Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 14 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1314/17

Uzasadnienie

1. 1. Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta K. (dalej: strona skarżąca, Wierzyciel, Prezydent) jest wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, ze zm. dalej: k.p.a.), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1201, ze zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna) postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ nadzoru, organ odwoławczy) z dnia [...] r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej: organ egzekucyjny) z [...] r. Nr [...] w sprawie obciążenia Wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku A. K. (dalej: Zobowiązany) na podstawie tytułu wykonawczego z [...] r. nr [...] w kwocie [...] zł.
2. 2. Postępowanie przed organami administracji.

2.1.Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] organ egzekucyjny umorzył w oparciu o art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku zobowiązanego na podstawie ww tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta. Postanowienie to doręczone zostało Wierzycielowi w dniu 22.05.2017r. i nie zostało zaskarżone.

1. 2.2. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Nr [...] organ egzekucyjny działając na podstawie art. 64c § 6a ustawy egzekucyjnej zawiadomił Wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych m.in. w przedmiotowym postępowaniu.

1. 2.3. Pismem z dnia 12.07.2017r. Prezydent złożył wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] organ egzekucyjny obciążył Wierzyciela kwotą 76,18 zł kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Zobowiązanego.

2.4. W zażaleniu na powyższe postanowienie, Prezydent żądał jego uchylenia w całości i wydania nowego postanowienia ustalającego wysokość kosztów egzekucyjnych w tej sprawie z uwzględnieniem minimalnych stawek opłat.

W uzasadnieniu wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. o sygn. akt SK 31/14, który zinterpretował w ten sposób, iż organ powinien zastosować do kalkulacji kosztów egzekucyjnych stawki minimalne, ponieważ wskutek stwierdzenia przez w/w Trybunał niekonstytucyjności przepisów ustawy egzekucyjnej, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., w zakresie braku określenia maksymalnej stawki w/w opłat należy przyjąć, że obecnie nie jest możliwe zastosowanie stawki procentowej gdyby miała ona przewyższać opłatę minimalną. Dalej Wierzyciel podkreślił kwestię przedawnienia zobowiązania do zapłaty kosztów egzekucyjnych w tej sprawie. Jego zdaniem opłata manipulacyjna przedawniła się z upływem 5 lat od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 201 ze zm.- dalej O.p.) w związku z art. 64 § 10 ustawy egzekucyjnej, natomiast oplata za zajęcie rachunku bankowego przedawniła się z upływem 5 lat od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu dłużnikowi zajętej wierzytelności (art. 70 § 1 O.p. w związku z art. 64 § 9 pkt 2 ustawy egzekucyjnej).

1. 2.5. Zaskarżonym postanowieniem organ nadzoru utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, iż generalną zasadą postępowania egzekucyjnego, określoną w art. 64 c § 1 ustawy egzekucyjnej jest iż, koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Wyjątek od tej zasady przewiduje m.in. przepis art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Na podstawie art. 64c § 6a pkt 2 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. Zgodnie zaś z art. 64c § 7 wyżej cytowanej ustawy, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów w których mowa w § 6a.

Organ nadzoru podkreślił, iż w niniejszej sprawie zachowane zostały terminy i procedura wskazana w powołanych wyżej przepisach.

W jego ocenie zasadność obciążenia kosztami egzekucyjnymi Wierzyciela, stosownie do art. 64 c § 4 u.p.e.a. wynika z braku możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od Zobowiązanego, niezależnie od przyczyn tej nieściągalności. W przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego stwierdzając jego bezskuteczność. Organ nadzoru zauważył, że skoro ustawodawca nie przewidział bezkosztowego prowadzenia egzekucji, to wierzyciel kierując tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego winien liczyć się z faktem, że w razie niemożności ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, będzie miał obowiązek je uregulować.

Dalej organ ten powołując się na wyrok TK z dnia 28.06.2016r. o sygn. akt SK 31/14 wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną w wysokości 1% egzekwowanych należności, zgodnie z art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej, tj. [...] zł. Opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Oznacza to, iż jest ona odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych. A zatem jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności.

Natomiast koszty zajęcia rachunku bankowego zostały naliczone w wysokości [...] zł, tj. w wysokości 5% egzekwowanych należności. W ocenie organu nadzoru kwota kosztów w wysokości łącznej [...] zł (po odliczeniu [...] zł uzyskanego od zobowiązanego w dniu 24.06.2008 r. na poczet opłaty manipulacyjnej) nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.04.2017r. sygn. akt I SA/Gl 67/17). W niniejszej sprawie uznać należy, że zastosowane stawki kosztów egzekucyjnych nie powodują, jak określił to Trybunał Konstytucyjny, zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia kosztów egzekucyjnych organ nadzoru podkreślił, iż dla ustalenia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie dnia wymagalności zobowiązania z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek, jako dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe. Koszty postępowania egzekucyjnego w administracji obciążają co do zasady zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). W drugiej kolejności, jeżeli brak jest podstaw do obciążania nimi zobowiązanego, koszty te obciążają organ egzekucyjny a następnie wierzyciela. Art. 64c § 3 u.p.e.a. stanowi w tej mierze w sposób jednoznaczny, że obciążenie wierzyciela należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi jest możliwe dopiero, gdy okazało się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel.

W praktyce obciążenie wierzyciela kosztami postępowania i odsetkami może nastąpić dopiero po tym, jak stało się ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, jakie były przyczyny (podstawy) umorzenia tego postępowania. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że dopiero na skutek wydania i doręczenia wierzycielowi postanowienia obciążającego go należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi powstaje zobowiązanie, które w myśl art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017, poz. 2077), jest "dochodem pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw". Dopiero wówczas rozpoczyna się bieg termin przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., stosowanego do tych dochodów na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. Termin przedawnienia ustalonych w tej sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego rozpoczął zatem swój bieg dopiero na skutek doręczenia skarżącemu postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.08.2014 r., od którego skargę kasacyjną oddalił NSA w wyroku z dnia 12.04.2016 r. sygn. akt II GSK 2625/14).

1. 3. Postępowanie przed Sądem I instancji.
2. 3.1. W skardze Prezydent, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz wierzyciela kosztów postępowania, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zobowiązanie do zapłaty kosztów postępowania egzekucyjnego uległo przedawnieniu;
3. 2) art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że egzekwowane w niniejszej sprawie zobowiązanie uległo przedawnieniu, natomiast koszty postępowania egzekucyjnego stanowią tzw. należności uboczne w stosunku do egzekwowanego obowiązku. Są one egzekwowane co do zasady na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na należność główną i odsetki. Opierając się na treści wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt III SA/Wa 4190/06 i WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 860/10, Skarżący wskazał, iż skoro w tej sprawie doszło do wygaśnięcia należności głównej wskutek przedawnienia, co spowodowało umorzenie postępowania egzekucyjnego, to wygasło również zobowiązanie do zapłaty kosztów egzekucyjnych. Wskazano, że za powyższym poglądem przemawia treść projektu z dnia 11.08.2017 r. ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz o zmianie ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz treść uzasadnienia tego projektu.

Skarżący wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż koszty nie wygasają wraz z przedawnieniem egzekwowanego obowiązku, tylko stanowią odrębną od tego obowiązku daninę, to i tak w niniejszej sprawie uległy one przedawnieniu. Skarżący argumentował, że to organ egzekucyjny doprowadził do wygaśnięcia zobowiązań wskutek przedawnienia z uwagi na bezskuteczność działań tego organu. A skoro doprowadził do przedawnienia należności głównej, to w ślad za tym przedawniły się także koszty egzekucyjne.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru stwierdził, że podstawione w niej argumenty nie znajdują uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym, jak również w zaistniałym stanie faktycznym i wniósł o jej oddalenie.
2. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga okazała się niezasadna.

1. 4.2. Na wstępie należy podkreślić, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek nie ma w niniejszej sprawie zastosowania). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji czy też postanowienia także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała rozstrzygnięcie strona skarżąca.

1. 4.3. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd za podstawę rozstrzygnięcia przyjął ustalony przez organ nadzoru i niesporny stan faktyczny sprawy.

1. 4.4. Istota sporu pomiędzy stroną skarżącą a organem sprowadza się do kwestii zasadności obciążenia kosztami egzekucyjnymi Wierzyciela.

Choć skarga koncentruje się wyłącznie na kwestii przedawnienia tych należności w aspekcie art. 64 c § 4 u.e.a., to mając na uwadze art. 134 p.p.s.a. kontrolą sądową objąć należy także problematykę kosztów egzekucyjnych w świetle wyroku TK w sprawie SK 31/14.

4.5. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii konstytucyjności art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a wskazać przyjdzie, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Jak uznał Trybunał, regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając skutki swojego orzeczenia wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

1. 4.6. Odnosząc się do powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zwrócić należy uwagę na trzy jego aspekty, istotne w niniejszej sprawie:

Po pierwsze: skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Po drugie: z uzasadnienia wyroku należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Po trzecie: powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK – do dnia dzisiejszego nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej.

Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę. W konsekwencji uzupełnienie pominięcia ustawowego nastąpić musi na płaszczyźnie stosowania prawa w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.

4.7. Mając na uwadze powyższe, przypomnieć należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną w wysokości 1% egzekwowanych należności, zgodnie z art. 64 § 6 ustawy egzekucyjnej, tj. [...] zł. Opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Oznacza to, iż jest ona odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych. Zdaniem Sądu trafnie organ nadzoru wskazał, iż jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności.

Z zaskarżonego postanowienia wynika, że koszty zajęcia rachunku bankowego zostały naliczone w wysokości [...] zł, tj. w wysokości 5% egzekwowanych należności. W ocenie organu nadzoru kwota kosztów w wysokości łącznej [...] zł (po odliczeniu [...] zł uzyskanego od zobowiązanego w dniu 24.06.2008 r. na poczet opłaty manipulacyjnej) nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11.04.2017r. sygn. akt I SA/Gl 67/17). W niniejszej sprawie uznać należy, że zastosowane stawki kosztów egzekucyjnych nie powodują, jak określił to Trybunał Konstytucyjny, zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.

Zdaniem Sądu w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za zajęcie innych wierzytelności ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. W tym kontekście nieuzasadnionym, z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej i opłat za zajęcie innej wierzytelności do łącznej wysokości 5,60 zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej - 1,40 zł za opłatę manipulacyjną, 4,20 zł za zajęcie innej wierzytelności) od jednego tytułu wykonawczego.

W konsekwencji zastosowany przez organ odwoławczy mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz opłaty manipulacyjnej oraz ich wysokość sprawia, że w ocenie Sądu, opłaty te nie realizują w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej i spełniają standard określony w wyroku Trybunału.

4.8. Rozważając problematykę przedawnienia kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela wskazać przyjdzie, iż powołane w treści skargi wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt III SA/Wa 4190/06 i WSA we Wrocławiu o sygn. akt III SA/Wr 860/10, nie wspierają argumentacji Prezydenta. Zapadły one bowiem w innym stanie faktycznym i prawnym i dotyczą sytuacji, w których obowiązek zapłaty kosztów spoczywał na zobowiązanym, a nie na wierzycielu. W konsekwencji trafna okazała się zawarta w nich konkluzja, że jeżeli doszło do wygaśnięcia należności głównej wskutek przedawnienia, co spowodowało umorzenie postępowania egzekucyjnego, to wygasło również zobowiązanie zobowiązanego do zapłaty kosztów egzekucyjnych. Teza ta nie znajduje jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, albowiem podmiotem zobowiązanym jest wierzyciel – Prezydent, a nie zobowiązany.

Sytuacja prawna wierzyciela, którego obciążono kosztami postępowania egzekucyjnego, w aspekcie przedawnienia tych należności jest odmienna od sytuacji prawnej zobowiązanego (por. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 64(c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] P. M. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el nr 516544).

Jak wskazano w orzecznictwie, rozważając problematykę przedawnienia kosztów egzekucyjnych obciążających zobowiązanego, po zakończeniu postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej przez jego umorzenie organ egzekucyjny posiada w stosunku do zobowiązanego wierzytelność o zapłatę kosztów egzekucyjnych. Wierzytelność ta istniała wobec zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego i miała podstawę w tytule wykonawczym wystawionym przez wierzyciela dochodzonej w tym postępowaniu należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., II FSK 400/05, LEX nr 197541). Jeżeli administracyjne postępowanie egzekucyjne zostanie umorzone, brak będzie podstaw prawnych do samodzielnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego w celu wyegzekwowania związanych z dochodzoną należnością kosztów egzekucyjnych. Egzekucja kosztów prowadzonego postępowania jest elementem zasadniczego postępowania egzekucyjnego, zatem jego zakończenie będzie przeszkodą w ich egzekwowaniu na podstawie istniejącego tytułu wykonawczego. W takiej sytuacji organ egzekucyjny ma możliwość dochodzenia kosztów egzekucyjnych od wierzyciela.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy należy podnieść, iż podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kosztów egzekucyjnych, z mocy postanowienia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie, stał się wierzyciel -Prezydent.

Mając na uwadze powyższe trafnie organ nadzoru wskazał, że dla ustalenia rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia kluczowe znaczenie ma ustalenie dnia wymagalności zobowiązania z tytułu kosztów postępowania egzekucyjnego i odsetek, jako dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe. Koszty postępowania egzekucyjnego w administracji obciążają co do zasady zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). W drugiej kolejności, jeżeli brak jest podstaw do obciążania nimi zobowiązanego, koszty te obciążają organ egzekucyjny a następnie wierzyciela. Art. 64c § 3 u.p.e.a. w administracji stanowi w tej mierze w sposób jednoznaczny, że obciążenie wierzyciela należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi jest możliwe dopiero, gdy okazało się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem i że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel.

Art. 64 c § 4 u.p.e.a. również przewiduje sytuację obciążenia wierzyciela kosztami - zgodnie z tym przepisem wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Z uwagi na powołane regulacje prawne, obciążenie wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero po tym, jak stało się ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, z którego wynika, jakie były przyczyny (podstawy) umorzenia tego postępowania.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że dopiero na skutek wydania i doręczenia wierzycielowi postanowienia obciążającego go należnościami z tytułu kosztów egzekucyjnych wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi powstaje zobowiązanie, które w myśl art. 60 pkt 7 ustawy finansach publicznych, jest "dochodem pobieranym przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw". Z dniem doręczenia wierzycielowi postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych rozpoczyna swój bieg termin przedawnienia tych należności - art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12.08.2014 r., od którego skargę kasacyjną oddalił NSA w wyroku z dnia 12.04.2016 r. sygn. akt II GSK 2625/14).

W realiach niniejszej sprawy przyjąć należy, że termin przedawnienia ustalonych w tej sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego rozpoczął swój bieg dopiero na skutek doręczenia skarżącemu w dniu 4.08.2017r. postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, tj. od dnia następnego po dniu doręczenia - 5.08.2017r.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uznania stanowiska strony skarżącej oraz wspierającej go argumentacji za prawidłowe. Ponadto przedmiotem oceny jest obowiązujący stan prawny, a nie jego ewentualne projektowane zmiany w ustawie egzekucyjnej.

4.9. Dokonując oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 64c § 4 u.p.e.a. przypomnieć należy, iż powołany przepis stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Z wykładni językowej i systemowej tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych, w których koszty postępowania egzekucyjnego nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego i niezależnie od tego, czy wynika to z przyczyn faktycznych, czy prawnych. Przy czym zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych czy prawnych). Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3267/13, LEX nr 1481559, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., FSK 2659/04, Palestra 2006, nr 3–4, s. 239). Do powodów faktycznych należy zaliczyć np. tak daleko idące zubożenie zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego, że nie będzie faktycznej możliwości ściągnięcia od niego kosztów egzekucyjnych (zob. także R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 182). Do powodów prawnych należy zaliczyć natomiast złożenie przez wierzyciela wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, bez względu na jego przyczynę, z mocy prawa prowadzi natomiast do niemożności egzekwowania kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, jeżeli koszty te są egzekwowane na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego należności głównej. Egzekwowanie tych kosztów na podstawie wydanego przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powoduje natomiast, że egzekucja kosztów toczy się niezależnie od egzekucji należności głównej i koszty te mogą być wyegzekwowane mimo umorzenia postępowania w sprawie egzekucji należności głównej (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., II FSK 400/05, Gazeta Prawna 2007, nr 121, s. A3). P. M. Przybysz, Komentarz do art. 64(c) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] P. M. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el nr 516544).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego zostało przez organ egzekucyjny umorzone z uwagi na przedawnienie dochodzonych należności. A następnie, na podstawie art. 64c § 4 u.e.a., kosztami postępowania egzekucyjnego obciążono wierzyciela - Prezydenta.

Zdaniem Sądu, podnoszona w skardze argumentacja, że to organ egzekucyjny doprowadził do wygaśnięcia zobowiązań wskutek przedawnienia z uwagi na swoją bierność, nie może odnieść skutku.

Z akt sprawy wynika bowiem, że zajęcia rachunków bankowych nie przyniosły rezultatu, albowiem Zobowiązany albo rachunków tych nie posiadał albo zajęcie było bezskuteczne. Przykładowo z pisma z dnia 16 lutego 2012r. "A" stanowiącego odpowiedź na zawiadomienie organu egzekucyjnego z dnia 2.02.2012r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem (karta 35) wynika, że w stosunku do prowadzonego przez ten bank rachunku nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej (karta 36).

Natomiast z notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z prezesem tego banku z dnia 12.03.2015r. wynika, że rachunek bankowy został zamknięty (karta bez numeru). W dniu 24.06.2008r. spisano Protokół o stanie majątkowym zobowiązanego, z którego wynika, że zobowiązany nie pracuje, nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, utrzymuje się z prac dorywczych, nie posiada majątku oraz rachunku bankowego (karta 38). Ponadto organ egzekucyjny pismem z dnia [...] r. nr [...] wystąpił do Prezydenta z prośbą o wskazanie w terminie 14 dni, aktualnego adresu zamieszkania, albowiem zobowiązany nie mieszka pod wskazanym adresem i został wymeldowany administracyjnie oraz majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Organ zastrzegł, że w przypadku braku wskazania przez wierzyciela adresu i majątku organ umorzy postępowanie egzekucyjne. Z akt sprawy nie wynika, aby odpowiedzi udzielono. Tytuł wykonawczy nr [...] doręczony został Zobowiązanemu w dniu 24 czerwca 2008r., pierwszy środek egzekucyjny zastosowano w tym samym dniu, data ostatniego środka egzekucyjnego to 9.02.2012r.

W tym stanie obciążenie Wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego stało się uzasadnione.

1. 4.10. Mając na uwadze powyższe, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.