Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ nadzoru) postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 17, art. 18, art. 33 § 1 pkt 3 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. (dalej: organ pierwszej instancji, organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec T. M. (dalej: zobowiązany, skarżący) na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...], [...] oraz [...], obejmujących zaległości w podatku od towarów i usług.
Powyższe postanowienie organu nadzoru zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ egzekucyjny prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. Postępowanie to wszczęte zostało na podstawie ww. tytułów wykonawczych, obejmujących zaległości w podatku od towarów i usług za luty, marzec oraz kwiecień 2012 r. w kwocie należności głównej [...] zł plus należne odsetki za zwłokę. Tytuły wykonawcze wystawiono na podstawie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], doręczając zobowiązanemu w dniu [...] r. odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem z dnia [...] r. o zajęciu rachunku bankowego w A S.A.
W dniu 29 czerwca 2020 r. zobowiązany złożył pismo, zatytułowane "Skarga na zajęcie egzekucyjne", w którym wniósł o "wstrzymanie zajęcia egzekucyjnego", które uznane zostało za zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany podniósł, iż tytuły wykonawcze zostały wydane bez podstawy prawnej.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny uznał zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego za nieuzasadnione.
Uzasadniając postanowienie organ w szczególności stwierdził, że w tytułach wykonawczych podano podstawę prawną oraz, że tytuły te wystawiono z uwagi na brak wpłaty należności. Wskazał również, że wystawione tytuły wykonawcze spełniają wymogi z art. 27 ustawy egzekucyjnej, które organ ten następnie zacytował.
W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł o jego uchylenie.
Uzasadniając zażalenie podniósł, iż nieprawidłowo została rozpoznana jego skarga "na zajęcie egzekucyjne", nadto organ nie wezwał go (ani jego pełnomocnika) do uzupełnienia tejże skargi. Postanowienie jest w związku z tym przedwczesne.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.
Organ nadzoru stwierdził, że skarga na czynności egzekucyjne przysługuje jedynie na czynności typu wykonawczego. Natomiast nie mogą być jej przedmiotem czynności procesowe, polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o prawach i obowiązkach uczestników postępowania. W postępowaniu tym nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia i prawidłowości postępowania prowadzonego przez wierzyciela. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można zgłaszać kwestie formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości kwestionowanej czynności egzekucyjnej na gruncie przepisów regulujących sposób i formę ich dokonania. W trybie skargowym ocenia się poprawność działania organu egzekucyjnego w odniesieniu do konkretnej czynności egzekucyjnej. Ponieważ nie jest możliwe podnoszenie w postępowaniu skargowym zarzutów, które są podstawą do wniesienia innego środka zaskarżenia służącego ochronie praw zobowiązanego, w tym zarzutów na podstawie art. 33 ustawy egzekucyjnej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. (czyli przykładowo zarzutu braku podstawy prawnej), w niniejszej sprawie pismo zobowiązanego z dnia 29 czerwca 2020 r. zostało uznane za zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
Cytując następnie przepisy u.p.e.a. organ nadzoru podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zaistniały żadne przesłanki z art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., w tym – określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z jego treścią wynikającą z orzeczenia oraz niespełnienie w tytułach wykonawczych określonych wymogów.
Organ nadzoru zwrócił uwagę na fakt, iż terminowe opłacanie danin publicznych w wysokości określonej ustawami lub decyzją określającą jest podstawową powinnością każdego podmiotu. Wskutek uchylania się od uregulowania określonych zobowiązań w podatku od towarów i usług, koniecznym było zastosowanie się organu podatkowego do wymogów art. 6 ustawy egzekucyjnej i podjęcie działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z akt sprawy wynika przy tym, że prowadzone postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie tytułów wykonawczych, gdzie jako rodzaj należności wierzyciel wskazał podatek od towarów i usług za luty, marzec, kwiecień 2012 r. zaś jako podstawę prawną obowiązku wskazał ostateczną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...]. Dlatego zarzut określenia egzekwowanego obowiązku bez podstawy prawnej z art. 33 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej został prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji jako niezasadny.
Ponadto organ nadzoru zaznaczył, iż tytuły wykonawcze spełniają wszystkie wymogi określone w art. 27 ustawy egzekucyjnej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu niewezwania zobowiązanego do uzupełnienia pisma, organ nadzoru zauważył, iż zobowiązany na każdym etapie postępowania ma prawo zapoznać się z aktami sprawy jak również uzupełniać swoje wnioski bez konieczności wzywania, w tym przypadku - przez organ egzekucyjny.
Organ odwoławczy stwierdził też, że zgodnie z art. 63 § 2 K.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W myśl 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ponieważ wniosek zobowiązanego z dnia 29 czerwca 2020 r. wymogi takie spełniał, gdyż zawierał zarówno wskazanie osoby wnoszącej podanie jak i jej adres, a także żądanie, brak było podstaw do wzywania do usunięcia braków pisma na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Z kolei sam sposób sporządzenia pisma, jego uzasadnienia, dobór argumentów oraz przedstawienie dowodów na poparcie żądania zależy wyłącznie od wnioskodawcy.
Organ nadzoru zauważył też, że jak wynika z akt sprawy, zobowiązany osobiście składał i podpisywał zarówno pismo z dnia 29 czerwca 2020 r. jak i zażalenie z dnia 31 lipca 2020 r., w których nie wskazywał, iż działa za pośrednictwem adwokata. Pisma te były jedynie skierowane do wiadomości adwokata – M. D.. Ponadto w aktach sprawy nie ma pełnomocnictwa dla adwokata do reprezentowania zobowiązanego. Dlatego też organ nadzoru uznał postanowienie organu egzekucyjnego za prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie organu odwoławczego skarżący wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc, że postanowienie zaskarża w całości.
Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec niego jest niesłuszne. Zaznaczył, iż organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. umorzył przeciwko niemu dochodzenie, postanowienie uprawomocniło się w dniu [...] r. i znajduje się w aktach sprawy.
Odpowiadając na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.
Organ ten zaznaczył ponadto, iż postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. umorzył dochodzenie prowadzone przeciwko zobowiązanemu, podejrzanemu o popełnienie przestępstwa skarbowego, a to z uwagi na stwierdzenie braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie czynu. Natomiast w kwestii wykroczenia skarbowego umorzono postępowanie z uwagi na stwierdzenie, że nastąpiło przedawnienie karalności czynu. Kwestia ta nie zmienia jednak sytuacji, że zobowiązany musi podatek uiścić. Tymczasem skarżący zdaje się twierdzić, że skoro doszło do umorzenia dochodzenia o popełnienie przestępstwa skarbowego oraz wykroczenia skarbowego to oznacza, że w ogóle nie musi on podatku zapłacić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Wprawdzie skarżący nie sformułował żadnych zarzutów, ani nie podał ich podstawy prawnej, niemniej Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia ma na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.). Tak więc Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (która to sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi). Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa, co skutkować musiało ich uchyleniem. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych.
Wskazać bowiem należy, że organ pierwszej instancji, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy nie ustalił, czego domaga się skarżący w swoim piśmie z dnia 29 czerwca 2020 r. zatytułowanym "Skarga na zajęcie egzekucyjne". W piśmie tym skarżący składa skargę na zajecie egzekucyjne z tytułów wykonawczych nr [...], [...] oraz [...], a dalej wskazuje, że tytuły wykonawcze zostały wydane bez podstawy prawnej. Analiza pisma wskazuje, że nie sposób jednoznacznie określić charakteru żądania, czy skarżący wnosi skargę na czynności egzekucyjne, czy też zarzuty w postepowaniu egzekucyjnym. Zresztą sam skarżący w piśmie tym wskazuje, że wszelkie uzupełnienia zostaną podane na wezwanie organu egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądanie pochodzi od strony, to powinno przybrać postać podania, o którym mowa w art. 63 § 2 K.p.a. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Żądania zawarte w podaniu często są formułowane w sposób niejasny i nieprofesjonalny. W takich przypadkach, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie), mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. Organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie.
Przyjąć bowiem należy, że wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w takim piśmie posiada jedynie strona wnosząca pismo, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne jest więc, by to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. organ ten zobowiązany jest bowiem do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braku poprzez sprecyzowanie żądania zawartego w podaniu, w terminie nie krótszym niż siedem dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Taki sposób procedowania organu administracji publicznej jest determinowany przez zasady postepowania administracyjnego określone w K.p.a., a zwłaszcza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę informowania (art. 9 K.p.a.), która nakłada na te organy obowiązek czuwania nad tym, by strony - zwłaszcza te działające bez profesjonalnego pełnomocnika, jak skarżący - nie poniosły uszczerbku z powodu nieznajomości przepisów prawa.
Kwestia ciążących w tym zakresie obowiązków spoczywających na organie była wielokrotnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Obowiązkiem organu administracji jest więc dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ bowiem jest tym żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania.
Reasumując w takim przypadku obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony o sprecyzowanie, czy pismo zatytułowane "Skarga na zajęcie egzekucyjne" stanowi skargę na czynności egzekucyjne, czy też zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym a następnie rozpoznać sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Oba postanowienia zostały bowiem wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu ponownym najpierw organ egzekucyjny zastosuje się do wskazań Sądu, a jeżeli zostanie wniesione zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji to organ odwoławczy je rozpozna.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, z tytułu uiszczonego wpisu sądowego.
Wprawdzie skarżący nie złożył wniosku o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, jednakże w myśl art. 210 § 2 P.p.s.a., tj. w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, o kosztach należnych stronie Sąd orzeka z urzędu.