Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Znak: [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez panią J. J. (dalej strona), o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. (dalej organ) z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub SKO) odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium podało, że postanowieniem z dnia [...] organ uznał zarzuty, wniesione przez stronę dotyczące nieistnienia obowiązku, odnoszące się do postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], za nieuzasadnione. Strona po otrzymaniu w dniu [...] postanowienia organu wniosła w dniu 2 czerwca 2020 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) zażalenie na to postanowienie, zaś SKO postanowieniem z dnia [...] stwierdziło, że zażalenie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 K.p.a. Postanowienie to zostało doręczone stronie [...].
W dniu 27 lipca 2020 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu podnosząc, że w okresie marzec-maj 2020 r. została skierowana do pracy zdalnej wykonywanej w domu oraz nie miała nieograniczonego dostępu do konsultacji prawnej i z tego powodu nie mogła złożyć odwołania w wymaganym terminie.
Kolegium wyjaśniło, że przywrócenie terminu ściśle określają cztery przesłanki, o których stanowi art. 58 § 1 i 2 K.p.a. Wskazało, że dla skutecznego skorzystania przez zainteresowanego (stronę) z omawianej instytucji istotne jest, zaistnienie kumulatywnie czterech przesłanek: 1) zainteresowany wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, 2) wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin, 4) zainteresowany uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.
Ustaliło, że strona spełniła trzy pierwsze przesłanki, natomiast co do czwartej podniosło, że zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Taką przeszkodą może być siła wyższa, np. powódź, odcięcie od świata na skutek ataku ostrej zimy oraz niektóre zdarzenia losowe, np. przerwy w komunikacji, poważny wypadek samochodowy, związany z hospitalizowaniem w ostatnich dniach upływu terminu itp. Jakiekolwiek niedbalstwo zainteresowanego w zasadzie dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Warunek braku zawinienia w uchybieniu terminu, jako konieczną przesłankę do ewentualnego przywrócenia terminu, należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego obiektywnych reguł starannego działania. Artykuł 58 § 1 K.p.a. wymaga nie tylko podania przyczyny uchybienia terminu, ale i wykazania (uprawdopodobnienia), że przyczyna ta pozostawała niezależna od woli i wiedzy strony.
Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swej winny, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem nie wykazała, że uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło na skutek niezależnych od niej okoliczności. Okoliczność wykonywania zdalnej pracy w okresie marzec-maj 2020 r. nie jest automatyczną przesłanką do przyjęcia uchybienia terminu bez jej winy.
W skardze na to rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca podała, że w pouczeniu postanowienia o uznaniu jej zarzutów za niezasadne powołano się na treść art. 15zzr4 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020.568), dalej ustawa covidowa. Tym samym zażalenie na to postanowienie mogło być wniesione w terminie 7 dni od dnia ustania określonych w ustawie okoliczności. Skarżąca wskazała, że śledziła ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznych SKO i po ukazaniu się Zarządzenia nr 20/2020 Prezesa SKO z dnia 1 czerwca 2020 r. w sprawie rodzaju i form ograniczeń w wykonywaniu zadań SKO w związku z wystąpieniem stanu epidemii, następnego dnia wniosła przedmiotowe zażalenie.
Zauważyła, że ogólne przepisy K.p.a. nie dotyczą stanu epidemii dlatego ustawodawca wprowadził rozwiązanie szczególne m.in. w art. 15 zzs3 ustawy covidowej, które weszło w życie 31 marca 2020 r. jednak – jak stwierdziła - wydaje się, że jego skutki rozciągnęły się również na okres od 14 marca 2020 r. Przepis ten został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. jednakże w okresie jego obowiązywania, a także w ciągu 7 dni od jego uchylenia organy administracji nie były zobowiązane do załatwiania żadnych spraw regulowanych przepisami K.p.a., zaś dla stron lub uczestników postępowania administracyjnego nie biegły żadne terminy procesowe w tych postępowaniach. Przepis art. 15 zzs został uchylony art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych (ustawa osłonowa), zaś z jej art. 68 ust. 6 i 7 wynikało, że terminy procesowe rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia tej ustawy w życie tj. od dnia 24 maja 2020 r.
Skarżąca zauważyła, że przepisy ustawy osłonowej nie regulowały skutków prawnych aktów administracyjnych, a także innych czynności w postępowaniu, podjętych w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy. Podejmowane w tym czasie czynności wymagały zawarcia pouczenia o terminie, a organy administracyjne często informowały strony o rozpoczęciu biegu terminów procesowych dopiero po zakończeniu stanu epidemii. Dlatego też, zdaniem skarżącej, po uchyleniu art. 15 zzs ustawy, strony będą pozostawały w uzasadnionym przekonaniu, że termin np. do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu przed odwołaniem stanu epidemii, podczas, gdy w istocie termin ten rozpoczął bieg już w dniu 24 maja 2020 r. tj. w czasie wciąż trwającego stanu epidemii. Po uchyleniu art. 15 zzr i 15 zzs ustawy cowidowej, tj. od 30 maja 2020 r. ponownie mamy do czynienia z biegiem przewidzianym przepisami prawa administracyjnego tzw. terminów materialnych, m.in. terminów procesowych i sądowych.
Strona skarżąca wskazała, że niemożność dochodzenia swoich spraw narusza zasadę współżycia społecznego. W marcu 2020 r. ogłoszono stan epidemii, zaś większość zakładów pracy i placówek zostało zamkniętych. W jej zakładzie pracy wprowadzono obowiązek pracy zdalnej, a sytuacja ta była poza jej wpływem i nie miała możliwości zareagowania we właściwym czasie. Sytuacja była niejasna i dynamiczna. Nie były znane terminy powrotu do pracy. W chwili, gdy skarżąca powzięła informację o odmrożeniu terminów postępowania administracyjnego i złożyła komplet dokumentów stanowiących zażalenie, niemożliwym było niedochowanie terminu. Skarżąca dowodziła, że będąc skierowaną do pracy zdalnej wykonywanej w domu, nie miała nieograniczonego dostępu do konsultacji prawnej i opierała się tylko na swojej wiedzy. Z tych przyczyn, jej zdaniem, uchybienie terminowi do wniesienia "odwołania" nastąpiło bez jej winy. Przeszkodą do nieprzezwyciężenia był panujący w kraju lockdown, który spełniał przesłanki siły wyższej.
Skarżąca podniosła, że nie miała dostępu do pomocy prawnej, jak i nie była wyposażona w środki techniczne, które pozwoliłyby jej wydrukować zażalenie. Informację o rozpoczęciu i nadaniu biegu sprawom w postępowaniu administracyjny, skarżąca powzięła w dniu 1 czerwca 2020 r. i następnego dnia wysłała zażalenie, co stanowi obiektywne reguły starannego działania.
Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że dotyczyło ono odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego (wierzyciela) o uznaniu zarzutów strony na prowadzoną egzekucję za nieuzasadnione.
Poza sporem było, że postanowienie w przedmiocie zarzutów wydane zostało w dniu [...]. i doręczone stronie w dniu [...], zaś zażalenie na to postanowienie zobowiązana wniosła w dniu 2 czerwca 2020 r., a więc po upływie przewidzianego ustawowo 7 dniowego terminu do jego złożenia. Następnie pismem z dnia 27 lipca 2020 r. strona wniosła wniosek o przywrócenie tego terminu. We wniosku tym zobowiązana wskazała na pouczenie zawarte w doręczonym jej postanowieniu odnoszące się do treści art. 15zzr1 ustawy cowidowej i nierozpoczęciu biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Respektując to pouczenie śledziła ogłoszenia, które ukazywały się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej SKO w Katowicach. W dniu 1 czerwca 2020 r. ukazało się Zarządzenia Prezesa SKO w Katowicach z dnia 1 czerwca 2020 r. w sprawie rodzaju i form ograniczeń w wykonywaniu zadań SKO w Katowicach w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Następnego dnia strona wniosła zażalenie na postanowienie z dnia [...].
Bezsporne w sprawie było, że w czasie wydania i doręczenia stronie postanowienia z dnia [...] obowiązywała ustawa cowidowa z dnia 2 marca 2020 r. następnie wielokrotnie nowelizowana, która regulowała m.in. działanie organów administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, w tym biegu terminów załatwiania spraw, czy terminów procesowych m.in. w postępowaniach administracyjnych. Ostatecznie zgodnie z art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS – Cov - 19 (Dz. U. 2020. 875) terminy te rozpoczęły swój bieg począwszy od dnia 24 maja 2020 r.
Sąd stwierdza, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium nie odniosło się do tych okoliczności nie oceniło ich, nie wskazało w jakiej dacie uchybiony termin upłynął i jak znaczne było to uchybienie oraz jaki wpływ na to uchybienie miały zmiany ustawodawcze regulujące bieg przedmiotowego terminu, a w szczególności świadomość w tym zakresie strony i twierdzenie, że wiedzę w tym przedmiocie czerpała z zarządzenia Prezesa Kolegium z dnia 1 czerwca 2020 r. Rozpoznając sprawę Kolegium ograniczyło się w istocie wyłącznie do kwestii wykonywania przez skarżącą pracy zdalnej w okresie marzec – maj 2020 r. ustalając, że okoliczność ta nie jest automatyczną przesłanką do przyjęcia uchybienia terminu bez winy strony. Tym samym Kolegium nie rozpatrzyło sprawy w jej całokształcie ani nie zbadało podnoszonych przez stronę kwestii mogących mieć wpływ na ustalenie w zakresie zawinienia strony w uchybieniu terminu.
Zgodnie z treścią art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. "Uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie faktów przedstawionych przez zainteresowanego, zasad logiki i doświadczenia życiowego" (tak wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3620/19). "Przepis art. 58 § 1 k.p.a. nie zwalnia organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności" (tak wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 484/20). "Nieznajomość prawa nie może być uznawana za usprawiedliwioną przeszkodę uniemożliwiającą dokonanie czynności w terminie zakreślonym przez odpowiednie przepisy.
Niemniej jednak, w konkretnych okolicznościach, w połączeniu z działaniami lub zaniechaniami organu administracji publicznej, może prowadzić do oceny, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 461/20). "Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie" (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2685/19). Należy przy tym zauważyć, że przeszkodą nie do przezwyciężenia w zachowaniu terminu może być stan pandemii i ograniczeń wprowadzonych w tym okresie.
W myśl art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. "Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 14/20). W tym kontekście należy zauważyć, że Kolegium nie podjęło się próby oceny wpływu na winę strony o uchybieniu przedmiotowemu terminowi realnej możliwości skorzystania przez stronę z pomocy (konsultacji) prawnej na co wskazała strona jako jedną z przyczyn spóźnienia się z wniesieniem zażalenia.
Należy przy tym zauważyć, że w okresie początkowej fazy pandemii doszło do bardzo znacznego ograniczenia kontaktów międzyludzkich tak w zakresie rodzinnym, jak i społecznym czy też zawodowym. W tym czasie nie funkcjonował, w sposób jak sprzed tego okresu, odpowiedni dostęp do różnych instytucji, organów samorządowych czy państwowych, jak też podmiotów świadczących pomoc prawną. Brak ustosunkowania się do tej okoliczności również oznaczał naruszenie zasad dowodzenia i zbadania wszelkich okoliczności sprawy celem zgodnego z prawem jej rozstrzygnięcia. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów dowodowych w tym art. 77 § 1 K.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni poczynione wyżej ustalenia i oceny prawne, dokona zgodnej z prawem oceny wszystkich wskazanych przez skarżącą okoliczności mających wpływ na ustalenie jej winy w niezłożeniu przedmiotowego zażalenia w ustawowym terminie, a w szczególności stwierdzi czy istniejące w dacie doręczenia postanowienia w przedmiocie zarzutów i w dniu złożenia spornego zażalenia, okoliczności i warunki związane z koniecznością przeciwdziałania, zapobiegania i zwalczania COVID – 19, miały lub mogły mieć obiektywny wpływ na możliwość terminowego złożenia zażalenia oraz czy panujące w tym czasie rozwiązania prawne co do biegu terminów przewidzianych prawem administracyjnym były na tyle jasne i przejrzyste, że nie wymagały od obywateli szczególnego wysiłku poznawczego by mieć świadomość ich skutków prawnych.
W tej sytuacji Sąd uznał, że doszło do naruszenia wymienionych wyżej zasad i przepisów procesowych i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019. 2325) uchylił zaskarżone postanowienie, zaś na mocy art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.