Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej - organ odwoławczy, Dyrektor IAS) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i 4 pkt 1 oraz art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm. - dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez R. G. (dalej - Zobowiązany, Skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. (dalej – organ egzekucyjny, Naczelnik US) z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu za niezasadną skargę z dnia 25 kwietnia 2019 r. na czynność zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej, dokonaną zawiadomieniem Naczelnika US z dnia [...] r. nr [...].
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 11 grudnia 2018 r. Burmistrz Miasta S. (dalej – Wierzyciel) wystawił przeciwko Skarżącemu tytuł wykonawczy nr [...] w związku z zaległością podatkową dotyczącą łącznego zobowiązania pieniężnego. Następnie został on przekazany do realizacji Naczelnikowi US, który w dniu [...] r. nadał mu klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Odpis tytułu wykonawczego, jak wskazał organ egzekucyjny, doręczono Zobowiązanemu w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego w A S.A.
Następnie zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] organ egzekucyjny poinformował Skarżącego o zajęciu jego świadczenia emerytalno-rentowego wypłacanego przez ZUS Oddział w B. Inspektorat w C.. Dokument ten został doręczony Zobowiązanemu w dniu [...] r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu [...] r. W odpowiedzi na zajęcie ZUS w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. powiadomił organ egzekucyjny, że potrącenia ze świadczenia przysługującego Zobowiązanemu będą realizowane od kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. Zobowiązany wniósł skargę na zajęcie świadczenia emerytalno-rentowego dokonane zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...]. W jej motywach wskazał, iż nie otrzymał żadnego wezwania w przedmiotowej sprawie, ani tytułu wykonawczego. Ponadto podniósł, że wielokrotnie zwracał się do Wierzyciela o zwolnienie z podatku od nieruchomości, jednakże nie otrzymała w tej kwestii żadnej odpowiedzi.
Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik US uznał za niezasadną skargę z dnia 1 kwietnia 2019 r. na czynność zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego. W uzasadnieniu organ egzekucyjny stwierdził, że w skardze wniesionej na podstawie art. 54 u.p.e.a. można podnosić wyłącznie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości działań organu egzekucyjnego lub egzekutora podejmowanych w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych. Tym samym, jak zaznaczono w postanowieniu, nie może ona dotyczyć kwestii dotyczących zasadności wystawienia tytułu wykonawczego lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W zażaleniu z dnia 22 maja 2019 r. Skarżący podniósł, że organ gminy po ponad 8-miesiącach rozpoznał jego sprawę, umarzając mu podatek za lata 2016-2018 wraz z odsetkami. Jednak, jak zaznaczył Skarżący, już wcześniej została mu potrącona rata przez Urząd Skarbowy w C.. Wskazał także, że został poinformowany przez Wierzyciela, że wyegzekwowana kwota nie zostanie mu zwrócona. W dalszej części zażalenia Zobowiązany oświadczył, że nie otrzymał tytułu wykonawczego.
W wyniku odrębnego postępowania, Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Zobowiązanego z uwagi na fakt, iż Wierzyciel decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył zaległość objętą tytułem wykonawczym z dnia [...] r. nr [...].
Organ odwoławczy po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r.
W motywach wydanego rozstrzygnięcia podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. skupia się na kwestiach formalnoprawnych, które odnoszą się do prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Dokonując w tym kontekście oceny zaskarżonej czynności zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz z ubezpieczenia społecznego, Dyrektor IAS przyjął, że została ona przeprowadzona zgodnie z art. 79 u.p.e.a. Ponadto wskazano, że zawiadomienie o zajęciu zawiera wszystkie elementy określone w art. 67 § 2 u.p.e.a., a także odpowiada wzorowi z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1804). Organ odwoławczy zaznaczył również, że w trybie art. 44 k.p.a. odpis tytułu wykonawczego został doręczony Zobowiązanemu na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego, tj. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego w A S.A.
W końcowej części zaskarżonego postanowienia wyjaśniono, że zajęcie świadczenia emerytalno-rentowego zostało uchylone zawiadomieniem z dnia [...] r. Ponadto organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na wniosek Wierzyciela ze względu na umorzenie zaległości Zobowiązanego. Dodatkowo wskazano, że zwrócono Skarżącemu wyegzekwowaną kwotę [...] zł, pochodzącą z zajęcia rachunku bankowego, a także uchylono to zajęcie.
W skardze z dnia 19 sierpnia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Zobowiązany zakwestionował prawidłowość postanowienie organu odwoławczego.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że spotkała go niesprawiedliwość. Otóż Wierzyciel znając jego trudną sytuację finansową i zdrowotną nakładał na niego kolejne podatki pozostawiając jednocześnie bez rozpatrzenia składane przez niego wnioski o ich umorzenie. Ostatnie podanie w tym przedmiocie złożył w czasie, gdy toczyło się już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne, w trakcie którego doszło do potrącenia dwóch rat ([...] zł). Zaznaczył, że została mu zwrócona jedynie część tej kwoty. Powyższe działanie, jak twierdzi Skarżący, doprowadziło do tego znalazł się w bardzo trudnym położeniu, nie mogąc zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez Naczelnika US czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej, a w konsekwencji zasadność oddalenia skargi Zobowiązanego na tę czynność.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 54 u.p.e.a. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne - stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego - ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne co do zasady nie ma zatem wpływu na możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uwzględnienie skargi wywiera skutki jedynie w zakresie czynności, na którą ją wniesiono (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wa 69/08, Lex nr 486251). Zwrócić należy ponadto uwagę, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne (art. 54 u.p.e.a.) można jedynie podnosić zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego, bądź egzekutora, mając na względzie przepisy regulujące sposób i formę dokonywania czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 789/16, Lex nr 2227159; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1688/13, Lex nr 1783606).
Określony w art. 54 § 1 u.p.e.a. środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma bowiem charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Skarga w tym trybie przysługuje na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty, na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, czy zarzuty (zob. wyroki NSA: z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II FSK 3048/15, Lex nr 2416502; z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 778/13, Lex nr 1774564).
Zatem skarga składana w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. powinna dotyczyć konkretnej czynności egzekucyjnej, a organ dokonuje w tym trybie oceny zgodności z prawem czynności faktycznych podjętych przez organ egzekucyjny w wykonaniu zastosowanego środka egzekucyjnego. W kontekście tych uwag organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny zajęcia świadczenia emerytalnego Zobowiązanego przez pryzmat przepisów określających wymagania formalnoprawne danej czynności egzekucyjnej.
W świetle art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o czynności egzekucyjnej - rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, a więc środka wymienionego w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Do czynności egzekucyjnych zalicza się więc wszelkie czynności zajęcia prawa majątkowego strony, takie jak np. zajęcie wynagrodzenia, renty, rachunku bankowego bądź innej wierzytelności pieniężnej, a także zajęcia ruchomości lub nieruchomości oraz dalsze czynności związane z realizacją tych środków egzekucyjnych takie jak np. odebranie zajętych ruchomości, bądź ich licytacja (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 880/15, Lex nr 2113619). Zatem taką czynnością jest także zajecie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej (art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3 u.p.e.a.).
Tryb egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego uregulowany został w art. 79 u.p.e.a. Stosowanie do § 1 wskazanego przepisu organ egzekucyjny doręczył w dniu [...] r. Zobowiązanemu, a w dniu [...] r. ZUS-owi zawiadomienie z dnia [...] r. nr [...] o zajęciu tej części przysługujących Skarżącemu świadczeń, która nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi.
Ponadto zawiadomienie zawiera wszystkie elementy i pouczenia, o których mowa w art. 67 § 2 u.p.e.a. Zauważyć również należy, iż wspomniane zawiadomienie zostało sporządzone zgodnie obowiązującym wzorem określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1339 z późn. zm.). Wspomniany wzór - pomimo wejścia w życie z dniem 21 września 2018 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 września 2018 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. poz. 1804 z późn. zm.) - na mocy przepisu przejściowego nowego aktu wykonawczego (§ 4) pozostał w obrocie prawnym do 21 września 2019 r.
Według organu wraz z zawiadomieniem o zajęciu świadczenia emerytalnego nie został przesłany Skarżącemu odpis tytułu wykonawczego, gdyż został on mu doręczony w trybie art. 44 k.p.a. z upływem [...] r. wraz z zawiadomieniem o zajęciu rachunku bankowego w A S.A. (koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem doręczenia znajduje się w aktach sprawy). W takiej sytuacji, stosownie do art. 79 § 4 pkt 1 u.p.e.a., nie jest wymagane ponowne przekazywanie Zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Nie można jednak zgodzić się z organem, że doszło do skutecznego doręczenia wskazanego tytułu wykonawczego na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Argumentując to stanowisko wskazań przyjdzie, że stosownie do art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym znajduje zastosowanie m.in. art. 44 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1288/17, Lex nr 2777673). W konsekwencji dopuszcza się fikcję prawną doręczenia tytułów wykonawczych w warunkach określonych w art. 44 § 4 k.p.a. Ze względu jednak na doniosłe skutki, jakie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wiążą z faktem doręczenia dłużnikowi tytułów egzekucyjnych, jak również z uwagi na okoliczność, że zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis art. 44 k.p.a. powinien być interpretowany w sposób ścisły, co oznacza, że nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości, co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1152/18, Lex nr 2444158).
Domniemanie skuteczności doręczenia dokonywanego w trybie art. 44 k.p.a. zdeterminowane jest łącznym spełnieniem określonym nim przesłanek. Po pierwsze, niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie, pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnego umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie, upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2171/19, Lex nr 3044842).
Analiza druku zwrotnego potwierdzenia doręczenia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego oraz tytułu wykonawczego prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wszystkich wymaganych prawem adnotacji. Mianowicie na dokumencie tym brak jest oznaczenia miejsca pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Wobec powyższego nie można przyjąć, że doszło do skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego Zobowiązanemu w warunkach art. 44 k.p.a. W konsekwencji dokonane zajęcie zostało przeprowadzone z naruszenia art. 79 § 4 pkt 1 u.p.e.a. Przyjąć więc należy, że skarga Zobowiązanego na czynność egzekucyjną była zasadna.
Wyjaśnić należy jednocześnie, że pozostałe okoliczności, które podnosił Zobowiązany, nie mogą być rozpatrywane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., gdyż nie odnoszą się one do kwestii formalnoprawnych związanych z realizacją (wykonywaniem) czynności egzekucyjnej. Otóż Skarżący akcentował swoje ubóstwo i brak środków na regulowanie zobowiązań podatkowych należnych Wierzycielowi. Ponadto krytykował działalnie Wierzyciela za to, że bezpodstawnie pozostawiał bez rozpatrzenia jego wnioski o umorzenie nieuiszczonych podatków.
Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] r. Nastąpiło to z uwagi na udzielenie Skarżącemu ulgi podatkowej w postaci umorzenia zaległości podatkowych objętych tytułem wykonawczym nr [...]. Wcześniej organ egzekucyjny uchylił zajęcie zarówno rachunku bankowego oraz świadczenia emerytalno-rentowego. Zasygnalizować jednak należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego nie czyni bezprzedmiotowym skargi na czynność egzekucyjną (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 302/18, Lex nr 2511105).
Mając to na względzie Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a), zobowiązując organy aby uwzględniły przedstawione powyżej stanowisko.
O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż Skarżący korzystał z ustanowionego na jego rzecz prawa pomocy w zakresie całkowitym. Przy czym, o kosztach należnych pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu orzeka w odrębnym orzeczeniu referendarz sądowy na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.