Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej Prezes KRUS lub organ) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą J. H. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.; dalej: u.s.r.).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.
Prezes KRUS decyzją z dnia [...] ustalił skarżącemu nadpłatę w kwocie [...]zł w pobieranej przez niego emeryturze rolniczej, z powodu uzyskiwania przychodów z tytułu pracy i działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 sierpnia 2011 r., które przekraczały tzw. "kwotę wolną" przychodu, ustaloną dla danego roku. Tą samą decyzją zobowiązano skarżącego do zwrotu kwoty [...]zł w terminie 30 dni na wskazany w decyzji rachunek bankowy. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji do Sądu Okręgowego w C., Wydziału [...], który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2015 r. oddalił powództwo.
Skarżący we wniosku z dnia 16 czerwca 2016 r. zwrócił się o umorzenie kwoty [...]zł wraz z odsetkami.
Decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] odmówiono mu umorzenia ww. należności. W toku postępowania ustalono, że skarżący wraz z małżonką otrzymują emerytury z ZUS w łącznej kwocie [...]zł netto. W ocenie organu mimo trudnej sytuacji życiowej związanej z chorobami małżonków, ich sytuacja materialna pozwala na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem, leczeniem a także na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Wraz z decyzją doręczono mu dwa egzemplarze umowy o rozłożeniu spłaty należności na raty. Umów tych skarżący nie podpisał.
W dniu 22 sierpnia 2016 r. wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].
We wniosku poruszył kwestie związane z osiąganiem dochodów, które spowodowały wydanie decyzji z dnia [...] o zwrocie nadpłaconego świadczenia. Ponadto podniósł, że wyliczenie wydatków na leczenie jest zaniżone, zwrócił uwagę, iż nie zbierał paragonów związanych z zakupem na leków dlatego nie mógł udokumentować faktycznie poniesionych wydatków.
W dniu 12 września 2016 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował, że od czasu wydania decyzji (t.j. do dnia [...].) nie zaistniały nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia, lecz zwiększyły się wydatki na lekarstwa, co spowodował wzrost cen.
Decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję z dnia [...].
W uzasadnieniu organ ten podkreślił, że uzyskiwane przez skarżącego i jego małżonkę dochody z emerytur, nawet w sytuacji wydatkowania części tych dochodów na leczenie, pozwalają na spłatę zadłużenia i tym samym uniemożliwiają jego umorzenie. Przyznał, że stan zdrowia skarżącego i jego żony wymaga leczenia i ponoszenia wydatków z tym związanych, jednak otrzymują oni miesięczne świadczenia emerytalne wypłacane przez ZUS w łącznej kwocie [...]zł netto ([...]zł na osobę). Powołując art. 9 ust.8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) podniósł, że za kryterium dochodowe do świadczeń z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie przyjmuje się kwotę [...] zł, zaś dochód uzyskiwany przez skarżącego kryterium to przewyższa.
Odniósł się również do poruszanych w odwołaniu kwestii związanych z osiąganiem dochodów, które spowodowały wydanie decyzji z dnia [...] o zwrocie nadpłaconego świadczenia, co jednak pozostaje poza przedmiotem tej sprawy.
Powołując art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. podkreślił, że podejmując decyzję o umorzeniu organ winien mieć na względzie ważny interes ubezpieczonego i jego możliwości finansowe, a decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy. Zaakcentował również, że w odniesieniu do poprzednio rozpatrywanego stanu sprawy nie zaistniały żadne nowe okoliczności mające wpływ na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W postępowaniu przed wydaniem decyzji organ ustalił sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową skarżącego na podstawie złożonych przez niego wyjaśnieniach, przedłożonych dowodach i przeprowadzonej wizytacji gospodarstwa. Organ dokonał wyliczenia dochodów i wydatków skarżącego uznając ustalenia stanu faktycznego za wyczerpujące i pozwalające na rozpoznanie wniosku.
W skardze J. H. domagał się uchylenia decyzji Prezesa KRUS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu podkreślił, ze na dzień złożenia skargi toczy się postępowanie sprawdzające przez Centralę KRUS w ramach nadzoru prawnego. Podał, że Prezes KRUS uznał także, że przekroczył on dochód także w 2011 r., mimo, iż w tym roku osiągnął wiek 65 lat, a więc nie miał ograniczeń progu dochodowego.
Prezes KRUS (reprezentowany przez radcę prawnego) w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie. Po ostatecznym wyjaśnieniu, że skarga została złożona w terminie, w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2017 r. wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania dostrzegł, że decyzja Prezesa KRUS z [...] wydana wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podpisana została przez tę samą osobę, która podpisała poprzedzającą ją decyzję z [...]. Przyznał, że jest to błąd formalny, mogący skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jednak organ nie mógł w trybie autokontroli (na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.) wydać decyzji uchylającej, ponieważ wydanie jakiejkolwiek decyzji w tym trybie musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi w całości.
Skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegała decyzja określająca odmawiająca skarżącemu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze.
Sąd dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., którego zastosowanie wynika z art. 52 u.s.r. w związku z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.). Kwestię tę sygnalizował już pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2017 r.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nakazuje wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wskazuje zatem przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu od udziału w postępowaniu. Okolicznością która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez tą samą osobę (działającego z upoważnienia Prezesa KRUS Zastępcy Dyrektora R. M.). Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.
Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji należy podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy tej samej osoby figurujące na obu decyzjach), stanowi istotne naruszenie prawa, dające podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 92/11; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd miał na uwadze, że zagadnienie zastosowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie także w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Do tego stanowiska przychyla się także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W orzecznictwie podkreśla się, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji, lecz należy go zaliczyć do zwykłych środków zaskarżenia decyzji administracyjnych. Przemawia za tym przede wszystkim umieszczenie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. w Rozdziale 10 Działu II zatytułowanym, "Odwołania". Użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia przewidzianych tam środków zaskarżenia liczby mnogiej bezspornie dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania.
Na zasadność tej tezy wskazuje też zamieszczenie w omawianej normie odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. W tej sytuacji samo niewywoływanie skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, a powierzenie jej ponownie temu samemu organowi, nie pozbawia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy charakteru środka odwoławczego. Brak cech dewolutywności wywołany jest bowiem jedynie ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które nie podważają prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Dodać należy, że istotą regulacji zawartej w art. 127 § 3 K.p.a. jest zatem prawna możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, a nie to czy dokonuje tego organ wyższego stopnia. W dwuinstancyjności postępowania punkt ciężkości spoczywa bowiem na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast jest rzeczą drugorzędną, czy do drugiego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest inny (wyższego stopnia), czy ten sam (dotyczy to organów naczelnych) organ administracji państwowej, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji (W. Dawidowicz "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989, s. 45).
Podsumowując w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo; publ. j.w.).
Omawiane zagadnienie stanowiło także przedmiot rozstrzygnięcia w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12, dotyczącej brzmienia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązującego przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w której NSA opowiedział się za zastosowaniem tego przepisu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W podsumowaniu uchwały NSA podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy.
Wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a.