Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 17, art. 18 i art. 59 § 1, § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna") – po rozpoznaniu zażalenia wierzyciela Starosty [...] na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (dalej: "organ egzekucyjny") z [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko zobowiązanemu M. G. – uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie w sprawie.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.
Organ egzekucyjny prowadził wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela z [...] r., nr [...] obejmującego zaległą opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne za okres od maja do lipca 2014 r. w wysokości [...] zł. Zawiadomieniami z [...] r. oraz z dnia [...] r. dokonano zajęć wierzytelności z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych zobowiązanego w A S.A. i B S.A. (odpisy tytułu wykonawczego oraz zajęć doręczono zobowiązanemu w trybie art. 44 K.p.a.).
Rachunek bankowy zobowiązanego prowadził A S.A., który zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji ww. zajęcia z uwagi na zbieg egzekucji.
Organ egzekucyjny w związku z tym dokonał kalkulacji dotyczącej poniesionych wydatków w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego oraz kalkulacji dotyczącej przewidywanych wydatków w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec zobowiązanego, w których podkreślił, że zobowiązany nie dysponuje żadnym majątkiem, zatem w postępowaniu tym nie uzyska się żadnych kwot przewyższających powstałe wydatki egzekucyjne.
Organ egzekucyjny wydał postanowienie z [...] r. na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Dodał, że w bazie Urzędu odnotowano zajęcia wierzytelności komorników sądowych na łączną kwotę [...] zł, a ponadto ustalono, iż zobowiązany w dniu 27 maja 2020 r. złożył zeznanie podatkowe PIT-37 za 2019 r., w którym wykazał dochód w wysokości [...] zł. Ponadto z relacji poborcy skarbowego wynika, że zobowiązany nie mieszka pod wskazanym adresem. Zdaniem tego organu wyklucza to efektywne prowadzenie egzekucji.
Wierzyciel we wniesionym zażaleniu wskazał m.in., że podjęcie przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej na zasadzie uznania administracyjnego wymaga oceny, czy egzekucja należności pieniężnej będzie celowa, a zatem, wymaga ustalenia, czy koszty egzekucji byłyby wyższe od kwoty możliwej do wyegzekwowania. Dodał, że organ nie przeprowadził takiej analizy.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach rozpatrując zażalenie wskazał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej ma charakter fakultatywny.
W odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego zrealizowanie tej przesłanki nie jest oczywiste. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego ustalono, że zobowiązany nie posiada nieruchomości a A S.A., który prowadzi jego rachunek bankowy, zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji ww. zajęcia z uwagi na zbieg egzekucji z innymi organami egzekucyjnymi administracyjnymi i sądowymi.
Organ egzekucyjny nie podjął próby ustalenia innych składników majątkowych zobowiązanego podlegających egzekucji, w tym ruchomości - zwłaszcza pojazdów. Ograniczył te starania jedynie do własnej bazy danych, z całkowitym pominięciem instytucji, w tym także ZUS czy Policji, będących dysponentami informacji istotnych dla postępowania egzekucyjnego, m.in. o ewentualnym miejscu zatrudnienia zobowiązanego czy miejscu jego pobytu. Nie podjął również próby ustalenia miejsca zamieszkania zobowiązanego ograniczając się do sporządzenia przez poborcę raportu o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych pod adresem zamieszkania zobowiązanego w S., ul. [...] z powodu jego nieobecności. Wskazał przy tym, że wierzyciel w tytule wykonawczym wskazał inny adres zobowiązanego, a mianowicie S., ul. [...]. Organ nie zebrał wystarczających informacji na temat majątku zobowiązanego, do czego uprawnia go przepis art. 36 u.p.e.a. Organ egzekucyjny może również zastosować instytucję sądowego wyjawienia majątku (art. 71 ustawy egzekucyjnej).
Organ odwoławczy podkreślił zarazem, że wierzyciel wnosząc zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, nie wskazał majątku, który może pozwolić na prowadzenie dalszej egzekucji, a powoływanie się na wykazany przez zobowiązanego w zeznaniu dochód w wysokości [...] zł, nie gwarantuje przeprowadzenia skutecznej egzekucji, mając na uwadze, że dochód wykazany w zeznaniu rocznym jest wielkości rocznej kwoty wolnej od zajęcia wynagrodzenia (netto najniższego wynagrodzenia w 2020 r.).
Zdaniem organu, dopiero ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że zobowiązany nie ma żadnego majątku, który pozwoliłby na zaspokojenie choćby kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia, umożliwi organowi egzekucyjnemu skorzystanie z art. 59 § 2 u.p.e.a. Wskazał na konieczność kontynuowania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na wniosek i na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela.
W skardze wierzyciel wniósł o uchylenie postanowienia organu odwoławczego w zaskarżonej części, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wierzyciel, co do zasady, podzielił rozstrzygnięcie organu II instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego; nie zgodził się z "umorzeniem postepowania w sprawie". Mając na uwadze brzmienie uzasadnienia postanowienia, organ II instancji powinien wydać postanowienie na podstawie o art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylając w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji, jednocześnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co zresztą uczynił w uzasadnieniu postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko.
W ocenie organu, istnieje konieczność kontynuowania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na wniosek i na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela, zatem brak jest podstaw do jego zakończenia. Wskazał przy tym, że pojęcie "umorzenia postępowania w sprawie", które ujęto w sentencji zaskarżonego postanowienia nie jest tożsame z pojęciem "umorzenia postępowania egzekucyjnego".
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., którym uchylono postanowienie organu I instancji w całości i umorzono postępowanie w sprawie.
Skarżący wierzyciel – mając na uwadze brzmienie sentencji ww. postanowienia organu odwoławczego – wskazał, że winien on podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Zdaniem organu odwoławczego (wyrażonym w odpowiedzi na skargę) wprawdzie istnieje konieczność kontynuowania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na wniosek i na podstawie tytułu wykonawczego wierzyciela i brak jest podstaw do jego zakończenia, lecz "umorzenie postępowania w sprawie" nie jest tożsame z pojęciem "umorzenia postępowania egzekucyjnego".
Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 K.p.a.).
Natomiast art. 144 K.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Organ uznając za zasadne zarzuty skarżącego (zawarte w zażaleniu) dostrzegł, że organ egzekucyjny poprzestał jedynie na informacji dotyczącej zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej dotyczącej zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych zobowiązanego. Zarzucając jednocześnie niepodjęcie próby ustalenia innych składników majątkowych zobowiązanego podlegających egzekucji, w tym ruchomości (pojazdów), ograniczając podjęte czynności do analizy własnej bazy danych, z pominięciem innych instytucji (np. ZUS czy Policji), pozwalających uzyskać dane dotyczące miejsca pobytu czy zatrudnienia zobowiązanego. Ponadto organ zaniechał zebrania informacji na temat majątku zobowiązanego (art. 36 u.p.e.a.), z wykorzystaniem instytucji sądowego wyjawienia majątku (art. 71 u.p.e.a.).
Zatem organ odwoławczy wskazał przesłanki uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, zważywszy na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który może mieć istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodzi przypadek uzasadniający "umorzenie postępowania w sprawie".
W ocenie Sądu umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 K.p.a. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanych przepisów wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji (tu: postanowienia), ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05; dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu postępowania wymagającego rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2006 r., II SA 428/01).
W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Zatem, jeżeli organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mieszczącego się w granicach art. 136 K.p.a., wówczas powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie zależnie od wyników tego postępowania wydać właściwe rozstrzygnięcie, tj. w tym przypadku decyzję (postanowienie) reformacyjną. Jeżeli natomiast organ odwoławczy ustali, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niemieszczącego się w granicach art. 136 § 1 K.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wówczas może wydać jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne, nie może natomiast orzekać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3246/18).
W rozstrzyganej zaś sprawie organ odwoławczy dostrzegając konieczność uzupełnienia postępowania, celem ustalenia majątku zobowiązanego w toczących się postępowaniu egzekucyjnym, jednocześnie uznaje, że konieczne jest jego umorzenie, bez wskazania jednak jego przyczyny i podstawy. Zauważyć należy, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest możliwe wyłącznie uchylenie postanowienia organu I instancji w części, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub uchylenie postępowania przed organem I instancji w tym zakresie. Takiego działania jednak organ odwoławczy nie podjął w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, w szczególności nie sposób zaakceptować zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec wskazanego naruszenia, zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia bez odnoszenia się szczegółowo do merytorycznych aspektów rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w sposób prawidłowy podejmie rozstrzygnięcie uwzględniające sformułowaną wyżej ocenę prawną i wskazania sądu.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego – na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).