Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (zwane dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Starosty lub Wierzyciela) z [...], nr [...]. W tym nieostatecznym rozstrzygnięciu wydanym w sprawie, Starosta nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez A Sp. z o. o. (zwaną dalej Dłużnikiem, Spółką, Stroną lub Skarżącym) w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. (w dalszej części uzasadnienia określanego jako Organ egzekucyjny).
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W sześciu decyzjach administracyjnych wydanych w 2014 r.(dwie z nich są datowane na [...], a następne na [...], [...], [...] i [...]), Powiatowy Zarząd Dróg w P. zezwolił Spółce na zajęcie pasa drogowego (w czterech przypadkach na 20 lat, a w dwóch – na 25 lat). W tych samych orzeczeniach ustalono Dłużnikowi opłaty roczne za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Ich kwoty zostały wskazane w decyzjach zawierających zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a płatność opłat przypadała na 15 stycznia każdego roku. Normatywną podstawą dla wymiaru opłat rocznych była uchwała nr XXI/173/2004 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr 100, poz. 2854).
Następnie, w uchwale z dnia 27 maja 2015 r., nr VII/60/15 Rada Powiatu ustaliła nową, wyższą stawkę opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. W związku z tym, dokonano wyliczenia opłaty w nowej wysokości. Stało się tak, ponieważ po wejściu w życie nowej uchwały, z mocy prawa nastąpiła zmiana stawki opłaty rocznej. Strona została poinformowana o aktualnej stawce opłaty rocznej za urządzenie umieszczone w pasie drogowym drogi powiatowej. Nastąpiło to w piśmie Powiatowego Zarządu Dróg z [...]. W dokumencie tym powołano się na nową uchwałę Rady Powiatu, wskazano aktualną stawkę opłaty za m² zajętego terenu oraz wskazano numer rachunku bankowego, na który należy wnosić opłaty. Dodatkowo, jako załącznik do pisma z [...], Powiatowy Zarząd Dróg przekazał Skarżącemu tabelę wysokości opłat rocznych, obowiązujących od 1 stycznia 2016 r., a także kserokopię uchwały Rady Powiatu.
Ponieważ Dłużnik nie uiszczał opłat w nowej wysokości za rok 2019, po uprzednim upomnieniu tego podmiotu, [...], Starosta wystawił tytuł wykonawczy, inicjując w ten sposób postępowanie egzekucyjne. Jako podstawę prawną obowiązku wskazano w nim sześć, wspomnianych wcześniej decyzji administracyjnych z 2014 r., w których dokonano wymiaru opłaty za zajęcie pasa drogowego.
W piśmie z 12 lutego 2020 r. Spółka wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Podniesiono w nich, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dłużnik wykonał bowiem obowiązek nałożony na niego w sześciu decyzjach z 2014 r. Czynił to, uiszczając opłaty ustalone mu w konkretnych kwotach we wspomnianych aktach administracyjnych.
Wierzyciel nie uznał tych racji, w związku z czym, nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez Stronę. Jak podkreślił Starosta, w myśl art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. W ocenie Wierzyciela, Spółka nie wywiązała się natomiast z powinności uiszczenia opłaty rocznej w wysokości wyliczonej z zastosowaniem nowej, obowiązującej stawki opłaty. Zapłata opłaty w części nie jest zaś wywiązaniem się z obowiązku. Właśnie jako takie częściowe zadośćuczynienie powinności wniesienia opłaty, Starosta zakwalifikował wpłatę dokonaną przez Dłużnika.
Wierzyciel stanął przy tym na stanowisku, że aktualizacja opłaty rocznej w związku ze zmianą uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w której ustalono nowe stawki służące jej wymiarowi może być dokonana w formie pisemnego poinformowania podmiotu zobowiązanego o zmianie uchwały oraz wezwania go do uiszczenia opłaty w zmienionej wysokości, wyliczonej zgodnie z nowym aktem prawa miejscowego. Tym samym, w przekonaniu Starosty, ustalenie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, mające miejsce na podstawie art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych dokonywane jest na podstawie stawek obowiązujących w dniu wydania decyzji. W sytuacji, gdy zmieni się uchwała, nie wydaje się kolejnej decyzji o udzieleniu zezwolenia, ani decyzji ustalającej opłaty roczne w nowej wysokości. Wejście w życie uchwały w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, z mocy prawa zmienia bowiem dotychczasową wysokość rocznych stawek opłat za zajęcia pasa drogowego.
Jedynie co w takiej sytuacji może uczynić zarządca drogi, to poinformować właściwe podmioty, że opłata roczna ulega zmianie w związku z wejściem w życie nowej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
W przekonaniu Wierzyciela, skoro w przedmiotowej sprawie dopełniono tych powinności, nie może być mowy o tym aby Spółka mogła uiszczać opłatę za zajęcie pasa drogowego w "pierwotnej" wysokości, ustalonej jej w decyzji. Skoro zaś czyniła to, nie może skutecznie powoływać się na dyspozycję art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 – zwanej dalej u.p.e.a.) i podnosić, że ciążący na niej obowiązek został wykonany.
Formułując zażalenie na to postanowienie, Dłużnik wniósł o jego uchylenie w całości oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie za uzasadnione zarzutów zgłoszonych przez Spółkę i ich uwzględnienie, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Jednocześnie zarzucił on orzeczeniu Starosty naruszenie art. 33 § 1 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez błędne uznanie, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Spółki w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W przekonaniu Skarżącego, jego zarzuty powinny być uwzględnione w całości, ponieważ zaistniały przesłanki określone art. 33 § 1 pkt 1, pkt 3 oraz 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Zdaniem Strony było tak, ponieważ:
- 1) prowadzono egzekucję obowiązku określonego w decyzjach Powiatowego Zarządu Dróg w P., pomimo uiszczenia przez Spółkę w całości opłat za zajęcie pasa drogowego, ustalonych na rok 2019 przez wspomniany organ administracyjny;
- 2) określono egzekwowany obowiązek niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Zarządu Dróg;
- 3) nie wskazano w tytule wykonawczym podstawy prawnej obowiązku, którego Wierzyciel dochodzi w postępowaniu egzekucyjnym;
- 4) prowadzono egzekucję w stosunku do nieistniejącego obowiązku, tj. powinności która nie została nałożona na Stronę ani w decyzjach Powiatowego Zarządu Dróg, wskazanych w tytule wykonawczym jako podstawa prawna obowiązku, ani w żadnym innym akcie administracyjnym.
Stanowisko Spółki poparł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który przystąpił do postępowania zażaleniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając w drugiej instancji nie podzieliło jednak racji Strony i utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Stało się tak, ponieważ Organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, wskazane w uchwale Rady Powiatu, wiążą wprost (jak można się domyślać – bez konieczności odwołania się do nich w konstytutywnej decyzji administracyjnej).
Jak wskazał Organ II instancji, w ustawie o drogach publicznych nie ma mowy o podwyższaniu opłat oraz o możliwym tego trybie, stosowanym już po ustaleniu należnej kwoty w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie jednak wyartykułowano, że w art. 40 ust 8 ustawy o drogach publicznych dopuszcza się - jak to ujęto – aktualizację stawek przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zaś raz ustalona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego miałaby pozostawać niezmienna, rażąco naruszałoby to interes Powiatu, który wydał długoletnie (20, czy 25 letnie) zezwolenie na taką czynność.
Zwrócono też uwagę na okoliczność, że uchwała Rady Powiatu, w której wskazano nowe stawki opłat usunęła z obrotu prawnego poprzedni akt prawa miejscowego w tym samym przedmiocie. O nowych stawkach organ administracyjny nie miał zaś obowiązku informować administrowanego (wszak wynikały one z uchwały), natomiast właściwe było jego powiadomienie, a tak właśnie stało się w przedmiotowej sprawie. Podkreślono też, że w przypadku ustalenia (uchwalenia) przez organ stanowiący niższych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego niż te, w oparciu o które wydano decyzję, istnieje podstawa normatywna do wydania kolejnej decyzji, na nowo ustalającej tę należność w odniesieniu do konkretnego podmiotu. Wynika ona z art. 40f ustawy o drogach publicznych. Analogicznej regulacji prawnej brak jednak w sytuacji, gdy stawki opłat są podwyższane już po tym, jak w oparciu o nie ustalono opłatę.
W skardze na to ostateczne postanowienie, Dłużnik wniósł o jego uchylenie, a także o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie postanowienia o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia Starosty oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie za uzasadnione zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego i ich uwzględnienie. Ponadto wystąpiono o zasądzenie od Organu II instancji rzecz Strony kosztów postępowania w wysokości prawem przepisanej, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Jednocześnie Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 40 ust. 1,2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 oraz 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 - zwanej dalej u.d.p.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1264, określanego dalej jako Rozporządzenie RM). W przekonaniu Strony nastąpiło to poprzez błędną wykładnię wspomnianych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż opłata za zajęcia pasa drogowego ustalona w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego jest z mocy prawa aktualizowana za każdym razem gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działając na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. uchwali nową stawkę opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Tymczasem, w przekonaniu Spółki, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów, prowadzi do wniosku, że opłata za zajęcia pasa drogowego i umieszczenie w nim urządzeń, ustalona na podstawie art. 40 ust. 11 w. zw. z ust. 3 i 5 u.d.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia RM w ostatecznej i prawomocnej decyzji zezwoleniowej jest dla inwestora i organu wiążąca przez cały okres obowiązywania tego aktu administracyjnego i nie ulega zmianie na skutek podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej uchwały na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p;
- b) art. 33 § 1 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - poprzez błędne uznanie, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Strony w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego objętego tytułem wykonawczym, wystawionym przez Starostę, któremu Naczelnik Urzędu Skarbowego nadał klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W przekonaniu Dłużnika, wspomniane zarzuty powinny być uwzględnione w całości, z uwagi na istnienie przesłanek określonych w art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 – zwany dalej K.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i nieuchylenie postanowienia Starosty w całości oraz brak orzeczenia co do istoty sprawy. Zdaniem Skarżącego, stało się tak pomimo, że postanowienie Wierzyciela jest obarczone wadami stanowiącymi przesłankę do jego uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na te zarzuty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe zapatrywanie. W związku z tym, wspomniany organ wniósł o oddalenie skargi. W jego przekonaniu nie może być tak, że nowa uchwała w przedmiocie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nie ma zastosowania do dawniejszych zezwoleń na taką aktywność (nie ma wobec nich mocy wiążącej), wydanych pod rządami wcześniejszego aktu prawa miejscowego, regulującego tę samą materię i niższe stawki należności za zajęcie. Jeżeli więc z przepisów przejściowych, wprowadzających nowy akt prawa miejscowego nie wynika nic innego, nowa uchwała (i wskazane w niej stawki) znajduje zastosowanie do wcześniejszych zajęć pasa drogowego. Zdaniem Organu odwoławczego, nie można też różnicować sytuacji prawnej inwestorów, którzy zajmują pas drogowy na podstawie kilku zezwoleń wydanych na krótszy czas (a więc z "na bieżąco", wg aktualnych stawek, kształtowaną opłatą) oraz podmiotu, który uzyskuje taką zgodę na dłuższy okres.
Ukoronowaniem tego wywodu było zaś stwierdzenie, że dla aktualizacji stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wystarczające jest podjęcie stosownej uchwały przez Radę Powiatu (określenie w niej nowych stawek).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i dlatego postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego zostało uchylone. Jednocześnie, Sąd doszedł do przekonania, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest uchylenie także postanowienia Starosty, poprzedzającego orzeczenie Organu II instancji. Stało się tak z uwagi na zapatrywanie, zaprezentowane przez Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia nieostatecznego. Biorąc pod uwagę wadliwość samego rozstrzygnięcia, ale i argumentacji zaprezentowanej w jego uzasadnieniu, Sąd stanął na stanowisku, że także to orzeczenie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. Dlatego właśnie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.) uchylono również postanowienie poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie Organu odwoławczego.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do pytania o to, czy raz ustalona wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego może zostać zmieniona w razie późniejszego podwyższenia stawek tej należności, dokonanego przez Radę Powiatu, bez modyfikowania wcześniej dokonanego wymiaru opłaty. Od tego zależała bowiem ocena tego, czy trafne są zarzuty podniesione przez Stronę, oparte na dyspozycji art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W tym kontekście okolicznością bezsporną było zaś to, że Dłużnik, któremu w decyzjach administracyjnej zezwolono na zajęcie pasa drogowego i kwotowo ustalono roczne opłaty z tego tytułu, wywiązał się z tych powinności dotyczących roku 2019, dokonując płatności zobowiązań wymierzonych mu w aktach administracyjnych wydanych w roku 2014, w oparciu o ówcześnie obowiązujące stawki opłat.
Jak wiadomo, Starosta, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęli na stanowisku, że po uchwaleniu w akcie prawa miejscowego nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, dopuszczalnym sposobem ponownego wymierzenia takiej opłaty w oparciu o nową uchwałę Rady Powiatu jest notyfikowanie nowych stawek administrowanemu. Skoro zaś wspomniany podmiot nie dostosował się do nich i nie uiszczał opłat w nowej, wyższej wysokości zasadne było wystawienie tytułów wykonawczych i przystąpienie do egzekucji.
Nie sposób się z tym zgodzić. Przedstawione rozumowanie organów administracyjnych obydwu instancji pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z jednym z pryncypiów postępowania administracyjnego, tj. z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości to, że w sześciu ostatecznych decyzjach administracyjnych zezwolono Stronie na zajęcie pasa drogowego i ustalono jej związane z tym opłaty, obowiązujące w kolejnych latach. Należy też wskazać na to, że z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 109 § 1 K.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest zaś nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia tego aktu administracyjnego, o ile kodeks nie stanowi inaczej (por. art. 110 § 1 K.p.a.).
Tym samym, na skutek wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego i ustalenia - w tych samych decyzjach ostatecznych - wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach Strony. Od chwili doręczenia tych orzeczeń Spółce, organ który je wydał był zaś nimi związany. Stan ten trwa tak, długo, jak decyzje pozostają w obrocie prawnym jako ostateczne (a więc niewzruszalne w trybie instancyjnym) rozstrzygnięcia w sprawie.
Na takie postrzeganie nie tylko treści decyzji podatkowych, ale i ich mocy wiążącej nie wpływa to, że już po doręczeniu Spółce tych rozstrzygnięć, Rada Powiatu uchwaliła nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Dzieje się tak, ponieważ uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie są aktami stosowania prawa. Należy je natomiast klasyfikować jako akty stanowienia prawa. Ustawodawca jasno przesądził o tym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W przepisie tym wskazano, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Z kolei, w myśl art. 40 ust. 5 u.d.p. organ administracyjny ustala opłatę za zajęcie pasa drogowego, przy czym wysokość stawek stosowanych przy dokonywaniu tego wymiaru jest ustalana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały (por. art. 40 ust. 8 u.d.p.).
Tym samym, wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego nie wynika wprost z mocy prawa – czy to z ustawy, czy to z aktu prawa miejscowego (uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Wspomniane akty prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) stanowią natomiast normatywną podstawę do tego, aby w oparciu o zawartą w nich regulację skonkretyzować sytuację prawną adresata norm prawnych, wydając i doręczając mu stosowną decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie, to właśnie stało się w sześciu orzeczeniach wydanych przez Powiatowy Zarząd Dróg w 2014 r. Wyrażono w nich zgodę na zajęcie pasa drogowego i ustalono Skarżącemu wysokość związanych z tym opłat. Na skuteczność i moc wiążącą tych aktów stosowania prawa administracyjnego nie wpływa natomiast to, co pozostaje w płaszczyźnie stanowienia prawa, tj. nowy akt prawa miejscowego, kształtujący nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.
Dzieje się tak, ponieważ stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego zaistniał i został "skonsumowany" w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów (w tym ukształtowanych w nich stawek opłat) obowiązujących w chwili wydawania decyzji (jak się później okazało – ostatecznych).
Nie sposób też przyjąć, że to rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach Strony, w zakresie ukształtowanej w nim powinności publicznoprawnej poniesienia opłaty za zajecie pasa drogowego uległo modyfikacji na skutek doręczenia Spółce pisma Powiatowego Zarządu Dróg z [...], zawierającego informację o aktualnej stawce opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie tylko bowiem w teorii prawa administracyjnego, ale przede wszystkim w ustawodawstwie z zakresu tej dziedziny prawa (w tym, w Kodeksie postępowania administracyjnego) nie jest bowiem znana konstrukcja prawna sprowadzająca się do tego, że decyzja ostateczna wiążąca nie tylko stronę, ale i organ administracyjny jest modyfikowana poprzez doręczenie podmiotowi administrowanemu pisma, zawierającego informację o akcie prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności, o uchwale Rady Powiatu) i wynikającej z niej regulacji prawnej.
W tym kontekście raz jeszcze należy wskazać na to, o czym już była mowa wcześniej – że z mocy art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jeżeli organ administracyjny nie dokonał tego w tym trybie, wydając i doręczając odpowiedni akt administracyjny, w którym władczo i jednostronnie orzeka się o prawach lub obowiązkach strony, pismo zawierające informację o uchwalonym akcie prawa miejscowego nie może wywoływać efektu modyfikowania treści decyzji administracyjnej. Ujmując rzecz nieco kolokwialnie w realiach przedmiotowej sprawy – nie można zmienić decyzji administracyjnej (w dodatku – ostatecznej) informując Stronę o nowo uchwalonych stawkach opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skoro zaś tak, to nie miało prawnego uzasadnienia wystawienie tytułu wykonawczego i zainicjowanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy Dłużnik wywiązał się z powinności uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, nałożonej na niego w ostatecznej decyzji administracyjnej (w późniejszym czasie nieuchylonej i niezmienionej z wykorzystaniem tzw. trybów nadzwyczajnych – instytucji służących uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej).
Organ I instancji powinien tę kwestię wziąć pod uwagę ponownie orzekając w sprawie. Z przedstawionego powodu Sąd uchylił bowiem zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Starosty. Stało się tak na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. Jak już wcześniej wskazano, Sąd doszedł do przekonania, że w realiach przedmiotowej sprawy wadliwość rozstrzygnięcia i argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji nieostatecznej sprawia, że także to orzeczenie powinno zostać usunięte z obrotu prawnego. Fundamentalnego błędu popełnionego w orzeczeniu Organu I instancji, powielonego przez Organ odwoławczy, będącego konsekwencją nierozróżnienia aktu stanowienia prawa oraz aktu stosowania prawa, braku dystynkcji pomiędzy decyzją, a pismem zawierającym informację, skierowaną do podmiotu administrowanego, a także niezrozumienia istoty ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, zdaniem Sądu nie sposób bowiem usunąć w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Złożył się na nie uiszczony wpis, w kwocie 100 zł., koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. O wysokości kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r., poz. 265).