Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpatrzeniu zażalenia "A" Spółka Akcyjna, z siedzibą w W. ul. [...] na postanowienie Wójta Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., w sprawie stanowiska wierzyciela, w związku z zarzutami w trybie postępowania egzekucyjnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18, art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono na wstępie przebieg dotychczasowego postępowania i w tych ramach wskazano, że na mocy wskazanego wyżej postanowienia Wójt Gminy K. (wierzyciel) działając na podstawie art. 34 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako "ustawa egzekucyjna") postanowił uznać zarzuty wniesione przez zobowiązanego jak nieuzasadnione.
W zażaleniu na to postanowienie zobowiązany ("A" Spółka Akcyjna) wniósł zażalenie. Wskazano w nim, że nieprawidłowo sporządzono tytuł wykonawczy poprzez oznaczenie wierzyciela jako Urząd Gminy K., a także, że w tytułach wykonawczych nie widnieje pieczęć urzędowa, w otoku której znajduje się napis Wójt Gminy K. lub Gmina K.. Podkreślono również, że w tytułach wykonawczych nie podano podstawy prawnej pierwszeństwa.
Odnosząc się do tego zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do treści art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Stanowisko takie przybiera procesową formę postanowienia. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej).
Dalej wskazano, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej).
Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi nie będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu (art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej.).
Postanowienie nr [...] z dnia [...] r. wyraża stanowisko wierzyciela, a nie organu egzekucyjnego. Jeżeli zatem wierzyciel uznał, ze zarzuty są bezzasadne, to Kolegium jako organ wyższego stopnia rozpatrujący zażalenie w tej sprawie (a nie jako organ nadzoru nad egzekucją) nie ma podstaw do obalenia takiego stanowiska wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym.
Podkreślono, że dopiero po otrzymaniu stanowiska wierzyciela organ winien wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. A zatem dopiero organ egzekucyjny wydając postanowienie na podstawie art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej będzie się mógł wypowiedzieć co do zarzutów zobowiązanego.
Podsumowano ten wywód stwierdzeniem, że skoro wierzyciel odpowie na zapytanie organu egzekucyjnego twierdząco, że obowiązek podatkowy istnieje, a przedawnienie nie nastąpiło, to rzeczą organu egzekucyjnego będzie dalsze prowadzenie egzekucji.
W skardze na to postanowienie "A" wniosły o jego uchylenie podnosząc zarzuty:
- - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia opartego nie na stanie faktycznym w sprawie i zastosowaniu do tego stanu przepisów prawa, lecz domniemaniu obligatoryjnego zachowania się wierzyciela w sposób zgodny z prawem, mimo, że ta właśnie okoliczność jest przedmiotem sporu;
- - naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa w zw. z art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez pominięcie okoliczności, że strona ma prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek rozpoznać zażalenie i wydać rozstrzygniecie w sprawie.
Zdaniem "A" z obowiązujących przepisów prawa w istniejącym stanie faktycznym wynika obowiązek rozstrzygnięcia przez organ wyższego rzędu, czy zaskarżane postanowienie zawiera rozstrzygnięcie zgodne z prawem.
Skarżący zauważył, że rozpatrywanie zarzutów złożonych przez zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego jest dwustopniowe.
Pierwszy etap stanowi postępowanie przed wierzycielem, na którego żądanie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W jego toku wierzyciel rozstrzyga czy uznaje zarzuty, czy też nie. Na postanowienie wierzyciela służy zażalenie (art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej).
Drugi etap stanowi postępowanie przed organem egzekucyjnym, który opierając się na przepisach prawa oraz stanowisku zajętym przez wierzyciela rozstrzyga ostatecznie o zasadności zarzutu. Na postanowienie organu egzekucyjnego służy zażalenie (art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej.).
Skarga dotyczy zażalenia zobowiązanego złożonego na podstawie art. 34 § 2 ustawy. Zdaniem Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. błędnie przyjęło, że rozstrzygniecie wierzyciela wydane w sprawie może być uchylone jedynie przez organ egzekucyjny przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej. Tymczasem uregulowania zawarte w art. 34 § 2 i 23 § 3 ustawy w związku z art. 17 kpa jednoznacznie wskazują, że kontrolę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jaką jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy K. sprawuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kontrola ta obejmuje ponowne rozpoznanie sprawy w tym m.in. sprawdzenie zasadności i zgodności z prawem podnoszonych przez zobowiązanego w zażaleniu zarzutów.
Dalej wskazano, że obowiązkiem organu odwoławczego jest sprawdzenie czy słuszne jest stanowisko wierzyciela zawarte w postanowieniu z [...] r., czy też rację ma zobowiązany tj. "A" S.A. Kwestią sporną pomiędzy wierzycielem a zobowiązanym jest interpretacja przepisu art. 27 § 1 pkt 1, 5 i 7 ustawy, a konkretnie sposób wypełnienia wystawionych w sprawie tytułów wykonawczych. "A" S.A. twierdzi, że w przedmiotowych tytułach wykonawczych nie umieszczono oznaczenia wierzyciela oraz jego pieczęci urzędowej, a także nie podano podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności. Zdaniem wierzyciela zarzuty te są bezzasadne. Zadaniem i rolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jest powtórne rozstrzygniecie sporu zaistniałego w sprawie z jednoczesną kontrolą stanowiska organu I Instancji.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga okazała się zasadna.
Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonego postanowienia niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej, dotyczących wykładni prawa w związku z odpowiednim stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wskazać należy, że zagadnienie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było niejednokrotnie podejmowane w literaturze przedmiotu (zob. Z. Leoński, Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, [w:] Zagadnienia proceduralne w administracji, pod. red. K. Podgórskiego, Katowice 1984, s. 20-28 oraz Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 1995, s. 39-41), jak i orzecznictwie sądowym.)
Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, że w praktyce stosowanie "odpowiednio" przepisów, do których odesłano wymaga wnikliwego rozpatrzenia, w jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować (Postanowienie SN z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III CZP 17/98, OSNC 1999, nr 1, poz. 19).
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że redakcję art. 18 ustawy egzekucyjnej trzeba rozumieć, w ten sposób, iż odesłanie w nim zawarte stanowi dyrektywę nakazującą powołanie się na kpa, która powoduje, że określone w odesłaniu normy Kodeksu stają się częścią składową normy odsyłającej.
Należy jednak pamiętać, iż przepisy kpa powinno się stosować przy uwzględnieniu specyfiki unormowań postępowania egzekucyjnego w administracji. Podkreślenia wymaga, że odpowiednie stosowanie prawa oznacza:
- a) stosowanie pełne, czyli odpowiednie przepisy prawa bez żadnych zmian w ich dyspozycji,
- b) stosowanie ze zmianami,
- c) niestosowanie w ogóle, czyli przepisy te nie mogą być zastosowane, przede wszystkim ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla normowania tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (Zob. J. Nowacki, "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 370 i następne).
W uzupełnieniu powyższego należy dodać, że sformułowanie użyte w art. 18 ustawy egzekucyjnej o "odpowiednim" stosowaniu przepisów kpa należy rozumieć jako powinność – pełnego lub ze zmianami – stosowania tych przepisów, ewentualnie jako powinność niestosowania ich w ogóle (ze względu na odmienne unormowanie pewnych kwestii w ustawie egzekucyjnej).
Podkreślając silne powiązanie obu ustaw poprzez art. 18 ustawy egzekucyjnej i mając na uwadze odrębność celów postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) oraz egzekucyjnego stwierdzić należy, że ustawa egzekucyjna w art. 17 wprowadza zasadę, że na postanowienie służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Przepisy tego artykułu zawierają pewne regulacje szczególne w stosunku do zasad postępowania zażaleniowego skodyfikowanego w kpa tym niemniej, zauważyć trzeba, że kwestia rodzaju rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania zażaleniowego w ogóle nie została uregulowana w ustawie egzekucyjnej.
Zachodzi zatem w tym przypadku powinność organu odwoławczego do pełnego stosowania przepisów kpa dotyczących tej materii. Skoro tak, to znaczy, że organ ten wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając to postanowienie umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie zażaleniowe.
Organ odwoławczy może też uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 138§2 kpa.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie gdy jest ono prawidłowe, zaś gdy jest niezgodne z przepisami prawa materialnego bądź procesowego, wydaje postanowienie merytoryczno-reformacyjne (art. 138 § 1 pkt 2) bądź kasacyjne (art. 138 § 2 kpa).
Z żadnego z omawianych przepisów ani też z jakiegokolwiek normy ustawy egzekucyjnej nie wynikają ograniczenia w rozpoznawaniu zażalenia na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela. Skoro tak, to organ odwoławczy nie ma prawa uchylić się od oceny zgodności z prawem takiego postanowienia. Jest to tym bardziej istotne, że w przypadkach wskazanych w art. 34 §1 ustawy egzekucyjnej stanowisko (wypowiedź) wierzyciela wyrażone w formie zaskarżalnego postanowienia jest wiążące dla organu egzekucyjnego.
Nie jest zatem trafny pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, który legł u jego podstaw, że organ wyższego stopnia rozpatrujący zażalenie w tej sprawie nie ma podstaw do obalenia stanowiska wierzyciela. Skutkiem tego poglądu było w istocie uchylenie się organu odwoławczego od oceny zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu, a tym samym, od rozpoznania tego zażalenia.
Na marginesie jedynie dotychczasowych wywodów należy zauważyć, iż w aktach sprawy brak tytułu wykonawczego, którego wadliwość z punktu widzenia art. 27 ustawy egzekucyjnej zarzucał zobowiązany.
Z przedstawionych powodów uznać należało, że zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 138 kpa w zw. z art. 144 kpa i art. 18 ustawy egzekucyjnej w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 tej samej ustawy.