Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. (dalej jako "skarżąca" lub "podatniczka") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej jako "organ podatkowy") z dnia [...], nr [...], w przedmiocie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonych w C. przy ul. [...] w kwocie 12.132,40 zł za każdy rok począwszy od 1 lipca 2015 r., odpowiadającej opłacie za 280 działek położonych na tej nieruchomości.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 9 marca 2016 r. podatniczka złożyła korektę deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wykazując 22 nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Zarząd "A" w C. określił podatniczce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonych w C. przy ul. [...] w kwocie 12.132,40 zł za każdy rok począwszy od 1 lipca 2015 r., odpowiadającej opłacie za 280 działek położonych na tej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Zarząd "A" w C., działając na podstawie art. 245 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej jako "O.p.") uchylił w całości decyzję własną z dnia [...], nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie.
Postanowieniem z dnia [...] organ podatkowy wszczął wobec podatniczki z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonej na przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] organ podatkowy określił podatniczce wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonych w C. przy ul. [...] w kwocie 12.132,40 zł za każdy rok począwszy od 1 lipca 2015 r., odpowiadającej opłacie za 280 działek położonych na tej nieruchomości.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:
- 1. art. 120, art. 121 § 2 oraz art. 210 § 1 pkt 4 i 6 O.p. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji;
- 2. art. 121 § 1 i art. 122 oraz art. 210 § 1 O.p. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i jako naruszającej prawo poprzez określenie obowiązku uiszczania opłaty w wysokości wyższej niż faktycznie należna.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób staranny, albowiem oparł się on na szacunkowym określeniu ilości działek znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.
Niezależnie od powyższego skarżąca zakwestionowała także prawidłowość podjęcia uchwały Rady Miasta Częstochowa nr 74.IX.2015 z dnia 19 marca 2015 r., w tym brak przeprowadzenia konsultacji społecznych, jak również nieprawidłowe określenie kwoty ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Odwołała się przy tym do wysokości dotychczas ponoszonych przez nią opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało na treść art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1445 ze zm., dalej jako "u.u.c.p.g.") oraz na zmiany treści art. 6j ww. ustawy wprowadzone ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87, dalej jako "ustawa nowelizująca") wskazując, że w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej (1 lutego 2015 r.) wprowadzono przepisy dotyczące ryczałtowej stawki rocznej dla nieruchomości rekreacyjnych, tj. dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Zdaniem organu odwoławczego ryczałtowy charakter powyższej opłaty oznacza, że nie zależy ona od ilości rzeczywiście wytwarzanych odpadów powstającej na takiej nieruchomości, ale obliczona jest od średniej ilości odpadów powstających na tego typu nieruchomości.
Kolegium wskazało przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował w u.u.c.p.g. pojęcia domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zatem pojęciom tym należy nadać znaczenie wynikające z języka potocznego. Zdaniem organu odwoławczego nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tylko w celu czasowego przebywania w związku z wypoczynkiem. Dlatego też nieruchomości te zaliczane są do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Istotny jest bowiem faktyczny sposób ich wykorzystania.
Kolegium podkreśliło, że Rada Miasta Częstochowy w dniu 19 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr 74.IX.2015 w sprawie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r. poz. 1736, dalej jako "uchwała Rady Miasta") określając w § 1 ust. 2 tej uchwały ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 43,33 zł za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym odrębnej działki na terenie rodzinnych ogrodów działkowych.
W ocenie organu odwoławczego z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w złożonej deklaracji skarżąca wykazała 22 nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz roczną stawkę opłaty w wysokość 43,33 zł. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 grudnia 2017 r. wynika zaś, że na nieruchomości znajduje się 280 działek rekreacyjnych, a nieruchomość wyposażona jest w 4 pojemniki o pojemności 1.100 litrów na odpady komunalne zmieszane. Również ze złożonej ewidencji członków skarżącej wynika, że wykazanych zostało 280 działek, które składają się na przedmiotową nieruchomość.
Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z oświadczeń członków podatniczki przedłożonych do akt sprawy wynika, że użytkują oni wskazane przez nich działki w weekendy oraz sporadycznie w inne dni tygodnia w okresie od marca/kwietnia do września/października. W oświadczeniach tych wskazano także, że skarżąca płaci za bieżące odprowadzanie śmieci na rzecz "A", a jednocześnie członkowie podatniczki ponoszą należne opłaty za wywóz nieczystości ze swojego miejsca zamieszkania i w związku z tym odmawiają wnoszenia kolejnej dodatkowej opłaty. Kolegium wskazało także na dołączony do akt sprawy wydruk artykułu z lokalnej gazety, w którym obok zdjęcia podano, że podatniczka zrzesza 350 członków na 280 działkach.
W tak ustalonym stanie fatycznym Kolegium stwierdziło, że organ podatkowy zasadnie określił skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Podkreślił przy tym, że objęcie na mocy art.. 6c ust. 2 u.u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem zbierania odpadów wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się ich w inny sposób, niż ten który zorganizowała gmina. Tym samym gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia jakiś nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Oznacza to, że nawet wywożenie śmieci z przedmiotowych działek przez poszczególnych działkowców nie zwalnia skarżącej z obowiązku uiszczania ryczałtowej stawki opłaty rocznej na rzecz gminy.
W skardze na powyższą decyzję podatniczka zarzuciła naruszenie art. 128 O.p. w zw. z art.6q u.u.c.p.g. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Zarządu "A" z dnia [...] uchylająca decyzję tego organu z dnia [...] i umarzająca postępowanie w sprawie, a zatem wydaną w tożsamej indywidualnej sprawie. Wniosła zatem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzuciła naruszenia art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działka w rodzinnym ogrodzie działkowym stanowi odrębną nieruchomość wykorzystywaną na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, od której naliczana jest ryczałtowa stawka opłaty rocznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi bezterminowo, tj. za każdy miesiąc począwszy od lipca 2015 r. zamiast ograniczenia się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty powstało.
Nadto sformułowano zarzut naruszenia art. 187 § 1, art. 191, art. 122 oraz 210 § 4 O.p. w zw. z art. 6q u.u.c.p.g. oraz w zw. z uchwałą Rady Miasta poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie liczby działek, od których uzależniona jest wysokość opłaty, jak również wyjaśnienia czy podatniczka ponosił stosowne opłaty i na jakiej podstawie. Jednocześnie wskazano na naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 O.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która była wadliwa.
Tym samym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu rozwinięto argumentację dotyczącą nieważności decyzji wskazując na trwałość decyzji ostatecznych wynikającą z art. 128 O.p. oraz fakt, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta wcześniej wydaną decyzją ostateczną. Ponadto powtórzono argumentację dotyczącą wadliwie ustalonego stanu faktycznego, jak również wadliwie podjętej uchwały Rady Miasta.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko w sprawie wskazało, że pomimo istnienia wcześniej wydanej decyzji w tym samym przedmiocie organ podatkowy uznał, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości złożonej korekty deklaracji i wszczął postępowanie w sprawie, a po jego przeprowadzeniu wydał decyzję. Jednocześnie podkreślił, że w toku postępowania nie był kwestionowany fakt, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się 280 działek, a jedynie podnoszono, iż tylko 22 z nich są aktywne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając spór w niniejszej sprawie dotyczący możliwości określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 12.132 zł za każdy rok począwszy od lipca 2015 r. w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest kwestionowanym fakt, że w dniu 5 lutego 2016 r. Zarząd "A" wydał decyzję o identycznej treści, jak decyzja organu podatkowego. Określił on bowiem skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe położonych w C. przy ul. [...] w kwocie 12.132,40 zł za każdy rok począwszy od 1 lipca 2015 r., odpowiadającej opłacie za 280 działek położonych na tej nieruchomości.
Należy także zauważyć, że co prawda ww. decyzja z dnia [...] została uchylona, po wznowieniu postępowania, decyzją Zarządu [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego z dnia [...], jednakże na mocy tej decyzji postępowanie w sprawie zostało umorzone.
Wymaga zatem zauważenia, że w dniu 19 grudnia 2016 r. skłąd siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II FPS 3/16 w przedmiocie dopuszczalności powierzenia przez radę gminy innym podmiotom niż wójt, burmistrz i prezydent miasta, czynności związanych z wydawaniem decyzji określających opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W punkcie 1) tej uchwały NSA zajął stanowisko, że w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepis art. 6q ust. 1 u.c.p.g. wyłącza stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g.
Tym samym uznał, że rada gminy nie może przekazać kompetencji do załatwiania czynności związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi podmiotom zewnętrznym. Jednocześnie w w punkcie 2) ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że wykładnia dokonana w uchwale wiąże od dnia jej podjęcia. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opowiedzenie się w tym przypadku za retrospektywnym oddziaływaniem wykładni w odniesieniu do budzących wątpliwości interpretacyjne przepisów prawa, w sytuacji zarysowania się rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu, mogłoby podważyć zaufanie do organów władzy publicznej, w tym sądów. Zaufanie to jest uznawane za wartość, która w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie konstytucyjnej. W art. 2 Konstytucji RP trzeba więc poszukiwać rozwiązań służących realizacji tej wartości, przy pełnym poszanowaniu innych standardów konstytucyjnych - tak w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2014 r. (OSNC 2014 nr 5 poz. 49).
Naczelny Sąd Administracyjny dodał również - co należy w tym miejscu zaakcentować - że oddziaływanie wykładni na przyszłość rodzi po stronie rad gmin obowiązek zmiany w rozsądnym terminie podjętych uchwał w celu uwzględnienia w nich stanowiska zajętego przez ten Sąd.
W tym miejscu należy wskazać, że art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Powyższe uwagi mają takie znaczenie dla sprawy, że uprzednie decyzje, tj. z dnia [...] oraz z dnia [...] wydał podmiot, to zarząd spółki komunalnej, będący podmiotem zewnętrznym wobec organu podatkowego, tj. Prezydenta Miasta C.. Zarząd "A" sp. z o.o. w C. upoważnienie do wydania decyzji czerpał z uchwały nr 539/XXX/2012 Rady Miasta Częstochowy z 28 grudnia 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki Częstochowskiego Przedsiębiorstwa Komunalnego Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Sobuczynie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2013 r., poz. 2148 z późn. zm. - dalej powoływana także jako "uchwała z 28 grudnia 2012 r.").
Zatem w świetle ww. uchwały należało stwierdzić, że co prawda decyzje te (z dnia 5 lutego i 14 kwietnia 2016 r.) nie zostały wydane przez organ podatkowy (w tym przypadku: Prezydenta Miasta C.), lecz przez zarząd spółki komunalnej upoważniony przez Radę Miasta na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), ale określenie przez Naczelny Sąd Administracyjny mocy wiążącej uchwały jedynie od dnia jej podjęcia, oznacza, że ma ona zastosowanie tylko do decyzji wydanych po dniu podjęcia uchwały. Zatem decyzje wydane przez "A" sp. z o.o. w C. przed podjęciem uchwały, należy uznać za wydaną przez właściwy organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.
Tymczasem z akt sprawy nie wynika by decyzja tego organu z dnia [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, została wyeliminowana z obiegu prawnego, tj. została uchylona, zmieniona, jak również by stwierdzono jej nieważność, a zatem ma ona moc wiążącą. Należy przypomnieć, że zgodnie z jej sentencją decyzja z dnia [...] w sprawie określenia skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 12.132,40 zł została uchylona, a postępowanie w sprawie umorzone.
Należy podkreślić, że zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 128 O.p. wyraźnie wskazuje, że decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Zatem jedynie w przypadkach przewidzianych w rozdziałach 17-19 Działu IV O.p.
Dopiero zatem wzruszenie ww. decyzji mogło spowodować wszczęcie postępowania z urzędu przez organ podatkowy w oparciu o złożoną korektę deklaracji za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W konsekwencji powyższego należało uznać, że nie było możliwe wszczęcie postępowania z urzędu przez organ podatkowy i określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami za ten sam okres, co do którego postępowanie umorzono bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w dniu [...].
Tymczasem kwestia ta została całkowicie pominięta przez organy w niniejszym postępowaniu. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i organ podatkowy nie odniosły się do faktu wydania ww. decyzji i jej wpływu na sytuację podatniczki. Nie wykazano przy tym by doszło do zmiany przepisów mających zastosowanie w sprawie, bądź też by wyszły na jaw nowe okoliczności pozwalające na procedowanie.
W konsekwencji powyższego należało uznać, że doszło do naruszenia art. 128 O.p. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Rozpoznając zatem ponownie sprawę rolą organów będzie w pierwszej kolejności rozważenie wpływu wydanej przez Zarząd "A" sp. z o.o. w C. na możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie. W przypadku uznania za dopuszczalne prowadzenia postępowania podatkowego i wydania rozstrzygnięcia rolą organów będzie po pierwsze udokumentowanie takiego stwierdzenia, a następnie odniesienie się do właściwych przepisów w przedmiocie określenia wysokości opłaty oraz przedstawienie stosownego wyliczenia. Należy przy tym uwzględnić fakt, że z art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Wyliczenie zatem opłaty z uwzględnieniem pojedynczych działek wchodzących w skład ogródków działkowych wymaga wykazania, że pojedyncza działka w ogródkach działkowych w rozumieniu prawa jest nieruchomością o jakiej mowa w art. 6j ust. 3b u.u.c.p.g. Nadto, Sąd zwraca uwagę, że wyliczenie opłaty winno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. W niniejszej sprawie zaś określono (bez stosownego wyliczenia) wysokość opłaty rocznej a jednocześnie nałożono obowiązek jej uiszczenia również w tej samej wysokości za połowę roku 2015, co stoi w sprzeczności z datą wejścia w życie aktu prawa miejscowego, a zatem datą 1 lipca 2015 r.
Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uchylił również poprzedzającą ją decyzję organu podatkowego w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a., mając na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do dwuinstancyjnego postępowania.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożyła się kwota 1.500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.