Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr SKO.FP/41.3/318/2022/10511, wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. 2022. 1540 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. (dalej Wspólnota), od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...] określającej wysokość opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości Wspólnoty w miesiącach od listopada 2021 r. do stycznia 2022 r., w miesięcznej wysokości 4.606 zł oraz w miesiącach od lutego do marca 2022 r. w miesięcznej wysokości 4704 zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej Kolegium lub SKO) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że w swojej decyzji Prezydent B. stwierdził brak poprawnej segregacji odpadów na nieruchomości Wspólnoty w poszczególnych dniach obejmujących miesiące wymienione w decyzji. Od decyzji tej Wspólnota wniosła odwołanie podnosząc naruszenie prawa procesowego oraz materialnego w tym przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2022. 1297 ze zm.) dalej ustawa. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 6h, art. 6c ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 3, art. 6i ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1 i art. 6k ust. 1 i ust. 3 ustawy stwierdzając, że w badanym okresie na terenie B. obowiązywała uchwała Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2020 r. w której ustalono stawkę opłaty w wysokości 24,50 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, a w przypadku braku selektywnego zbierania odpadów stawkę podwyższoną w kwocie 49 zł miesięcznie od mieszkańca.
Kolegium przedstawiło definicję selektywnego zbierania odpadów oraz przepisy dotyczące sposobu ich zbierania by wyjaśnić, że przepisy art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 23 ust. 1 ustawy ustalają obowiązek selektywnego zbierania odpadów oraz powołało przepisy art. 6 ka ustawy. SKO ustaliło, że Wspólnota w deklaracji z dnia 1 lipca 2021 r. wykazała 94 mieszkańców, a w deklaracji z dnia 1 lutego 2022 r. 96 mieszkańców informując, że segregowane odpady będą gromadzone w pojemnikach położonych na działce Wspólnoty. Podało, że Prezydent B. uzyskał od podmiotu odbierającego odpady informację, że podczas odbierania odpadów stwierdzono w pojemnikach Wspólnoty nieprawidłową segregację w dniach 12, 14, 24 listopada i 1, 3, 10 i 28 grudnia 2021 r. oraz w dniach 5, 12, 19 i 26 stycznia i 2, 16, 22, 23 lutego oraz 23, 30 i 31 marca 2022 r. SKO podało, że na zdjęciach, stanowiących dowód w sprawie, widoczne są "naklejki" opisane sformułowaniem "źle segregujesz", co potwierdza, że mieszkańcy byli na bieżąco informowani o nieprawidłowościach w segregacji odpadów.
Następnie SKO podało, że Prezydent postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie, a w dniu 11 maja 2022 r. przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której stwierdzono nieprawidłową segregację odpadów w pojemnikach dla nich przeznaczonych, przy czym na jednym z nich znajdowała się naklejka "źle segregujesz" z datą 11 maja 2022 r. oznaczoną inną nazwą punktu adresowego niż Wspólnota. Przedstawiciel Wspólnoty w czasie kontroli stwierdził, że do placyka gospodarczego wyrzucały śmieci osoby z innych budynków, z uwagi na zły stan sanitarny ich placyków.
Ponadto w piśmie z dnia 23 maja 2022 r. pełnomocnik Wspólnoty podniósł, że z pojemników korzystały osoby z innych budynków oraz użytkownicy okolicznych garaży i ogródków działkowych, segregacja odpadów jest problematyczna zwłaszcza dla starszych mieszkańców, a stan wiat, w tym brak oświetlenia, utrudnia prawidłową segregację w godzinach wieczornych.
Kolegium stwierdziło, że daje wiarę informacjom i dokumentacji zdjęciowej dostarczonym przez podmiot zbierający odpady. Z dowodów tych wynika, że w badanych okresach Wspólnota regularnie nie prowadziła w sposób prawidłowy segregacji odpadów komunalnych. Dlatego nie było potrzeby przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, skoro przepisy postępowania nie nakładają na organy obowiązku udowodnienia jaki podmiot dokonuje naruszenia zasad segregacji odpadów.
SKO podkreśliło, że przeprowadzona została prawidłowo akcja informacyjna, wskazująca, jak należy segregować odpady komunalne i pomimo uzyskiwanych informacji (naklejki, zawiadomienie o wszczęciu postępowania) Wspólnota nie prowadziła prawidłowej segregacji odpadów. Za pozostającą bez znaczenia Kolegium uznało kwestię postanowień umowy zawartej między Gminą B., a podmiotem odbierającym odpady.
W skardze na to rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Wspólnota reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zaskarżyła decyzje organów obu instancji w całości domagając się ich uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania i zarzucając:
- - dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie,
- - złamanie zasad kontroli przez przyjęcie, że podmiot nie uprawniony przez organ, będący zainteresowany wynikiem postępowania, w sposób prawidłowy przeprowadzi postępowanie, w sytuacji gdy dowody wskazują, że takie drobiazgi, jak adres punktu, z którego odbiera odpady, nie mają dla tego podmiotu żadnego znaczenia, a skarżąca w całości kwestionuje poczynione przez ten podmiot ustalenia,
- - naruszenie zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez naruszenie celu nałożenia opłaty dodatkowej, w sytuacji, gdy opłata ta w założeniach ma równoważyć koszty nie wykonanej segregacji odpadów, a w szczególności gmina osiąga istotną korzyść majątkową z nałożenia opłaty dodatkowej, a dla mieszkańców jest to istotny koszt,
- - nie rozpoznanie lub pobieżne rozpoznanie zarzutów składanych przez skarżącą w postępowaniu oraz podniesionych w odwołaniu i piśmie zawierającym stanowisko skarżącego na odpowiedź gminy przekazujące akta do SKO, które skarżąca w całej rozciągłości podtrzymuje w niniejszej skardze, gdyż lakoniczne odniesienie się do tych zarzutów przez organy, tudzież ich jawne pominięcie narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej,
- - wadliwość formalną decyzji – nagłówek decyzji organu II instancji nie wskazuje podstaw merytorycznych dla jej wydania co utrudnia możliwość stwierdzenia, iż organ naruszył wykładnię przepisów stanowiących podstawę decyzji, nadto organ posługuje się nieczytelnym skrótem nazwy ustawy, co samo w sobie narusza zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej i utrudnia stronie czynny udział w dochodzeniu jej praw, co samo w sobie nie wymaga dalszego uzasadnienia,
- - naruszenie zasad przeprowadzania kontroli, w tym zawiadomienia o kontroli, zapewnienia stronie czynnego w niej udziału, rzeczywistej możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a co niezmiernie istotne, uznanie przez organ gminy, że podmiot będący firmą prywatną, działającą bez jakiegokolwiek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, może i ma tę kontrolę wykonywać (i tak uznaje w swojej decyzji, a pisze o tym wprost w piśmie przekazującym akta do SKO) w sytuacji gdy ustawa wprost wskazuje na gminę jako organ wykonujący kontrolę.
Uzasadniając skargę strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji przyjęły dowody i dokonały ich oceny w sposób dowolny, nie odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę, kontrolę przeprowadzał organ będący zainteresowanym w sprawie, gdyż zgodnie z łączącą gminę z firmą odbierającą odpady, osiągnęła ona wyższe przychody w sytuacji, gdy odbierała odpady jako nieselekcjonowane, gmina osiągnęła istotną korzyść majątkową z nałożenia opłaty dodatkowej, skoro opłata ta w założeniu ma równoważyć koszt niewykonanej segregacji odpadów, a gmina B. ponosi koszt odbioru 1 tony odpadów segregowanych w kwocie 658,80 zł, a odpadów niesegregowanych kwota ta jest wyższa o 32,40 zł (mniej niż 5% różnicy). Skarżąca podniosła również, że organ nie odniósł się co do tego czy faktycznie odpady zostały w sposób nienależyty posegregowane, w sytuacji, gdy dla firmy odbierającej odpady bez znaczenia jest to w jakim miejscu nakleja naklejki.
Skarżąca podkreśliła, że podmiot, będący firmą prywatną, działający bez jakiegokolwiek upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, może i ma tę kontrolę wykonywać w sytuacji, gdy gmina jest organem wykonującym kontrolę.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko i jego argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że dotyczyło ono określenia wysokości opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy podmiot odbierający odpady powiadomił Prezydenta o ich nieprawidłowej segregacji za poszczególne miesiące 2021 i 2022 r., przy czym informacje w tym przedmiocie dla tworzących odpady, przekazał poprzez naklejki ze sformułowaniem "źle segregujesz", umieszczone na kubłach na śmieci na terenie Wspólnoty.
W myśl art. 6 ka ustawy, w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości (ust. 1). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie powiadomienia o którym mowa w ust. 1, wszczyna postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 2). Tym samym przepis art. 6 ka ust. 1 ustawy nakłada na podmiot odbierający odpady komunalne obowiązek powiadomienia zarówno organu, jak i właściciela nieruchomości o przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Obowiązujące przepisy nie określają formy i terminu powiadomienia przez podmiot odbierający odpady organu i właściciela nieruchomości o niedopełnieniu selektywnej zbiórki odpadów.
Biorąc pod uwagę ich rolę, należy przyjąć, że powiadomienia powinny być dokonane w sposób, który pozwala na weryfikację wypełnienia tego warunku przez organ administracyjny. "W zakresie terminu, obowiązek dokonania powiadomienia powinien zostać wykonany niezwłocznie po stwierdzeniu faktu niedopełnienia przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych i przyjęcia ich jako niesegregowanych (zmieszanych), przed wszczęciem postępowania administracyjnego" (tak wyrok NSA z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt III FSK 805/22). Za powiadomienie właścicieli nieruchomości o odbiorze odpadów zmieszanych nie można uznać zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia opłaty podwyższonej, gdyż obowiązek ten ciąży na podmiocie odbierającym odpady komunalne.
Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem, który uważa się za właściciela w rozumieniu ustawy. Wynika to wprost z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 ustawy jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.
Z zaskarżonej decyzji nie wynika, by Wspólnota została powiadomiona przez odbierającego odpady komunalne o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Za powiadomienie takie nie można uznać naklejek umieszczonych na pojemnikach służących selekcjonowaniu odpadów ze sformułowaniem "źle segregujesz", skoro informacja ta była skierowana bezpośrednio do osób korzystających z pojemników, a nie do Wspólnoty jako właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy. Podobnie powiadomienia takiego nie stanowiło postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty podwyższonej, skoro obowiązek ten ciąży nie na organie lecz odbierającym odpady. Podnoszona przez Kolegium okoliczność przeprowadzenia akcji informacyjnej dotyczącej segregacji odpadów komunalnych nie miała w sprawie znaczenia. Tak samo jak kontrola dokonana przez organ, podczas której ponownie stwierdzone zostały nieprawidłowości.
Należy w tym miejscu powtórzyć za powołanym wyżej wyrokiem NSA, że "warunkiem wszczęcia przez organ (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) postępowania na podstawie art. 6 ka u.c.p.g., a następnie wydanie decyzji, o której mowa w art. 6 ka ust. 3 u.c.p.g. jest m.in. powiadomienie przez podmiot dokonujący odbioru odpadów komunalnych właściciela nieruchomości o niedopełnieniu obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Brak takiego powiadomienia uniemożliwia podjęcie działań określonych w tych przepisach." Warto przy tym zauważyć, że adres siedziby Wspólnoty jest informacją jawną, podobnie jak fakt jej utworzenia i przyjętej nazwy. Organ posiadał również wiedzę o umowie o zarządzie nieruchomością zawartej przez Wspólnotę z podmiotem zarządzającym nieruchomością.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przytoczone wyżej przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej organy wykazały, że doszło do niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów na nieruchomości Wspólnoty we wykazanych w decyzji okresach czasu (miesiącach) i dotyczyło to różnego rodzaju segregowanych odpadów. Nieprawidłowości te stwierdzono również podczas kontroli nieruchomości przeprowadzonej przez organ w dniu 11 maja 2022 r. Nie doszło do złamania "zasad kontroli" przez podmiot nieupoważniony przez organ, skoro podmiot odbierający odpady ma wynikający z ustawy (art. 6 ka ust.
1) obowiązek reagowania na przypadki niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów i powiadomienia o tym organu oraz właściciela nieruchomości. Nie można tym samym skutecznie dowodzić, że podmiot ten jest zainteresowany wynikiem postępowania. Bezzasadny był zarzut naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych jest obowiązkiem o charakterze powszechnym i ciąży na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których te odpady powstały. Wykazanie choćby jednego przypadku nieprzestrzegania przyjętej segregacji odpadów pociąga za sobą obowiązek nałożenia na podmiot zainteresowany opłaty w stawce właściwej dla nieselektywnego zbierania odpadów (tak wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II FSK 984/18). Ponadto "opłata podwyższona stanowi nie tyle finansową dolegliwość za niewłaściwą segregację, ale też jest rekompensatą dla gminy związaną z dodatkowym wyższym kosztem zagospodarowania źle zebranych odpadów komunalnych" (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III FSK 12/22). Należy przy tym nadmienić, że w przypadku nieruchomości zbiorowej nie ma znaczenia ilu mieszkańców wywiązuje się z obowiązku selektywnej zbiórki odpadów i z jaką częstotliwością to następuje, ponieważ decydujące znaczenie ma jedynie to czy obowiązek ten na danej nieruchomości był realizowany prawidłowo czy nie. Przepisy analizowanej ustawy nie określają żadnego poziomu pomyłek, czy stopnia zanieczyszczenia poszczególnych frakcji odpadami innego rodzaju. Nie odwołują się również do notoryczności i uporczywości w niesegregowaniu odpadów (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt III FSK 14/22).
To właściciel nieruchomości, na której tworzone są odpady jest obowiązany do podjęcia stosownych działań zapobiegających korzystaniu z pojemników na odpady przez inne niż uprawnione osoby czy podmioty, czy też umożliwiających osobom starszym wypełnienia obowiązku segregacji. Dodać należy, że umowa łącząca Gminę z podmiotem odbierającym pozostaje poza zakresem badanej sprawy i nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. To jakie przyjęto koszty odbioru odpadów segregowanych i niesegregowanych należy do innych niż przedmiotowa sprawa zagadnień i może być podnoszona w innych postępowaniach, w tym dotyczących uchwał i działań organów Gminy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane do zastosowania oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności dokona ustaleń czy podmiot odbierający odpady zawiadomił Wspólnotę o niedopełnieniu obowiązku selekcyjnego zbierania odpadów komunalnych.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając naruszenie prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. 2023. 259) dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. 2018. 256). Ponadto Sąd zastosował przepis art. 223 § 2 p.p.s.a., gdyż jak wynika z akt sprawy skarżąca uiściła tylko część wpisu od skargi w kwocie 200 zł, gdy tymczasem wartość przedmiotu zaskarżenia stanowiła kwota 11.613 zł, zaś przedmiotowy wpis od wskazanej sumy wyniósł zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2021. 535) 3% wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 400 zł. Skoro skarga została uwzględniona obowiązek uiszczenia pozostałej części wpisu w kwocie 200 zł ciążył na Kolegium – organie odwoławczym jako część nieuiszczonej należnej opłaty.