Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej – SKO, Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. – dalej O.p.) w związku z art. 6q ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm. – dalej – u.c.p.g.) oraz art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 1659), po rozpatrzeniu odwołania A w B. (dalej – skarżąca lub Spółdzielnia), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą brak nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] za maj i czerwiec 2015 r. w wysokości 44 zł.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 1 czerwca 2015 r. Spółdzielnia złożyła deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc maj 2015 r. dotyczącą nieruchomości położonej przy ul. [...], podając, że znajduje się tam: 15 gospodarstw 1-osobowych, 13 gospodarstw 2-osobowych, 2 gospodarstwa 3-osobowe oraz 1 gospodarstwo 4-osobowe. Jednocześnie wyliczono wysokość miesięcznej opłaty na kwotę 561 zł.
W dniu 12 czerwca 2015 r. skarżąca dokonała korekty powyższej deklaracji w zakresie ilości zamieszkujących budynki rodzin 3-osobowych. Określono w niej, że występują 3 tego typu gospodarstwa. Ustalona po korekcie opłata wyniosła 594 zł.
W deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc lipiec 2015 r. (data złożenia – 3 sierpnia 2015 r.) podano, że we wspomnianych budynkach znajduje się: 15 gospodarstw 1-osobowych, 13 gospodarstw 2-osobowych, 2 gospodarstwa 3-osobowe oraz 1 gospodarstwo 4-osobowe. Jednocześnie wyliczono wysokość miesięcznej opłaty na kwotę 561 zł.
Kolejną korektą z dnia 26 lutego 2016 r. dokonano zmiany danych zawartych w korekcie z dnia 12 czerwca 2015 r. Jak wyjaśniono, dodano 1 gospodarstwo 3-osobowe, a zapomniano ująć 1 gospodarstwo 2-osobowe. Prawidłowo winno być: 15 gospodarstw 1-osobowych, 12 gospodarstw 2-osobowych, 3 gospodarstwa 3-osobowe oraz 1 gospodarstwo 4-osobowe.
Jednocześnie pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o uwzględnienie wniesionej korekty dotyczącej miesiąca maja i czerwca 2015 r. w rozrachunku należności z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami.
Wobec negatywnego stanowiska organu I instancji co do uwzględnienia wniesionej korekty, wyrażonego w piśmie z dnia [...] r., Spółdzielnia wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące maj i czerwiec 2015 r. w odniesieniu do nieruchomości [...] w łącznej kwocie 44 zł.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że wobec faktu powiększenia się od miesiąca maja 2015 r. jednego z gospodarstw domowych 2-osobowych o jedną osobę, w dniu 12 czerwca 2015 r. została złożona stosowna korekta deklaracji zmieniająca liczbę gospodarstw domowych 3-osobowych z 2 na 3. W deklaracji tej niestety doszło do pomyłki polegającej na pozostawieniu niezmienionej ilości gospodarstw domowych 2-osobowych (w deklaracji wykazano 13, a winno być 12). Podczas przeprowadzania w lutym 2016 r. analizy prawidłowości rozliczeń z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Spółdzielnia stwierdziła powyższy błąd i złożyła w dniu 26 lutego 2016 r. stosowną korektę. Bezspornym jest, jak wyjaśniła skarżąca, fakt odbioru odpadów komunalnych przez firmę wywozową w maju i czerwcu 2015 r., gdyż w miejscu gromadzenia odpadów z nieruchomości [...] gromadzi odpady około 130 gospodarstw domowych. Natomiast nie był możliwy odbiór odpadów z gospodarstwa domowego, które faktycznie nigdy nie istniało.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w tym zapewniając skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nie stwierdził nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz powołując się na art. 6q ust. 3 u.c.p.g. stwierdzono, iż nie można było uczynić zadość żądaniu Spółdzielni.
W odwołaniu z dnia [...] r. Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji błędne zastosowanie art. 6q ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że istnieją okoliczności świadczące o wykonywaniu usługi pomimo faktu, że gospodarstwo domowe w tym miejscu nie istniało, a różnica w ilości zgłoszonych gospodarstw domowych powstała tylko i wyłącznie w wyniku błędnie złożonej korekty w dniu 12 czerwca 2016 r., a zatem nie zachodziła okoliczność faktycznego świadczenia usług wywożenia odpadów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie wystąpienia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. W dalszej części odwołania skarżąca ponownie opisała przyczyny powstania błędu w określeniu ilości poszczególnych kategorii rodzin. Wskazując na art. 6q u.c.p.g. podniesiono, że nie można podzielić stanowiska organu I instancji o niemożności stwierdzenia nadpłaty.
Zdaniem Spółdzielni, nie budzi wątpliwości, że usługa wywozu śmieci nie mogła być świadczona w zakresie ich wywozu od nieistniejącego faktycznie gospodarstwa domowego. Dwuosobowe gospodarstwo domowe widniało bowiem tylko i wyłącznie na kartce papieru. Zwróciła również uwagę na literalne brzmienie powołanego przepisu. Usługa odbierania odpadów komunalnych ma być bowiem świadczona w rzeczywistości i faktycznie, a nie tylko i wyłącznie hipotetycznie. Jednocześnie Spółdzielnia stwierdziła, że nie neguje faktu, że firma wywozowa odbierała w określonym czasie odpady tworzone przez nieruchomość. Zaprzecza jednak stanowczo jakoby jakiekolwiek usługi były świadczone na rzecz nieistniejącego gospodarstwa domowego.
W zaskarżonej decyzji SKO przyznało, że w maju i czerwcu 2015 r. powstała nadpłata w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonując jednak interpretacji art. 6q ust. 3 u.c.p.g. oraz przywołując poglądy doktryny, Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest przesłanek do zwrotu powstałej z tego tytułu nadpłaty w sytuacji, gdy usługa odbierania odpadów była świadczona.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na pisemną interpretację Dyrektora Departamentu Gospodarowania Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia [...] r. W jej treści wskazuje się na prawo właściciela do złożenia korekty deklaracji w 14-dniowym terminie. Jeżeli zatem w powołanym terminie właściciel nieruchomości - Spółdzielnia - złożyłaby korektę deklaracji, to wówczas naliczona nadpłata w kwocie 44 zł winna być jej zwrócona. W niniejszej sprawie Spółdzielnia złożyła korektę deklaracji dopiero po siedmiu miesiącach od upływu terminu, o którym mowa w art. 6m ust. 2 u.p.c.g.
Zdaniem Kolegium, niezależnie od powyższego nadpłata mogłaby być zwrócona, jeżeli Spółdzielnia złożyłaby korektę deklaracji z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiąc, w którym wykonano tylko część usługi odbioru odpadów komunalnych. W niniejszej sprawie nie zaistniała jednak taka okoliczność bowiem w maju i czerwcu 2015 r. odpady komunalne były odbierane zgodnie z harmonogramem.
SKO nie podzieliło więc argumentów skarżącej odwołujących się do nieskuteczności przesłanki z art. 6q ust. 3 u.p.c.g., z uwagi na brak możliwości odbioru odpadów od nieistniejącego lokalu mieszkalnego. Jak zauważyło Kolegium, sama liczba lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. [...] nie uległa zmianie w maju i czerwcu 2015 r. i wynosiła 35. Zmieniła się natomiast liczba osób je zamieszkujących. Nadto, jak oświadczyła skarżąca, pracownik administracji Spółdzielni popełnił omyłkę rachunkową, jednakże nie sprostował jej w terminie określonym w art. 6m ust. 2 u.p.c.g., tj. w okresie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Wbrew twierdzeniom skarżącej, co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 6q ust. 3 u.p.c.g., niezależnie od istnienia gospodarstwa domowego, z terenu nieruchomości zostały odebrane odpady, co implikuje brak możliwości zwrotu nadpłaty.
W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Spółdzielni podniósł zarzuty:
- 1. błędnego zastosowania art. 6q ust. 3 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że istnieją okoliczności świadczące o wykonywaniu usługi przez B S.A., pomimo faktu, że gospodarstwo domowe w tym miejscu nie istniało, a różnica w ilości zgłoszonych gospodarstw domowych powstała tylko i wyłącznie w wyniku błędnie złożonej korekty w dniu 12 czerwca 2016 r., a zatem nie zachodziła okoliczność faktycznego świadczenia usług wywożenia odpadów.
- 2. naruszenie art. 80 O.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy treść przepisu stwierdza ponad wszelką wątpliwość, że Spółdzielni przysługuje 5-letni termin do złożenia wniosku o nadpłatę.
Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł:
- – o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie istnienia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi,
- – o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Uzasadnienie skargi oparto na argumentach zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wskazał, że prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Wskazana w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zasada złożenia korekty w terminie 14 dni, zdaniem pełnomocnika skarżącej, została w tej sprawie zachowana, bowiem pierwsza korekta deklaracji została złożona niezwłocznie po zmianie stanu faktycznego, natomiast korekta wtórna, została złożona z zachowaniem 14-dniowego terminu, tj. niezwłocznie po wykryciu omyłki w deklaracji. Przyjąć należy, że art. 6m ust. 2 u.p.c.g. nie podaje od jakiego zdarzenia liczyć należałoby ten termin, skoro żadna zmiana w stanie faktycznym nie zaszła.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu, który nie pojawił się na etapie postępowania administracyjnego, tj. naruszenia art. 80 O.p., Kolegium wyjaśniło, że art. 6q ust. 3 u.c.p.g. jest lex specialis w stosunku do art. 80 O.p. W realiach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zastosowania jednej z reguł kolizyjnych, albowiem art. 6q ust. 3 u.c.p.g. odmiennie od przepisów Ordynacji podatkowej określa sposób postępowania z nadpłatą wynikającą z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stan faktyczny sprawy, który został przedstawiony we wcześniejszej części uzasadnienia, nie budzi wątpliwości. Z tego też względu niecelowym jest jego ponowne powtarzanie.
Spór w sprawie koncentruje się wokół interpretacji art. 6q ust. 3 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, iż w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona.
Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia spornego zagadnienia przyjdzie wskazać, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.c.p.g., w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego (art. 6q ust. 1 u.c.p.g.).
Wobec stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyjaśnienia znaczenia pojęcia "nadpłata" należy szukać we wskazanej ustawie. Ustawa ta w art. 72 ust. 1 pkt 1 stanowi, że za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Jako kwotę nadpłaconą podatku przyjmuje się kwotę nadwyżki dokonanej przez podatnika wpłaty nad wynikającą z ustawy (decyzji) kwoty podatku. Z kolei podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W takim stanie rzeczy przyjąć należy, że po stronie skarżącej powstała nadpłata w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mianowicie przyjmując dane z korekty złożonej z dnia 26 lutego 2016 r. wysokość opłaty winna wynosić 572 zł. Tymczasem na podstawie błędnej deklaracji – korekty z dnia 12 czerwca 2016 r. opłata ta została określona w wysokości 594 zł (594 zł – 572 zł = 22 zł).
Ponieważ błędna wysokość obowiązywała w maju i czerwcu 2015 r., nadpłata wyniosła 44 zł (2 x 22 zł = 44 zł). W dalszej części koniecznym jest jednak ustalenie, czy w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo odmówiły stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wskazane miesiące.
Wobec powstania nadpłaty we wspomnianej opłacie, stosownie do art. 75 § 1 O.p., skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej wystąpienia. Zastanowić się jednak należy w tym miejscu nad relacją art. 6q ust. 3 u.c.p.g. do uregulowań Ordynacji podatkowej. Analizując jego treść, uwagę zwraca fakt, iż ogranicza on zakres możliwość uzyskania nadpłaty w opłacie z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Mianowicie ustawodawca wyłączył możliwość stwierdzenia nadpłaty w tej opłacie w przypadku ziszczenia się dwóch przesłanek: po pierwsze musi dojść do złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty; po drugie usługa odbierania odpadów komunalnych była wykonana w miesiącach, których dotyczy korekta deklaracji lub nowa deklaracja. Z tego też względu, zdaniem Sądu, przepis art. 6q ust. 3 u.c.p.g. jest przepisem szczególnym względem regulacji zawartych w Ordynacji podatkowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 1435/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zasadnym jest zatem twierdzenie, że stwierdzenie nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi możliwe jest jedynie, gdy usługa odbierania odpadów komunalnych nie została wykonana. W rachubę wchodzi tu w zasadzie tylko sytuacja kiedy nie dojdzie do wykonania usługi odbioru odpadów. Przede wszystkim jest to sytuacja, gdy gmina nie zapewniła realizacji tej usługi, a więc uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. Ze względów informacyjnych zaznaczyć należy, że w takiej sytuacji, jak wskazuje art. 9s u.c.p.g., właściciel nieruchomości dysponuje prawem, a wręcz obowiązkiem, do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanemu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.
Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nadpłata potencjalnie może powstać również, gdy zobowiązany stosownie do art. 6m ust. 2 u.c.p.g. poinformuje właściwy organ o zmianie danych wpływającej na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wtedy bowiem opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana, przy założeniu, że nie spełnione zostały przesłanki z art. 6q ust. 3 u.c.p.g.
Bezspornym jest, że skarżąca dokonała "sprostowania" błędnej korekty deklaracji z dnia 12 czerwca 2015 r. dopiero w dniu 26 lutego 2016 r., a więc po ponad 7 miesiącach. Trudno w tej sytuacji mówić o zachowaniu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 6m ust. 2 u.c.p.g. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej twierdzi, że korekta z dnia 26 lutego 2016 r. została dokonana z zachowaniem 14-dniowego terminu, jednak termin ten był liczony nie od dnia wystąpienia zmiany, a od momentu stwierdzenia błędu w dokumencie złożonym dnia 12 czerwca 2015 r.
Zwrócenia uwagi wymaga także fakt, iż wspomniany przepis art. 6m ust. 2 u.c.p.g. odnosi się wyłącznie do obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na wysokość opłaty. Nie może być on wykorzystywany do uchylania się od skutków popełnionych błędów, a do tego zmierzają działania pełnomocnika skarżącej.
Nie kwestionowanym w sprawie jest również fakt, że usługa odbierania odpadów pochodzących z nieruchomości ul. [...] była realizowana w maju i czerwcu 2015 r. Zatem zmiana wysokości opłaty in minus za miesiące wstecz, tj. za wspomniany maj i czerwiec 2015 r., nie może doprowadzić do stwierdzenia wystąpienia nadpłaty. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia zakresu usługi odbierania odpadów komunalnych, tzn. ilu faktycznie mieszkańców wskazanej nieruchomości przekazywało swe odpady do zagospodarowania. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych kryteriów, co pozwala na opowiedzenie się za trafnością przedstawionego poglądu. Dodać należy, iż zdaniem Sądu, to właściciel nieruchomości dysponuje nade wszystko wiedzą o faktach mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dbając o swój interes winien więc reagować w każdym przypadku zmiany tych danych, dążąc do tego aby opłata za gospodarowanie odpadami była adekwatna i zgodna z kryteriami ustalania wysokości wskazanej opłaty.
Jednocześnie ponosi on konsekwencje błędów popełnionych w złożonych deklaracjach, czy też ich korektach. Dlatego też, jak słusznie zauważyło Kolegium w zaskarżonej decyzji, a o czym była również mowa wyżej, instytucja nadpłaty nie może być wykorzystana do sanowania błędu rachunkowego pracownika skarżącej popełnionego w korekcie deklaracji z dnia 12 czerwca 2015 r.
Dotychczasowe rozważania prowadzą do twierdzenia, że Kolegium dokonało prawidłowej wykładni art. 6q ust. 3 u.c.p.g., przyjmując, że w przedmiotowej sprawie wskazany przepis wyklucza możliwość stwierdzenia po stronie skarżącej nadpłaty w opłacie z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi za maj i czerwiec 2015 r.
Organy w toku postępowania nie podnosiły kwestii naruszenia przez Spółdzielnię art. 80 § 1 O.p., tj. że wniosek skarżącej o stwierdzenie nadpłaty w opłacie został złożony po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zwrotu nadpłaty. Odmowa stwierdzenia wystąpienia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiła nie ze względu na złożenie wniosku po upływie terminu zakreślonego w art. 80 § 1 O.p., lecz ze względu na regulację art. 6q ust. 3 u.c.p.g. Dlatego zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 80 § 1 O.p. jest niezasadny.
Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).