Uzasadnienie
W piśmie datowanym na 28 września 2020 r. A Sp. z o.o. w L., zastępowana przez adwokata, sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta C., która w tytule pisma została nazwana wypłatą zaniżonej kwoty dotacji, a w jego treści – brakiem przekazania różnicy pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 17; aktualnie: t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.; dalej: "u.f.z.o.") według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji dla słuchaczy B w C. w kwocie [...] zł, C w C. w kwocie [...] zł i D w C. w kwocie [...] zł.
Zdaniem skarżącej poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia art. 43 ust. 4 w związku z art. 26 ust. 1 i 2 u.f.z.o. wskutek braku przekazania wspomnianej części dotacji w sytuacji, gdy ustawa wyraźnie nakłada na organ obowiązek wyrównania kwoty przyznanej dotacji oświatowej po aktualizacji stawek dotacji.
Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności braku przekazania tej części dotacji. W uzasadnieniu zasygnalizowała z kolei, że zwróciła się do organu z zapytaniem, w jakim terminie zostanie dokonane wyrównanie dotacji, niemniej jednak w piśmie z dnia [...], znak [...] organ oznajmił, że wyrównanie dotacji należnej od stycznia do czerwca zostało już przekazane w lipcu, a pozostałe raty dopłat będą wypłacone wraz z dotacją za sierpień i wrzesień. Zdaniem skarżącej pismo to jednoznacznie przesądziło, że dotacja nie zostanie jej wypłacona w oczekiwanej przez nią wysokości, co skutkować musiało wniesieniem skargi.
W odpowiedzi pełnomocnik organu wystąpił o odrzucenie skargi, akcentując, że nie podlega ona właściwości sądu administracyjnego, a w razie braku podzielenia tego zapatrywania – zażądał jej oddalenia, wskazując na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu, ponieważ dotyczy ona sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wyjaśnienie motywów tej kwalifikacji należy rozpocząć od odnotowania, że kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej stanowiła już przedmiot rozstrzygnięć podejmowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny analizy tej problematyki dokonał m. in. w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1514/20 i stąd jego spostrzeżenia zostaną przytoczone w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym przypomnienia zatem wymaga, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy [zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70].
Tym samym obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
W tej mierze szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).
Mając to na uwadze, dostrzec trzeba, że regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność w postaci odmowy przekazania niewypłaconej kwoty dotacji oświatowej nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Podstawę obliczenia wysokości tej dotacji stanowi bowiem art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Zgodnie z tym przepisem jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Co jednak szczególnie istotne art. 43 ust. 4 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 u.f.z.o., a to oznacza, że czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
Z powyższych względów zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności w postaci wypłaty dotacji oświatowej w odmiennej od oczekiwanej przez stronę wysokości należało ocenić jako niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i na tej podstawie wniesioną skargę odrzucić.
Z tych powodów wydanie niniejszego postanowienia stało się konieczne.
Już niejako na marginesie zasygnalizować wypada, że takim samym wynikiem (to jest odrzuceniem skargi) musiałaby zakończyć się weryfikacja dopuszczalności zaskarżenia samego (wyżej wskazanego) pisma organu z dnia [...], znak [...]. Byłoby tak przede wszystkim dlatego, że pismo to jest pochodną zaskarżonej czynności i pozostaje z nią w ścisłym związku. Niezależnie od tego ma ono wyłącznie walor informacyjny. Nie kreuje zatem (nie determinuje, nie ma wpływu na) treść uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, a tylko w takim przypadku posiadałoby ono cechy aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to nie zostało podjęte przez organ w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji (jak stanowi art. 47 u.f.z.o.), ale miało – jak już wspomniano – charakter wtórny, informacyjny.