Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS lub organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] r., nr [...] odmawiającą B. K. (dalej zobowiązana, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 2 maja 2019 r. zobowiązana zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek. Podniosła w nim, że obecnie mieszka u znajomego, któremu pomaga prowadzić gospodarstwo domowe w zamian za użytkowanie małego pokoju. Obecnie pracuje na podstawie umowy zlecenia, mało zarabia i nie stać jej na spłatę zadłużenia. Złożyła także oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej.
Organ I instancji decyzją z [...] r. wydaną na podstawie:
- 1) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 3.872,86 zł, w tym:
- a) ubezpieczenia społeczne za okres 02/20090-007/2009 w łącznej kwocie 1.212,31 zł, w tym z tytułu: składek 608,31 zł, odsetek liczonych na dzień 2 maja 2019 r. - 604 zł,
- b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 02/20090-007/2009 w łącznej kwocie 2.660,55 zł, w tym z tytułu: składek 1.336,55 zł, odsetek liczonych na dzień 2 maja 2019 r. - 1.324 zł;
- 2) art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a oraz art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) odmówił umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą (płatnika opłacającego składki na własne ubezpieczenia) w łącznej kwocie 3.872,86 zł, w tym:
- a) ubezpieczenia społeczne za okres 02/20090-007/2009 w łącznej kwocie 1.212,31 zł, w tym z tytułu: składek 608,31 zł, odsetek liczonych na dzień 2 maja 2019 r. - 604 zł,
- b) ubezpieczenie zdrowotne za okres 02/20090-007/2009 w łącznej kwocie 2.660,55 zł, w tym z tytułu: składek 1.336,55 zł, odsetek liczonych na dzień 2 maja 2019 r. - 1.324 zł.
Organ I instancji odniósł się m.in. do kwestii przedawnienia ww. składek. Wyjaśnił, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpłynęło prowadzone postępowanie "w sprawie podlegania ubezpieczeniom" (zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono zobowiązanej [....] r.). Składki za okres od 2 lutego 2009 do 27 lipca 2009 r. zostały przypisane na podstawie decyzji z [...] r., którą do ręczono zobowiązanej [...] r., a prawomocna jest od 21 kwietnia 2013 r.
Następnie 15 stycznia 2015 r. zobowiązania wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Decyzją z [...] r. ZUS określił warunki umorzenia należności na podstawie ww. ustawy, z której zobowiązana się nie wywiązała poprzez brak wpłaty należności niepodlegających abolicji. ZUS decyzją z [...] r. odmówił umorzenia należności. Organ powołał art. 1 ust. 15 ww. ustawy i podał, że bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12 nie podlega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13.
Z kolei w dniu [...] r. wydano decyzję określającą wysokość należności z tytułu składek, którą doręczono [...] r. (prawomocna od 25 marca 2017 r.). Na podstawie decyzji o wymiarze składek zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w dniu [...] r., tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej [...] r. Obecnie wszystkie zaległości zobowiązanej są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana stwierdziła, że jej dług uległ przedawnieniu. Jej dochody się zmniejszyły i nie jest w stanie spłacić długu.
Ponownie złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 30 września 2019 r.
ZUS wydając decyzję jako organ II instancji przytoczył przepisy powołane w sentencji.
Dalej podał, że trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu. Z analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że zobowiązana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z tytułu umowy zlecenia w październiku 2019 r. osiągnęła przychód w wysokości 124,47 zł netto; nie wykazała stałych wydatków związanych z utrzymaniem, jak również innych zobowiązań pieniężnych. Nie posiada majątku ruchomego, jak również nieruchomości i innych praw majątkowych.
Z ustaleń dokonanych przez ZUS wynika, że zobowiązana była właścicielką nieruchomości ‒ mieszkania o powierzchni [...] m2 położonego w C.e o przybliżonej wartości rynkowej 245.000 zł ‒ którą [...] r. sprzedała. Pomimo świadomości posiadanego zadłużenia wyzbyła się majątku, a uzyskanych środków nie przeznaczyła na spłatę zadłużenia.
W ocenie ZUS kontynuowanie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanej nie zagraża jej egzystencji, bowiem według organu posiada ona oszczędności z tytułu sprzedaży mieszkania. Zauważył, że pomimo akcentowania trudnej sytuacji życiowej, zobowiązana nie przedłożyła żadnej dokumentacji, np. nieopłacone faktury, rachunki, recepty itp. Zaznaczył, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołują się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne.
ZUS nie uznał, że sytuacji życiowa zobowiązanej ma charakter trwały i pogłębiający się jak również, że jej sytuacja finansowa jest trudna. W 2018 r. sprzedała nieruchomość, nie wykazuje zobowiązań z innych tytułów, podjęła pracę na umowę zlecenie. Z uwagi na powyższe ZUS upatruje możliwości wyegzekwowania należności składkowych obecnie jak również w przyszłości, np. w formie układu ratalnego.
ZUS zauważył także, że pomimo trudnej sytuacji finansowej zobowiązana nie udokumentowała aby starała o pomoc, np. w formie zasiłków celowych lub okresowych, które przyznawane są osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej.
Zdaniem organu nie zachodzi również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zobowiązana nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny jak również nie wykazała, że z powodu przewlekłej choroby została pozbawiona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zadłużenie nie powstało także na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej, zatem nie zachodzi również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
W skardze zobowiązana nie zgodziła się z wydaną decyzją, bowiem jej sytuacja materialna się nie poprawiła i nie wie w jaki sposób ma spłacać przedawniony dług mając dochody w kwocie 200 zł.
Podkreśliła, że jest "zdesperowana i w razie nie umorzenia długu będzie musiała poszukać pomocy w sądach poza Polską, albo zwróci się o pomoc do telewizji".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontroli Sądu – w ramach art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja ZUS utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za okres od lutego do lipca 2009 r.
Skarga spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ ZUS niedostatecznie wyczerpująco wyjaśnił kwestię braku przedawnienia należności składkowych, czym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 140 K.p.a.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (zob. wyroki NSA: z 12 lipca 2016 r., I OSK 1628/16, Lex nr 2100547; z 8 listopada 2017 r., I OSK 55/16, Lex nr 2416646; dostępne także, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika stąd, że powyższej kontroli sąd dokonuje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W toku sprawy skarżąca wskazywała jedynie na dwie kwestie dotyczące braku możliwości spłaty zaległych składek. Pierwsza dotyczyła jej niskich bieżących dochodów wynoszących około 200 zł miesięcznie, uzyskiwanych na podstawie umowy zlecenia. Druga dotyczyła podniesionego zarzutu przedawnienia składek.
Zgodnie z art. 28 ust. u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 2344, z późn. zm.);
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Niezależnie od powyższego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).
Analizując materiał dowodowy sprawy ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu ww. nieopłaconych składek oraz odsetek za zwłokę uznając, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto stwierdził, że skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie wskazała, aby powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Uznał więc, że w sprawie nie zaszły przesłanki zarówno wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jak również przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
W świetle stanowiska skarżącej zaprezentowanego w skardze Sąd podkreśla, że co do zasady należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a w uzasadnionych przypadkach na podstawie ww. rozporządzenia. Bezprzedmiotowe jest postępowanie w stosunku do należności, co do których ustawodawca nie przewidział w żadnym zakresie możliwości ich umarzania oraz w stosunku do należności, które wygasły. Pozostałe należności stanowią przedmiot postępowania, co do którego należy orzec załatwiając sprawę co do istoty (umarzając należności albo odmawiając ich umorzenia).
Na obecnym etapie postępowania zarzuty skarżącej koncentrują się także na zarzucie przedawnienia.
Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 28 września 2017 r., II GSK 1492/17 oraz z 15 maja 2018 r., I GSK 1146/18), że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne.
Sąd zatem powinien mieć wiedzę czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania – jako bezprzedmiotowego. Z tych samych względów Sąd rozstrzygając wniosek w przedmiocie umorzenia należności powinien mieć dane umożliwiające stwierdzenie, że obowiązek spłaty należności w dacie wydania decyzji nadal obciąża skarżącego. Nie oznacza to, że w toku postępowania o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Sąd przejmuje obowiązki organu egzekucyjnego (por. także wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II GSK 421/07; z 14 grudnia 2010 r., II GSK 1073/09; z 28 września 2017 r., II GSK 1491/17).
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie 5-letni okres przedawnienia.
ZUS (działając jako organ I instancji) podał, że zaszły okoliczności powodujące zawieszenie biegu terminu przedawniania.
Po pierwsze wskazał, że było prowadzone postępowanie, celem ustalenia czy skarżąca podlega ubezpieczeniu w okresie od 20 marca 2013 r. (doręczenie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] r.) do 21 kwietnia 2013 r. (prawomocność decyzji z [...] r.). Zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna.
Po drugie, skarżąca 15 stycznia 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Jednak nie wywiązała się z wydanej przez organ decyzji z [...] r., co skutkowało wydaniem kolejnej decyzji ZUS z [...] r. odmawiającej umorzenia należności. Na podstawie art. 1 ust. 15 ww. ustawy bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 13.
Po trzecie podał, że [...] r. wydał decyzję określającą wysokość należności z tytułu składek, którą doręczono skarżącej [...] r. (prawomocna od 25 marca 2017 r.). Na podstawie decyzji o wymiarze składek zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w dniu [...] r., tytuły wykonawcze zostały doręczone zobowiązanej [...] r. Obecnie wszystkie zaległości zobowiązanej są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS.
Powołując się, na ww. (trzy) sytuacje, w których miało dojść do zawieszenia biegu terminu przedawnienia organ wymienionych okoliczności nie poparł jakimikolwiek dokumentami. Do akt administracyjnych nie załączono powołanych decyzji, jak również tytułów wykonawczych i innych dokumentów świadczących o wszczętym postępowaniu egzekucyjnym, które w toku tego postępowania podlegają ocenie Sądu, celem ustalenia czy organ skutecznie zawiesił bieg terminu przedawnienia. ZUS, działając jako organ II instancji, nie odniósł się w ogóle do podniesionego przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu przedawnienia. Również w odpowiedzi na skargę pełnomocnik nie zareagował na ten zarzut.
Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zatem przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, czy też zajęcie wynagrodzenia lub innego prawa majątkowego, pod warunkiem jednak zawiadomienia o tej czynności zobowiązanego. Z akt sprawy wynika jedynie, że w dniu [...] r. "skierowano zajęcia wierzytelności pieniężnej". Nie podano jednak do jakich wierzytelności pieniężnych skierowano egzekucję, skoro skarżąca konsekwentnie utrzymuje, że nie posiada jakichkolwiek wierzytelności.
W badanej sprawie organ nie przedstawił dokumentacji, która miałaby stanowić podstawę do przyjęcia braku przedawnienia należności składkowych za ww. okres.
Niezależnie od powyższego wyjaśnieniu podlega wskazana przez organ okoliczność sprzedaży przez skarżącą w dniu [...] r. mieszkania o powierzchni [...] m2 położonego w C., którego przybliżona wartość rynkowa wynosiła 245.000 zł. Do tej okoliczności sama skarżąca w ogóle się nie odniosła, natomiast organ całkowicie zaniechał jej dokładnego wyjaśnienia. Po pierwsze skoro według relacji organu postępowanie egzekucyjne wdrożono w kwietniu 2017 r., to chyba umknęło organowi egzekucyjnemu, że zobowiązana posiada majątek nieruchomy podlegający zajęciu i egzekucji, z możliwością obciążenia go hipoteką przymusową. Po drugie istniała także możliwość zajęcia wierzytelności pieniężnej ze sprzedaży nieruchomości, skoro jak twierdzi organ została sprzedana w sierpniu 2018 r., a więc w toku trwającego (jak twierdzi organ) postępowania egzekucyjnego.
W dalszym toku sprawy organ przede wszystkim zobowiąże skarżącą do wyjaśnienia, czy doszło do sprzedaży jej nieruchomości, za jaką kwotę i dlaczego nie spłaciła wymagalnych wierzytelności z tytułu składek (po uprzednim udokumentowaniu ich wymagalności). Jeżeli skarżąca nie wyjaśni tej kwestii, organ będzie zobowiązany poczynić ustalenia z urzędu, zgodnie z procedurą przewidzianą w K.p.a. Wyjaśni również organ źródło dochodu skarżącej, w szczególności jego wysokości, z uwzględnieniem jej możliwości zarobkowych. Skarżąca bowiem nie sygnalizowała, by stan zdrowia uniemożliwia wykonywanie przez nią pracy.
Wskazane braki w materiale dowodowym stanowią naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z ostatnio powołanych regulacji, z jednej strony wynika obowiązek organu uwzględnienia wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, a zatem niemożność pominięcia jakiegokolwiek, który może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 230), ale również z drugiej strony niedopuszczalność oparcia się na dowodzie, który nie został przeprowadzony zgodnie ze stosownymi regulacjami procesowymi.
Sąd orzekający podziela stanowisko E. Iserzona, który w odniesieniu do art. 80 K.p.a. wskazał, że "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale niemających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty wzory, formularze, Warszawa 1970, s. 155, i powołane tam orzeczenia NTA, który np. w orzeczeniu z dnia 1 kwietnia 1924 r., L. rej. 516/23, ZW 348, podał, że niemożność stwierdzenia w aktach administracyjnych okoliczności decydujących dla oceny legalności orzeczenia stanowi wadliwość postępowania). Analogiczne stanowisko zajmuje A. Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2014, Komentarz do art. 80, teza 4).
Także w orzecznictwie akcentuje się, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne w określonym zakresie dokonywał oceny i mocy dowodowej dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego sprawy w trybie pozaprocesowym, tj. poza prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym i przyjmował, że nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albo przeciwnie, opierał na nich rozstrzygnięcie. Takiej analizy materiału dowodowego organ powinien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji (por. wyroki: WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2007 r., VII SA/Wa 1034/07, Lex nr 364725; NSA z 29 listopada 2004 r., OSK 813/04, Lex nr 164713; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 lipca 2009 r., II SA/Go 367/09, Lex nr 553056; WSA w Poznaniu z 17 stycznia 2008 r., III SA/Po 685/07, Lex nr 510377; WSA w Gliwicach z 8 stycznia 20105 r., I SA/Gl 230/14, Lex nr 1643317).
W toku ponownego rozpoznania sprawy ZUS powinien mieć na uwadze powyższe stanowisko Sądu dotyczące wymogów podstawy dowodowej rozstrzygnięcia, które należy poprzedzić podjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, w tym zgromadzić w aktach tej sprawy wszystkie dokumenty, z których ta podstawa wynika.
Sąd nie rozważał natomiast zasadności przesłanek z art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s., ponieważ odniesienie się do kwestii, których one dotyczą zaktualizuje się dopiero po prawidłowym zgromadzeniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, dotyczącego przedawnienia należności składkowych. W każdym przypadku wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Tylko bowiem prawidłowe określenie kwoty należności pozwala na obiektywną ocenę możliwości ich wyegzekwowania lub dobrowolnej spłaty przez dłużnika. To zaś jest możliwe dopiero po ustaleniu czy, a jeśli tak to w jakiej części, należności te uległy przedawnieniu.
Organ nie dołączając do akt dokumentów obrazujących przebieg postępowania egzekucyjnego oraz zdarzeń prawnych przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia należności składkowych dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. także w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.