niepełnosprawności, ponieważ odwołuje się ono do okoliczności, którą organ ma obowiązek zbadać przed podjęciem rozstrzygnięcia, aby ustalić wpływ niepełnosprawności wnioskodawcy na możliwość przezwyciężania zaistniałych barier architektonicznych (podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do barier w komunikowaniu się z otoczeniem w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2123/14).
Preferowanie przez organ osób obłożnie chorych, niezdolnych do poruszania się, a także osób poruszających się wyłącznie na wózkach inwalidzkich, daje się uzasadnić od strony aksjologicznej, ponieważ to właśnie te grupy niepełnosprawnych napotykają najpoważniejsze trudności w codziennym funkcjonowaniu.
Jakkolwiek skarżąca spełnia wszystkie kryteria, od których przepisy uzależniają możliwość skutecznego ubiegania się o dofinansowanie, to jednak nie kwalifikuje się do żadnej z dwóch pierwszych grup określonych w sposób klarowny przez organ. Wobec powyższego odmowa przyznania jej świadczenia przez organ I instancji nie nosiła znamion dowolności, lecz mieściła się w granicach uznania administracyjnego jako oparta na jasnych i odpowiednio uzasadnionych kryteriach selekcji wniosków o przyznanie dofinansowania w sytuacji obiektywnego niedoboru środków finansowych na likwidację barier architektonicznych, co słusznie stwierdził organ odwoławczy w decyzji wydanej w związku z wniesionym odwołaniem. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w toku postępowania zaistniały jakiekolwiek uchybienia proceduralne.
W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.