Uzasadnienie
W dniu 2 stycznia 2018 r. M.F. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) złożył w Urzędzie Miejskim w G. wniosek w sprawie przyznania dotacji celowej do zmiany systemu ogrzewania.
W piśmie z dnia 7 maja 2018 r. Naczelnik Wydziału Środowiska poinformował stronę, że w dniu 13 kwietnia 2018 r. odbyło się posiedzenie Komisji d.s. Dotacji Celowej na pokrycie kosztów Zmiany Systemów Grzewczych, zgodnie z Regulaminem przyznawania dotacji celowej na pokrycie kosztów zmiany systemów grzewczych stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. Wniosek skarżącego złożony w dniu 2 stycznia 2018 r., uzupełniony w dniu 5 lutego 2018 r. nie został rozpatrzony pozytywnie.
Zgodnie z § 7 ww. Regulaminu "Dotacja z budżetu Miasta G. jest udzielana na zadania odebrane w roku bieżącym lub poprzedzającym złożenie wniosku. O terminie zakończenia inwestycji świadczy w przypadku ogrzewania gazowego (...) data sporządzenia opinii zakładu kominiarskiego potwierdzającego prawidłowość podłączenia urządzenia do przewodu kominowego, który to odbiór nastąpił w niniejszej sprawie w 2016 r.
Powyższy Regulamin jednoznacznie precyzuje zasady przyznawania dotacji oraz określa ramy czasowe. Informacja na stronie internetowej również jest jednoznaczna. Podano w niej, że "Wniosek składa się w terminie maksymalnie do 31 grudnia następnego roku po odbiorze inwestycji". Komisja nie ma możliwości stosowania odstępstw od przyjętych reguł, wobec czego nie mogła udzielić wnioskowanej dotacji.
W piśmie z dnia 17 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik skarżącego wniósł:
- 1. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,
- 2. skargę na naruszenie przez Urząd Miejski w G. art. 57 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego w powiązaniu z § 7.1 uchwały nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Gliwice na wybrane przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skargi na wstępie zacytował art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 7.1 uchwały nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Gliwice na wybrane przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska, zgodnie z którym dotacja z budżetu Miasta G. jest udzielana na zadania odebrane w roku bieżącym lub poprzedzającym złożenie wniosku. Przywołał także interpretację zawartą na stronie internetowej Urzędu Miasta G., w której podano, że wniosek składa się w terminie maksymalnie do 31 grudnia następnego roku po odbiorze inwestycji.
Dalej pełnomocnik strony podał, że inwestycja została zakończona w 2016 r., a wniosek został złożony w dniu 2 stycznia 2018 r., gdyż zarówno 31 grudnia 2017 r., jak i 1 stycznia 2018 r. były dniami wolnymi od pracy i urząd był nieczynny. Organ stwierdził jednak, że nie może przyjąć wniosku, a negatywna decyzja została potwierdzona dwoma kolejnymi pismami stanowiącymi odpowiedź na zażalenia strony, t.j. pismem z dnia 23 lipca 2018 r. od wiceprezydenta miasta p. A.N. oraz pismem z dnia 17 października 2018 r. od prezydenta miasta p. Z.F.
W żadnym z pism Urzędu Miejskiego w G. w tej sprawie ani podczas rozmów w Urzędzie nie poinformowano strony o możliwości odwołania się do sądu. Co więcej na stronie Urzędu Miasta poinformowano, że "tryb odwoławczy nie występuje". Pełnomocnik strony nie zdawał sobie zatem sprawy z możliwości odwołania, wnosił jednak pisma odwoławcze do samego Urzędu. W tym stanie rzeczy wniósł o: "przywrócenie terminu odwołania". O takiej możliwości dowiedział się bowiem podczas rozmowy z prawnikiem. Prawnik ten poinformował go także, iż czynność Prezydenta Miasta G., dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracji, a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to potwierdza również celowościowa wykładnia tej regulacji. Nadto prawo do sądu gwarantowane jest w art. 45 Konstytucji RP.
W dalszych wywodach skargi podniesiono, że regulacja zawarta w art. 57 § 4 k.p.a. oraz art.115 kodeksu cywilnego jest powszechnie przyjętą normą, a odmowa jej zastosowania stanowi "pogwałcenie polskiego systemu prawnego". Pełnomocnik strony wskazał także, iż we wcześniejszych pismach dotyczących niniejszej sprawy wyjaśniono, iż "w tym wypadku nie obowiązuje ani kodeks administracyjny ani cywilny, ponieważ regulamin przyznawania dotacji jest aktem prawa miejscowego. Z kolei w ostatnim piśmie (z dnia 17 października 2018 r.) stwierdzono, że nie można zastosować zasad regulujących sytuację, w której ostatni dzień terminu przypada na dzień wolny od pracy, gdyż "Regulamin nie zastrzega terminu składania wniosku".
Tymczasem w oficjalnej instrukcji zamieszczonej na stronie internetowej Miasta podano, że "wniosek składa się w terminie maksymalnie do 31 grudnia następnego roku po odbiorze inwestycji". Informacja ta była zamieszczone przed i w momencie składania wniosku skarżącego, a więc stanowiła obowiązującą wówczas interpretację Regulaminu (prawo nie działa wstecz). Gdy strona powołała się na tę informację, nieznacznie ją zmodyfikowano (pozostawiając dotychczasowy sens), podając, że "wniosek składa się w terminie maksymalnie do końca następnego roku po odbiorze inwestycji".
W skardze zawarto także wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę podniesiono, że odmowa udzielenia dofinansowania w formie dotacji celowej była procesowana w trybie przepisów rozdziału VIII k.p.a. Skarga została rozpatrzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, odpowiedzi na skargę udzielił Prezydent Miasta G. w piśmie z dnia 17 października 2018 r., a tym samym procedura skargowa została zamknięta. W sprawach dotyczących postępowania skargowego skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, (co potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/12), wobec czego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na wypadek uznania skargi za dopuszczalną podtrzymano dotychczasową argumentację, wskazując, że zgodnie z § 7.1 uchwały nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. termin na złożenie wniosku upływał z końcem 2017 r. Regulacja ta stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego, do którego nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, ani przepisy Kodeksu cywilnego. Termin zawarowany w § 7 ust. 1 uchwały miał charakter terminu prekluzyjnego, po którego upływie zainteresowany utracił uprawnienie do złożenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonej czynności należy wskazać, że przedmiotem skargi jest odmowa przyznania osobie fizycznej dotacji celowej do zmiany systemu ogrzewania z uwagi na złożenie wniosku w tej sprawie po upływie terminu przewidzianego, dla jego wniesienia, w uchwale nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Gliwice na wybrane przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska (zwanej dalej także uchwałą).
Organ podejmujący czynność dowodził, że wniosek należało złożyć do dnia 31 grudnia 2017 r., a więc najpóźniej w ostatnim dniu roboczym 2017 r. Skarżący twierdził natomiast, że skoro 31 grudnia 2017 r. i 1 stycznia 2018 r. były dniami wolnymi od pracy, to wniosek złożony w dniu 2 stycznia 2018 r. jest, zgodnie z powszechnie obowiązującą regulacją ustanowioną w art. 57 § 4 k.p.a. oraz art. 115 kodeksu cywilnego, wniesiony z zachowaniem terminu.
Rozstrzygnięcie tak zarysowanego sporu rozpocząć należy od wskazania, że czynność Prezydenta Miasta dotycząca zajęcia stanowiska w przedmiocie negatywnego zweryfikowania wniosku o udzielenie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), a to oznacza, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to potwierdził NSA w postanowieniu z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 821/17, a także WSA w Krakowie w wyrokach: z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 787/17 oraz z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. I SA/Kr 554/18, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odmienna wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozostawiałyby poza jakąkolwiek kontrolą odmowę przyznania środków publicznych przez organy administracji na rzecz podmiotów niepublicznych, które w świetle ustawy spełniają wymogi do skorzystania z takich środków.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – jak już była mowa – przedmiotem skargi jest odmowa przyznania osobie fizycznej dotacji celowej do zmiany systemu ogrzewania z uwagi na złożenie wniosku w tej sprawie po upływie terminu, a nie – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę – czynność organu podjęta na skutek skargi wniesionej przez stronę w trybie art. 227 i nast. k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. poinformowano stronę, że jej wniosek złożony w dniu 2 stycznia 2018 r., uzupełniony w dniu 5 lutego 2018 r. nie został rozpatrzony pozytywnie, co skarżący zakwestionował w skardze z dnia 17 września 2019 r. inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie.
Uchybienie terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., nastąpiło bez winy skarżącego, skoro nie został poinformowany przez organ o możliwości zaskarżenia stanowiska organu, co Sąd był władny uwzględnić w oparciu o art. 53 § 2 in fine p.p.s.a.
Rozpoznaniu podlega więc kwestia, czy słusznie, mając na uwadze określone prawem miejscowym (uchwałą) zasady, odmówiono skarżącemu zweryfikowania złożonego wniosku. Podkreślenia wymaga, że wspomniane zasady wynikać muszą z aktów stanowiących źródła prawa, do których należy Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe i rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP). Wyjaśnienie zamieszczone na stronie internetowej Urzędu Miasta zawierające interpretację przepisu prawa miejscowego nie stanowi zatem źródła prawa.
Dopuszczalność odmowy pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego, o której poinformowano stronę w piśmie z dnia 7 maja 2018 r. kontrolować należy zatem wyłącznie w świetle uchwały nr XX/497/2016 Rady Miasta Gliwice z dnia 13 października 2016 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Gliwice na wybrane przedsięwzięcia dotyczące ochrony środowiska (Dziennik Urzędowy Woj. Śląskiego z dnia 21 października 2016 r., poz. 5309)
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wspomniany akt prawa miejscowego nie wskazuje terminu, w którym należy złożyć wniosek o przyznanie dotacji, co zresztą przyznał Prezydent Miasta G. w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 17 października 2018 r., kierowanym do strony. W piśmie tym stwierdzono jednoznacznie, że "Regulamin nie określa terminu złożenia wniosku". Stanowisko to należy w pełni podzielić.
§ 7.1 Regulaminu przyznawania dotacji celowej ze środków budżetu miasta Gliwice na pokrycie kosztów zmiany systemów grzewczych, stanowiący załącznik do uchwały z dnia 13 października 2016 r. określa jedynie, że dotacja z budżetu Miasta Gliwice jest udzielana na zadania odebrane w roku bieżącym lub poprzedzającym złożenie wniosku.
Zasady techniki prawodawczej określone zostały w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283).
Posiłkując się w poniższych wymogach m.in. argumentacją zawartą w wyroku
WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 711/17, wskazać należy, że przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, jak ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei, organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji. Przepisy o niedookreślonej (bądź niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z - wynikającą z art. 2 Konstytucji RP - zasadą poprawnej legislacji (por. wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. U 3/02 i z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt K 38/04). Warto też przywołać stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, OTK-A 2006/10/148.
TK wskazał w nim, odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob.: wyrok z 11 stycznia 2000 r., K 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.
Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji".
W akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest stosowanie zwrotów niejasnych, niejednoznacznych, niedookreślonych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1046/19).
Skoro w akcie prawa miejscowego nie wskazano precyzyjnie terminów, których zachowanie warunkuje określone konsekwencje dla adresatów uchwały, to czynność którą uchylono się od merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dotacji ze względu na datę wpływu wniosku do urzędu uznać należy za bezskuteczną.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną powyżej argumentację i dokona ustaleń dotyczących możliwości przyznania przedmiotowej dotacji w ramach przysługujących mu kompetencji.
Skoro w niniejszej sprawie organ odmówił rozpatrzenia wniosku o udzielenie przedmiotowej dotacji celowej wyłącznie z uwagi na uchybienie terminowi do jego złożenia, którego nie określono precyzyjnie w stosownej uchwale Sąd na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że czynność ta, jako naruszająca prawo, jest bezskuteczna. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł stanowiącą uiszczony wpis od skargi.