Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także DIAS lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm. - dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 - dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] r. nr [...] (dalej także NUS lub organ egzekucyjny) o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...] - wystawionych przeciwko A S.A. (dalej Spółka lub zobowiązana) i obciążeniu wierzyciela tj. Prezydenta Miasta K. kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie ww. tytułów wykonawczych - uchylił w całości zaskarżone postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S., określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela.
W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wyjaśnił, że NUS w S. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A S.A. w K. na podstawie ww. tytułów wykonawczych z dnia [...] r., wystawionych przez wierzyciela z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia 2005 r. do grudnia 2005 r. Organ egzekucyjny doręczył odpisy ww. tytułów wykonawczych oraz dokonał kilkukrotnie pobrania należności u zobowiązanej, a także zajęcia wierzytelności w B S.A.
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. określającą Spółce wysokość podatku od nieruchomości za 2005 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 27.06.2016 r. zobowiązana wniosła o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r.
Zawiadomieniem z dnia [...] r, NUS w S. działając na podstawie art. 64c § 6a ustawy egzekucyjnej zawiadomił zobowiązaną o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w przedmiotowym postępowaniu w kwocie [...] zł. Zawiadomienie to doręczone zostało Spółce w dniu [...] r., a wierzycielowi w dniu [...] r. Następnie, w dniu 8.12.2016 r. Spółka wniosła o wydanie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie ww. tytułów wykonawczych z dnia [...] r. Pismem z dnia 15.12.2016 r. analogiczny wniosek złożył wierzyciel.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w kwocie [...] zł i obciążył nimi wierzyciela. Na tak wydane postanowienie wierzyciel wniósł zażalenie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 64c u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa,
- 2. art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładów i efektów pracy organu egzekucyjnego, pominięciu okoliczności, że wierzyciel jest podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;
- 3. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności;
- 4. art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez wydanie postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.
Mając to na względzie wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia w sprawie i określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł.
Rozpoznając sprawę po wniesieniu zażalenia DIAS wskazał, iż zgodnie z przepisem 64c § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych, o którym mowa w § 6a.
Generalną zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, o czym stanowi przepis art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej, który stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego oraz art. 64c § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z odsetkami organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a.
W niniejszej sprawie wszczęcie i prowadzenie egzekucji nie było dotknięte wadą bezprawności i nie może mieć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a., niemniej jednak kosztów postępowania egzekucyjnego nie może ponieść zobowiązana Spółka. Zastosowanie znajdzie bowiem art. 64c § 4 u.p.e.a.,
Jak podniósł DIAS, podstawę prawną wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych z dnia [...] r. stanowiła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., która została uchylona mocą decyzji Kolegium z dnia [...] r. Fakt ten przesądza, iż koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w oparciu o nieostateczną decyzję, uchyloną następnie przez organ odwoławczy.
Odnosząc się do zarzutu, że organ egzekucyjny dokonując ustalenia kosztów nie uwzględnił wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28.06.2016 r. sygn. akt SK 31/14, DIAS podniósł, że opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny. Oznacza to, iż jest ona odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych. A zatem jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek' kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył wierzyciela opłatą manipulacyjną naliczoną do tytułów wykonawczych wskazanych powyżej i opłatą za pobranie pieniędzy u zobowiązanej i zajęcie wierzytelności pieniężnej. Na koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, określone w oparciu o art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., złożyły się:
- - opłata manipulacyjna w łącznej kwocie [...] zł (art. 64 § 6 u.p.e.a. - 1% łącznej kwoty, należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego;
- - opłata za zajęcie innej wierzytelności w łącznej kwocie [...] zł (art. 64 § 1 pkt 4 ustawy - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej niż 4 zł 20 gr);
- - opłata za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w łącznej kwocie [...] zł (art. 64 § 1 pkt 1 ustawy - 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej niż 2 zł 50 gr.
W zaskarżonym postanowieniu NUS w S. dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie innej wierzytelności i opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego pod kątem postanowień Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14.
Odnosząc się do stanowiska organu egzekucyjnego DIAS stwierdził, że koszty egzekucyjne (poszczególne opłaty) NUS w S. określił poprzez porównanie do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK jako niekonstytucyjne.
W tym miejscu organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca uwzględniając wytyczne Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 4lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553), zmienił przepisy regulujące koszty egzekucyjne w sposób kompleksowy, ustalając nowe zasady naliczania i ich poboru. We wspomnianej ustawie przyjęto odmienny od dotychczasowego sposób naliczania opłaty manipulacyjnej, odstępując od procentowego sposobu naliczania tej opłaty od wysokości dochodzonego obowiązku poprzez przyjęcie dwóch kwotowych stawek tej opłaty (40 zł lub 100 zł). Stosownie do art. 1 pkt 24 ww. ustawy po art. 64c dodaje się art. 64ca-64ce. W brzmieniu art. 64 cb § 1 pkt 2 ww. ustawy, koszty egzekucyjne z tytułu opłaty manipulacyjnej w wysokości 100 zł przypadają na rzecz organu egzekucyjnego, który wszczął egzekucję administracyjną.
Ustalenie tej wysokości opłaty manipulacyjnej powiązano ze średnią wydatków, jakie ponosi urząd skarbowy na obsługę tytułu wykonawczego. Uznano, że wszczęcie egzekucji administracyjnej oznacza bowiem konieczność podejmowania przez organ egzekucyjny szeregu czynności związanych z prowadzeniem tej egzekucji, w ramach której stosuje się środki przymusu, rozpatruje środki zaskarżenia oraz informowania uczestników postępowania egzekucyjnego o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Opłata manipulacyjna ma więc charakter wydatku związanego z koniecznością zapewnienia funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, którego zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawnych lub orzeczeń organów administracji publicznej lub sądów
Z kolei w odniesieniu do opłaty egzekucyjnej ustawodawca uznał, że zrezygnowano z dotychczasowego systemu naliczania opłat w egzekucji należności pieniężnej za dokonanie przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. W celu uproszczenia tego systemu w art. 64 § 4 wprowadzono regulację stanowiącą podstawę do naliczania, co do zasady, opłaty egzekucyjnej pobieranej w wysokości proporcjonalnej do wyegzekwowanych środków pieniężnych. Obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej uzależniono od efektów czynności egzekucyjnych prowadzących do ściągnięcia dochodzonych należności pieniężnych. Przy określaniu wysokości opłaty egzekucyjnej w proponowanym art. 64 § 4 (10% wyegzekwowanych środków pieniężnych, nie więcej niż 40.000 zł) uwzględniono twierdzenia TK, że problematyka wysokości opłat w egzekucji jest nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.
Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Bezpośrednim celem opłat egzekucyjnych jest dostarczanie dochodów organom egzekucyjnym za wykonane przez nie czynności egzekucyjne.
Z drugiej strony Trybunał Konstytucyjny wskazał, że powstawanie kosztów egzekucyjnych, jak i całe postępowanie egzekucyjne, jest następstwem uchylania się zobowiązanych od wykonywania nałożonych na nich obowiązków. Tym samym to ich negatywna postawa powoduje konieczność podjęcia działań przez organ egzekucyjny. Celem egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji, tj. spowodowanie stanu wymaganego przez przepis prawa. Środków egzekucyjnych oraz związanych z nimi opłat nie można kwalifikować jako sankcji wobec podmiotu niewywiązującego się z określonych prawem obowiązków. Pełnią one raczej funkcję stymulacyjno-wychowawczą. Konieczność poniesienia opłat obciąża bowiem zasadniczo zobowiązanego. Związana z tym dolegliwość materialna powinna stanowić dodatkowy bodziec skłaniający zobowiązanego do dobrowolnego uiszczenia należności.
Jako podstawę naliczania opłaty egzekucyjnej przyjęto wyegzekwowaną należność pieniężną, której dotyczy postępowanie egzekucyjne, odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczone na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i koszty upomnienia, z wyłączeniem jednak kosztów egzekucyjnych. Pozostawiono więc, na wzór poprzednio obowiązującej regulacji zawartej w art. 64c § 5 ustawy, ograniczenie w zakresie pobierania opłaty egzekucyjnej w egzekucji kosztów egzekucyjnych. Opłata egzekucyjna nie będzie naliczana od wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej lub wydatków egzekucyjnych. Zaproponowany tryb naliczania opłaty egzekucyjnej określa górną granicę tej opłaty dla całego postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, w ramach którego została ona naliczona - nie więcej niż 40.000 zł.
Z powyższego wynika zatem, że kwoty wprost określone w nowym brzmieniu art.64 u.p.e.a. są w pełni adekwatne i wystarczające dla zapewnienia z jednej strony fiskalnego znaczenia kosztów egzekucyjnych, z drugiej zaś wypełniają przesłankę adekwatności podejmowanych przez organ czynności. Jakkolwiek nowy system naliczania kosztów egzekucyjnych zacznie obowiązywać po upływie 18 miesięcy licząc od dnia ogłoszenia ustawy, to zdaniem DIAS kwota 100 zł określa wysokość opłaty manipulacyjnej tak, że nie można zarzucić jej naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a ponadto ww. kwota przystaje do przyszłych rozwiązań prawnych. To samo stwierdzenie odnieść należy do zasady naliczania opłaty egzekucyjnej wskazanej w znowelizowanej treści art. 64 § 4-5 u.p.e.a.
Poza powyższymi rozważaniami odnośnie metody naliczania kosztów egzekucyjnych w ocenie organu nadzoru należało również uwzględnić przy określaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności niniejszej sprawy, której indywidualny charakter dodatkowo determinuje przyjętą metodę. DIAS zwrócił uwagę, że zastosowana w zaskarżonym postanowieniu organu egzekucyjnego metoda naliczania kosztów egzekucyjnych - opłat do każdego z osobna tytułu wykonawczego (niezależnie nie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu) prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku TK. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
W niniejszej sprawie koszty egzekucyjne ustalono na łączną kwotę [...] zł. Obliczono je od [...] tytułów wykonawczych, których podstawę stanowiła jedna decyzja dotycząca podatku od nieruchomości za 2005 r.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiotowej sprawie zastosował przy obliczaniu kosztów egzekucyjnych nowe regulacje prawne zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które wprawdzie wejdą w życie dopiero z dniem 20.02.2021 r, lecz obliczonym na ich podstawie kosztom egzekucyjnym nie można zarzucić niezastosowania wytycznych z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Uwzględniając ustalenia poczynione przez ustawodawcę przy projektowaniu ustawy nowelizującej, organ zauważył, że nowe przepisy powstały jako reakcja ustawodawcy na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, celem doprowadzenia do ich zgodności z Konstytucją. Do czasu ewentualnego stwierdzenia ich niekonstytucyjności uznawane będą za zgodne z ustawą zasadniczą. Tym samym zasadnym jest odniesienie się do tych uregulowań.
Końcowo organ wskazał, iż czynności podejmowane przez organ egzekucyjny sprowadziły się do doręczenia zobowiązanej Spółce odpisów tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu z dnia [...] r. oraz pobrań pieniędzy od Spółki.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Prezydenta Miasta K. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie przez organ nadzoru postanowienia w oparciu o przepisy znowelizowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które jeszcze nie weszły w życie, podczas gdy organ ma obowiązek ustalania treści przepisów i działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania rozstrzygnięcia,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 64 § 1 pkt 1 14 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym,
- 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 1 14 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,
- 3) art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, pełnomocnik wierzyciela wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na wstępie uzasadnienia skargi jej autor omówił istotne tezy wynikające z zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Wskazał przy tym, że skarżący nie kwestionuje zasadności obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, zgodnie z treścią art. 64c 4 u.p.e.a., a jedynie samą wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych.
Jak podkreślił, w niniejszej sprawie organ nadzoru dokonał ustalenia kosztów egzekucyjnych obciążających skarżącego na podstawie przepisów prawa, które w chwili obecnej jeszcze nie obowiązują. Przepis art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją wejdzie w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy, a więc jak prawidłowo wskazał organ w uzasadnieniu, od dnia 20.02.2021 r. Tym samym organ wydał postanowienie w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, czym naruszył art. 6 k.p.a. w zw. Z art. 7 Konstytucji RP.
Skarżący zauważył, że działanie organu administracji publicznej zostanie zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania. Jak stanowi art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.05.2020 r., sygn. akt I OSK 3977/18 stwierdził, że "Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 K.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego".
Powyższe potwierdza również wyrok WSA w Łodzi Z dnia 17.04.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 865/17, w którym wskazano, iż działanie na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.) to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji.
W przypadku przepisu art 64 u.p.e.a. dotyczącego wysokości opłat w egzekucji należności pieniężnych, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. zostały uznane za niezgodne Z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat. W związku z tym, organ stosując przepisy art. 64 u.p.e.a. nie może pominąć założeń oraz wytycznych z powyższego wyroku Trybunału. Zatem do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów u.p.e.a. organ jest obowiązany ustalać opłaty za czynności egzekucyjne na podstawie ww. przepisów, jednakże wyłącznie tej części, która jest zgodna z Konstytucją, tj. w części, która wskazuje minimalną stawkę opłat. Niedopuszczalne jest natomiast ustalenie przez organ wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynności egzekucyjne na podstawie przepisów, które nie weszły w życie.
Uzasadniając ustalenie kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów nieobowiązujących organ powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.01.2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1359/19. Sąd w ww. wyroku rzeczywiście odniósł się do znowelizowanych przepisów u.p.e.a., jednakże jednocześnie stwierdził, że odroczenie wejścia w życie wskazanego brzmienia przepisu art. 64 u.p.e.a. nie pozwala na jego zastosowanie. Podsumowując pełnomocnik wskazał, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przez organ nadzoru brak było przepisów określających maksymalne kwoty opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej.
Organ, powołując się na ww. wyrok, nie przytoczył również całości fragmentu uzasadnienia, który traktuje o możliwości uwzględnienia ustaleń poczynionych przez ustawodawcę przy projektowaniu ustawy nowelizującej:
Skarżący w dalszej kolejności wskazał, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym, nie może pozostać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Określenie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. w wysokości [...] zł - zdaniem strony - pozostaje w oderwaniu od faktycznego zakresu skomplikowania sprawy oraz ilości podjętych czynności. Narusza tym samym wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Nie sposób bowiem uznać, że kwota w wysokości [...] zł jest kwotą adekwatną w stosunku do podjętych czynności takich jak: wysłanie korespondencji (tytułów wykonawczych, zawiadomień o zajęciu wierzytelności), kilkukrotne pobranie należności u zobowiązanego wiążące się z dojazdem pracownika oraz dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Dla skarżącego oczywistym jest, że wydatki rzeczywiste, jakie poniósł organ egzekucyjny w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, są na znacznie niższym poziomie. Zdaniem skarżącego, stopień skomplikowania oraz czasochłonności podjętych przez organ egzekucyjny czynności w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uzasadnia ustalenie kosztów egzekucyjnych na poziomie stawek minimalnych.
Według skarżącego koszty określone zaskarżonym postanowieniem nie spełniają zdefiniowanej przez Trybunał i orzecznictwo sądowoadministracyjne funkcji fiskalnej, a raczej pełnią nieuzasadnioną rolę represyjną wobec wierzyciela oraz stanowią dodatkowy dochód organu nieuzasadniony dokonanymi czynnościami. Jeżeli pomiędzy wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, nie będzie zachowanej racjonalnej zależności, to rola tych opłat zostanie sprowadzona do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku.
Kwota określona zaskarżonym postanowieniem w sposób oczywisty przewyższa rzeczywiste wydatki poniesione przez organ w związku z dokonaniem czynności w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Organ winien wprost wskazać w uzasadnieniu postanowienia jakie czynności manipulacyjne wykonał, kiedy oraz jakie poniósł w związku z tym wydatki i koszty. Gdyby organ egzekucyjny przedstawił rzeczywiste wydatki poniesione w związku z niniejszym postepowaniem egzekucyjnym, okazałoby się najprawdopodobniej, że zamykają się one kwotą kilkunastu, ewentualnie kilkuset złotych. Co istotne, w stosunku do innej gminy, ale w podobnym stanie faktycznym, organ postanowieniem z dnia [...] r. uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13.03.2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18, określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy. W tym celu organ zlecił organowi egzekucyjnemu przeprowadzenie postępowania dowodowego.
W ocenie skarżącego analogiczną metodę należy zastosować w sprawie niniejszej. Skarżący powołał się również na wyrok NSA z dnia 8.01.2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w myśl stosowanie przepisów zgodnie z wskazanymi przez Trybunał wzorcami konstytucyjnymi wymagałoby zrezygnowania z pobierania opłaty manipulacyjnej i za dokonane czynności egzekucyjne.
Organ egzekucyjny zupełnie pominął także okoliczność, iż w niniejszej sprawie koszty obciążają wierzyciela i to będącego podmiotem publicznym. Sytuacja, w której koszty egzekucji obciążają wierzyciela stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą koszty ponosi zobowiązany. Organ egzekucyjny nie podał, czy i w jaki sposób uwzględnił fakt, że koszty obciążają wierzyciela, a w szczególności nie wskazał, jaka w jego ocenie byłaby wysokość kosztów, gdyby w niniejszej sprawie obciążały one zobowiązanego i w jakim zakresie koszty te obniżył uwzględniając, że ma je ponieść wierzyciel. Wierzyciel w takiej sytuacji nie powinien ponosić kosztów egzekucyjnych w wysokości wyższej niż zwrot wydatków faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny na czynności manipulacyjne i egzekucyjne.
Końcowo strona skarżąca podniosła, że jeżeli Sąd stwierdzi w niniejszej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to wnosi ona o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości - zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegało postanowienie z dnia [...] r., którym organ nadzoru uchylił w całości postanowienie organu egzekucyjnego z [...] r. o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł oraz obciążeniu nimi skarżącego wierzyciela i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości [...] zł.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd posłuży się w znacznej mierze aprobowaną przez skład orzekający, argumentacją przedstawioną w wyrokach WSA w Gliwicach z 6.11.2020 r., sygn. akt I SA/Gl 972/20 oraz z dnia 21.02.2021 r., sygn. akt I SA/Gl 1093/20, które zapadły w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.
Wskazać należy na wstępie, że na etapie skargi nie było przedmiotem sporu obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela. Sporna pozostawała wysokość kosztów egzekucyjnych, które - jak podniosła strona skarżąca - określone zostały na podstawie przepisów prawa, które w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia jeszcze nie obowiązywały. Przepis art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją, na której oparł się organ wejdzie w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553). Nastąpi to, jak zasadnie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dopiero 20.02.2021 r. Na oparcie rozstrzygnięcia o nieobowiązującą jeszcze, oczekującą na wejście w życie, regulację, jednoznacznie wskazuje stwierdzenie DIAS zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Wskazano w nim m.in., że "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiotowej sprawie zastosował przy obliczaniu kosztów egzekucyjnych nowe regulacje prawne zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które wprawdzie wejdą w życie dopiero z dniem 20 lutego 2021 r. (...)".
Sąd podziela w tej mierze zarzut skargi, że organ wydał postanowienie w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, czym naruszył art. 6 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Jak stanowi art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.05.2020 r., sygn. akt I OSK 3977/18 (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.
Jak trafnie zauważyła strona skarżąca, powyższe potwierdza również wyrok WSA w Łodzi z 17.04.2018 r., sygn. akt II SA/Łd 865/17, w którym wskazano, że działanie na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.) to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Tym samym zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Organ ma obowiązek stosować przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygania sprawy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej.
W przypadku przepisu art. 64 u.p.e.a. dotyczącego wysokości opłat w egzekucji należności pieniężnych, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (sygn. akt SK 31/14), art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. zostały uznane za niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat. W związku z tym organ, stosując przepisy art. 64 u.p.e.a., nie może pominąć założeń oraz wytycznych wynikających z tego orzeczenia. Do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów u.p.e.a. organ jest obowiązany ustalać opłaty za czynności egzekucyjne na podstawie ww. przepisów, jednakże wyłącznie w tej części, która jest zgodna z Konstytucją. Niedopuszczalne jest ustalenie przez organ wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynności egzekucyjne na podstawie przepisów, które jeszcze nie weszły w życie.
Organ uzasadniając ustalenie kosztów egzekucyjnych na podstawie nieobowiązujących jeszcze przepisów odwołał się do wyroku WSA w Gliwicach z 3.01. 2020 r., I SA/Gl 1359/19. Sąd w tym orzeczeniu wskazał wprawdzie na nowelizację art. 64 u.p.e.a., ale jednocześnie zaznaczył, że art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wejdzie w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia jej ogłoszenia, a zatem od dnia 20 lutego 2021 r. Zastrzegł zatem, co pominął DIAS, że odroczenie wejścia w życie wskazanego brzmienia przepisu art. 64 u.p.e.a. nie pozwala na jego zastosowanie.
Wskazane naruszenie przepisów art. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako że ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia czyni wysoce prawdopodobnym, że ich wysokość byłaby inna. Trudno bowiem przyjąć, że w realiach tej sprawy, przepisy te, pozwalają na ustalenie wysokości opłaty za zajęcie wierzytelności, w istocie ryczałtowo, na poziomie 40.000 zł.
Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy ocena zarzutów skargi odnoszących się do wysokości kosztów egzekucyjnych na obecnym etapie sprawy byłaby przedwczesna. Zarzuty naruszenia art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., ewentualnie w związku z art. 2, 8 i 84 Konstytucji oraz z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, odnoszą się przecież do stanu prawnego, którego organ nadzoru, z naruszeniem art. 6 K.p.a., nie zastosował w niniejszej sprawie. Sporne koszty egzekucyjne określono bowiem na podstawie przepisów, które znajdowały się na etapie vacatio legis.
Komplementarnie zauważyć jedynie przyjdzie, że strona skarżąca w istocie dopuszcza do obciążenia jej tylko wydatkami poniesionymi przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, co pozwala na zapewnienie kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Tymczasem, z art. 64c § 1 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca odróżnia opłaty (o których cały czas mowa) od wydatków - czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.). Tych pojęć nie można zatem utożsamiać.
Sąd nie podziela również zawartego w skardze stanowiska, że organy egzekucyjne winny szczególnie brać pod uwagę fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Prezydent Miasta, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową, wierzycielami w przypadku egzekucji administracyjnej są przecież przede wszystkim podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie da się także zaakceptować argumentacji wyrażonej w końcowej części uzasadnienia skargi, sprowadzającej się do tego, że w stanie prawnym istniejącym w dacie wydania postanowienia nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tychże opłat. Zapadły wyrok zakresowy Trybunału nie powoduje bowiem uchylenia pewnego fragmentu normy, co jest typowe dla wyroku o charakterze zakresowym negatoryjnym, ale stwierdza będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją.
Stwierdza zatem konieczność jej uzupełnienia o określoną treść normatywną (tak np. wyroki NSA z dnia: 26.02.2020 r., sygn. akt II FSK 850/18 i 851/18; 10.01.2020 r., sygn. akt II FSK 869/18; 5.12.2019 r., sygn. akt II FSK 1387/19; 1710.2019 r., sygn. akt I GSK 402/18).
W postępowaniu ponownym organ oprze swoje rozstrzygnięcie na regulacjach prawnych, które w sprawie mają zastosowanie. Organ nadzoru w sposób pełny, jednoznaczny i przekonujący wykazać powinien, że określona wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela realizuje wszystkie wytyczne wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r., przy uwzględnieniu kryterium racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, tak aby nie stanowiły one w istocie nieuzasadnionej represji. Zmiana art. 64 u.p.e.a. weszła w życie w dniu 20 lutego 2021 r. a zatem organ rozstrzygając sprawę winien również wziąć po uwagę przepisy intertemporalne zawarte w ustawie zmieniającej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 580 zł złożył się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).