Wyrok WSA w Gliwicach z 10 kwietnia 2024 r., I SA/Gl 153/24

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2021r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) uchylił w całości postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) z dnia 5 listopada 2020r. nr [...] o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 102.975,90 zł i obciążeniu Burmistrza Miasta P. (dalej: wierzyciel) kosztami egzekucyjnymi wygenerowanymi do tytułów wykonawczych z dnia 15 listopada 2012r. od nr SW/6/2012 do nr SW/13/2012, z dnia 28 listopada 2012r. od nr SW/10/12 do nr SW/13/12 oraz z dnia 10 grudnia 2020r. od nr SW/14/2012 do nr SW/17/2012 w łącznej wysokości 102.975,90 zł i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 44.417,60 zł i obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi do w/w tytułów wykonawczych w łącznej wysokości 44.417,60 zł.

Stan sprawy.

Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanej – K. S.A. na podstawie tytułów wykonawczych z 15 listopada 2012 r., z dnia 28 listopada 2012r. oraz z 10 grudnia 2020 r., wystawionych przez wierzyciela, tj. Burmistrza Miasta P., obejmujących zobowiązania z tytułu podatku od nieruchomości za 2007 r.

Podstawą wystawienia w/w tytułów wykonawczych była decyzja Burmistrza Miasta P. z 31 października 2012 r. określająca wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2007 r.

Organ egzekucyjny w dniach 21 listopada 2012 r. – 14 stycznia 2013 r. dokonał pobrań pieniędzy u zobowiązanej spółki. Następnie zawiadomieniem z 15 stycznia 2013r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną w N. Sp. z o.o.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie N. poinformowała o realizacji zajęcia wierzytelności.

W wyniku zastosowania w/w środków egzekucyjnych wyegzekwowano w całości należność główną, odsetki i koszty egzekucyjne.

Pismem z 5 lipca 2013 r. K. S. A. wystąpiła z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowym piśmie K. poinformowała także, iż w wyniku zaskarżenia decyzji Burmistrza Miasta P. z 31 października 2012 r. będącej podstawą wystawienia ww. tytułów wykonawczych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 czerwca 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Na wniosek zobowiązanej spółki, postępowanie w sprawie określenia kosztów egzekucyjnych zostało zawieszone postanowieniem organu egzekucyjnego z 18 marca 2014 r.

Pismem z 13 lipca 2016 r. zobowiązana spółka wniosła o podjęcie postępowania w przedmiocie wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu spółka wskazała, że egzekucja administracyjna prowadzona była w oparciu o decyzję wierzyciela - Burmistrza Miasta P., która ostatecznie została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ podatkowy pierwszej instancji. Postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r., organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z 5 listopada 2020 r. organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości 102.975,90 zł oraz obciążył wierzyciela tj. Burmistrza Miasta P. wskazaną kwotą.

Wierzyciel złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie kosztów egzekucyjnych. Zaskarżając w całości postanowienie organu egzekucyjnego, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm. - u.p.e.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa;
- art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;
- art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a., poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej decyzją organu podatkowego oraz że egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 12 tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat, obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków, naliczoną osobno do każdego tytułu wykonawczego,
- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności;
- art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez wydanie postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia w sprawie i określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości 0 zł.

Po rozpoznaniu zażalenia, organ drugiej instancji postanowieniem z 22 stycznia 2021 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w wysokości 44.417,60 zł.

W uzasadnieniu wskazał, że generalną zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego, o czym stanowi przepis art. 64c § 1 u.p.e.a. zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że podstawę prawną wystawienia przez Burmistrza Miasta P. wymienionych na wstępie tytułów wykonawczych stanowiła decyzja Burmistrza Miasta P. z 31 października 2012 r. określająca wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2007, która została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 5 czerwca 2013 r.

Spór dotyczący strony obowiązanej do pokrycia powstałych kosztów egzekucyjnych został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem ustały przesłanki do zawieszenia prowadzonego przez organ egzekucyjny w przedmiocie kosztów egzekucyjnych postępowania egzekucyjnego.

Zatem w świetle poczynionych rozważań, fakt ten przesądza, iż koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej następnie przez organ odwoławczy. Dalej wskazano, że organ pierwszej instancji obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w odniesieniu do 12 tytułów wykonawczych. Od każdego tytułu naliczył opłatę manipulacyjną, koszty zajęcia oraz koszty pobrania.

Organ egzekucyjny dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej, opłaty za zajęcie innych wierzytelności i opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego pod kątem postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanej spółki opłatę manipulacyjną, opłatę za zajęcie innych wierzytelności i opłatę za pobranie pieniędzy u zobowiązanego do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK za niekonstytucyjne i dokonał miarkowania.

Miarkując koszty wg. zasady proporcjonalności, opłata manipulacyjna wyliczona w ten sposób wynosi maksymalnie 1/8 kwoty 34.200,00 zł, czyli 4.275,00 zł, a koszty zajęcia wierzytelności pieniężnych i pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego wyliczone w ten sposób wynosiłby maksymalnie 5/8 kwoty 34.200,00 zł, czyli 21.375,00 zł.

Zatem organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, które odpowiadały kosztom egzekucyjnym w wysokości wynikającej z ustawy, gdyż obliczone w ten sposób nie przekraczały maksymalnego pułapu kwot wyliczonych metodą miarkowania. W kwocie kosztów egzekucyjnych mieściła się naliczona przez organ egzekucyjny opłata manipulacyjna w łącznej wysokości 16.999,90 zł, opłata za zajęcie innych wierzytelności w łącznej wysokości 67.208,40 zł i opłata za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie 18.767,60 zł z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyżej powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Jednocześnie organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4.275,00 zł. Z kolei maksymalne opłaty za zajęcie innych wierzytelności i za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego nie mogą być wyższa niż 5/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie mogą przekraczać kwoty 21.375,00 zł.

Organ drugiej instancji, uznając podnoszone przez skarżącego argumenty zażalenia oraz uwzględniając indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy, w której organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne, co prawda na podstawie 12 tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza Miasta P., ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Burmistrza Miasta P. z 31 października 2012 r. określająca wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za rok 2007 uznał, że zasadne jest określenie opłaty manipulacyjnej na poziomie 4.275 zł, opłaty za zajęcie innych wierzytelności w kwocie 21.375,00 zł, oraz opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie 18.767.60 zł, co przesądza o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 44.417.60 zł, nie zaś w wysokości, którą w przedmiotowej sprawie obciążono uprzednio wierzyciela w łącznej kwocie 102.975,90 zł.

O powyższym przesądzają następujące przesłanki:

- odniesienie całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej oraz opłat za zajęcia do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;
- uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego;
- egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 12 tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat.

Zatem okoliczności tej sprawy powinny skłonić organy do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego także treści art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. Brak rozważań w tej materii powoduje, że organy nie oceniły w sposób kompleksowy adekwatności kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel. Nie dostrzegły, że mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), może prowadzić do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Powyższe postanowienie organu drugiej instancji zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym,
2) art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną z prawidłowym uwzględnieniem, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak przy błędnym braku skonfrontowania przez organ tak ustalonej wysokości opłat z nakładami i efektami pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia skomplikowania czynność organu egzekucyjnego,
3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,
4) art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. art. 64 § 6 u.p.e.a. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021r. sygn. akt I SA/Gl 389/21 oddalił skargę wierzyciela na postanowienie DIAS z dnia 22 stycznia 2021r.

Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organ odwoławczy, że każdego z tych limitów nie należy odnosić oddzielnie do opłat obliczonych od każdego z 12 tytułów wykonawczych, albowiem wprawdzie organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie 12 tytułów wykonawczych, ale których podstawę wystawienia stanowiła jedna decyzja Burmistrza określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2007 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała jedynie z wielości rat podatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Ostatecznie uznano, że w rozpoznawanej sprawie koszty egzekucyjne zostały określone przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy, jako że przyjęta opłata manipulacyjna w wysokości 4.275 zł, a także opłata za zajęcie innych wierzytelności w wysokości 21.375 zł oraz opłata za pobranie pieniędzy u zobowiązanego w kwocie 18.767,60 zł nie przekraczają maksymalnych kwot tych opłat wyliczonych przez odpowiednie zastosowanie analogii z maksymalną wysokością opłat za zajęcie nieruchomości (odpowiednio kwoty 4.275 zł i 21.375 zł), a miarkowanie tych opłat w rozpoznawanym przypadku nie ma prawnego umocowania.

Taki sposób ustalenia tych opłat zyskał aprobatę Trybunału Konstytucyjnego z zastrzeżeniem jedynie - podkreślając ponownie - konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo.

W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Burmistrz Miasta P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 165 w zw. z art. 16 i art. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez określenie kosztów egzekucyjnych, których zapłata ma pochodzić z budżetu gminy, na poziomie znacząco przewyższającym czasochłonność i pracochłonność czynności egzekucyjnych, podczas gdy w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i przeprowadzania czynności egzekucyjnych koszty te - zgodnie z ówczesną jednolitą interpretacją przepisów stosowaną przez NSA - obciążałyby zobowiązanego, a wskutek późniejszej diametralnej zmiany sposobu interpretacji tych przepisów przez NSA, bez zmiany samych przepisów, kosztami tymi ma być obciążony wierzyciel, czyli w konsekwencji gmina, co prowadzi do nieuzasadnionego wzbogacenia Skarbu Państwa kosztem jednostki samorządu terytorialnego;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty egzekucyjnej za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w kwocie wyższej niż stawka minimalna wynosząca 4,20 zł, w szczególności przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie w sposób dowolny wysokości tej opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych przy określaniu wysokości opłat egzekucyjnych, w sytuacji gdy brak określenia górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej wyłącza możliwość zastosowania stawki procentowej i opłata powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem jej minimalnej wysokości, ewentualnie adekwatnie do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;
3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty manipulacyjnej w kwocie wyższej niż stawka minimalna wynosząca 1,40 zł, w szczególności przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie w sposób swobodny wysokości tej opłaty przez organ egzekucyjny z zastosowaniem stawek procentowych, w sytuacji gdy brak określenia górnej granicy opłaty manipulacyjnej wyłącza możliwość zastosowania stawki procentowej i opłata ta powinna zostać wyliczona z uwzględnieniem jej minimalnej wysokości, ewentualnie adekwatnie do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości tej opłaty okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym, oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił górne limity opłat w oparciu o zasadę analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a także pominięcie okoliczności, że opłaty obciążają wierzyciela będącego podmiotem publicznym;
5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. pomimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP i braku przyjęcia, że z uwagi na niekonstytucyjność ww. przepisów, dopuszczalne jest jedynie ustalenie kosztów egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w kwocie nie wyższej niż stawka minimalna;
6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie postanowienia w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne określone w art. 64 § 4 pkt oraz art. 64 § 6 u.p.e.a;
7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., pomimo uznania ww. przepisów za niezgodne z Konstytucją po myśli wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14;
8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnej oceny, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa mimo naruszenia przez stronę przeciwną przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., co skutkowało naruszeniem zasady określoności, proporcjonalności i adekwatności przepisów prawa nakładających na jednostki ciężary publicznoprawne, a więc zasady wyrażone w art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, ponieważ ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych odbyło się niezależnie od efektywności egzekucji - bez względu na wysokość wyegzekwowanych w toku egzekucji świadczeń i uzasadniony nakład pracy organu egzekucyjnego.

Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych Burmistrz Miasta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie nie wyższej niż stawki minimalne, względnie konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Burmistrz sformułował również wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, powtarzając argumentację zawartą uprzednio w kwestionowanym postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2023r. sygn. akt III FSK 4599/21 uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021r. sygn. akt I SA/Gl 389/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

NSA podniósł, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w jej treści okazały się zasadne.

Zaznaczono, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawało zagadnienie, czy organ odwoławczy, orzekając drugoinstancyjnie o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z prowadzonym wobec dłużnej spółki postępowaniem egzekucyjnym oparciu o 12 tytułów wykonawczych wydanych celem wyegzekwowania zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2009 r. określonego jedną decyzją wymiarową, właściwie oszacował wysokość tych kosztów z uwzględnieniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed 21 lutego 2021 r. oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14. Poza sporem pozostawały okoliczności faktyczne dotyczące samego przebiegu postępowania egzekucyjnego.

Zagadnienie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne doczekało się szeregu opracowań i dorobku orzeczniczego. Jakkolwiek wyrok ten zapadł w kontekście stanu prawnego obowiązującego w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r., wobec niezmienionych rozwiązań prawnych zastosowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie wysokości kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej i opłaty za poszczególne czynności egzekucyjne, tak od 17 sierpnia 2016 r., jak również przed tą datą, przedstawiona tam argumentacja pozostaje aktualna, albowiem ogólne zasady w nich wyrażone (dotyczące braku określenia maksymalnej wysokości tych opłat oraz metody ich wyliczania) pozostają uniwersalne w odniesieniu do kosztów egzekucyjnych powstałych i określanych ogólnie przed datą wejścia w życie ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553, dalej: ustawa nowelizująca).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu m. in. w przywołanym z 20 grudnia 2022 r. o sygn. III FSK 283/21, a także z 15 marca 2023 r. o sygn. III FSK 877/22, z 8 lutego 2023 r. o sygn. III FSK 2217/21, z 20 grudnia 2022 r. o sygn. III FSK 1007/21, III FSK 1256/21, III FSK 755/21 czy III FSK 875/21, tak w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej, jak również zbiorczo kosztów egzekucyjnych w ogólności, za stosowne uznając odwołanie się do wywodów prawnych zawartych w przywołanych orzeczeniach w toku wykonywania kontroli instancyjnej w rozpoznawanej sprawie.

W wyroku NSA podniesiono, że dla prawidłowego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. (art. 15 ustawy nowelizującej), należy przede wszystkim określić podstawę prawną egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie opłaty manipulacyjnej, którą stanowić mogą wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy, z uwzględnieniem przepisów intertemporalnych, jeżeli zostały one ustawowo przewidziane, po drugie ustalić egzekucyjny stan faktyczny sprawy, na który składają się poniesione wydatki za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego (środków egzekucyjnych) przy egzekwowaniu określonych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym.

Należy więc ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności manipulacyjne oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Inaczej mówiąc, organy administracyjne winny zaprezentować rzeczywisty obraz ocenianego postępowania egzekucyjnego. Dopiero tak skonkretyzowane, jednoznaczne odtworzenie i przedstawienie egzekucyjnego stanu faktycznego umożliwi ocenę zastosowania w indywidualnej sprawie odpowiednich regulacji o opłacie manipulacyjnej - w relacji do wymogów i standardów prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta może stanowić następnie podstawę rozważenia uzasadnienia zastosowania i legalności zastosowania danego indywidualnego obliczenia wysokości opłaty manipulacyjnej, jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty została określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem składników czy okoliczności wymienionego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której opłata ta stanowiłaby niczym nieuzasadnioną sankcję pieniężną.

Rozważania w zakresie opłaty manipulacyjnej w świetle omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. odnieść należy również do opłaty za dokonane czynności egzekucyjne objętej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., z zastrzeżeniem, że podstawą egzekucyjnego stanu faktycznego będzie w tym przypadku wysokość egzekwowanego świadczenia pieniężnego oraz ilość, ewentualnie różnorodność lub powtarzalność zajęć wskazanych w pkt 4 wymienionego przepisu.

Jeżeli więc egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów (okoliczności) egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. W powyższym kontekście formalnoprawne uzasadnienie zastosowania określonej metody obliczenia opłat, o których stanowi art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r., nie jest samodzielnie tożsame z uzasadnieniem adekwatności tej metody do danej indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji niezasadnie wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny prawidłowo i wystarczająco odniósł się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez niego, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania.

Wbrew twierdzeniom tego Sądu, poza przywołaniem tych zwrotów i ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie zajęto wierzytelności od trzeciodłużników i pobrano od dłużnika dochodzone kwoty nie rozważono, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a ww. czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby nie stały się wspominaną w skardze kasacyjnej sankcją pieniężną, zważywszy dodatkowo na okoliczność, że poza naliczanymi opłatami manipulacyjnymi i opłatami za poczynione działania egzekucyjne, pokrywane pozostają również wydatki organu prowadzącego postępowanie.

W ocenie NSA przy miarkowaniu opłat, których górne granice oszacowano przy zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., winno się mieć zatem również na uwadze, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy elementami składającymi się i rzutującymi na wysokość wydatków wyszczególnionych w art. 64b u.p.e.a., a odrębnie opłaty manipulacyjnej będącej zryczałtowaną formą opłaty za samą okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego i kosztami wynikającymi z poszczególnych czynności podjętych celem efektywnego wyegzekwowania dłużnych kwot (chodzi w szczególności o koszt pracy pracownika, zużywanego prądu, wody, sprzątania, ochrony, sprzętu komputerowego, koszt certyfikatów niezbędnych do obsługi systemu OGNIVO oraz innych systemów elektronicznych, wydruku dokumentów, zużycia materiałów biurowych, wysyłki korespondencji). Według NSA wskazanego powyżej wymogu nie spełnia komparatystyczne wskazanie, jakoby "skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy i zajęcia wierzytelności oraz co do opłaty manipulacyjnej należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego", zwłaszcza że jak wynika ze stanu faktycznego zakreślonego przez Sąd pierwszej instancji, całkowitą skuteczność wyegzekwowania kwot dochodzonych w sprawie zapewniły czynności poboru środków pieniężnych od dłużnej spółki oraz środki przekazane organowi egzekucyjnemu w ramach zajęcia wierzytelności od trzeciodłużników, przy jednoczesnym braku doprecyzowania chociażby, czy środki te wpływały sukcesywnie przez określony przedział czasowy (czy też nastąpiło zbiorcze, jednorazowe przekazanie środków) lub czy w sprawie koniecznym było rozdzielanie wyegzekwowanych kwot wobec wielości wierzycieli.

Powyższe elementy egzekucyjnego stanu faktycznego były niezbędne do ustalenia celem należytego wypracowania wspominanej przez Trybunał Konstytucyjny wypadkowej interesów państwa, przejawiającym się w otrzymywaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne i koniecznością utrzymywania aparatu egzekucyjnego a ochroną podmiotów przed nadmiernym jego fiskalizmem, nieuzasadnionym realiami konkretnej sprawy egzekucyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był uchylić zaskarżone postanowienie i zobowiązać organ odwoławczy do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych w sprawie, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania. Zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego, który a priori obciążył wierzyciela maksymalnymi opłatami z tytułu poczynionych działań egzekucyjnych, bez uwzględnienia faktycznie poczynionych w tym zakresie nakładów, pozwala uznać za usprawiedliwione podniesione przez Burmistrza zarzuty wskazane w punkcie 2, 3, 4 w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do wysokości naliczonych opłat, oraz 5 petitum skargi kasacyjnej. Ocena skuteczności powyższych zarzutów determinowała jednocześnie skuteczność zarzutów skutkowych sformułowanych w punkcie 7 i 8 tego środka zaskarżenia, co ostatecznie doprowadziło do uchylenia w całości kwestionowanego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim odnoszą się do zagadnienia obciążenia kosztami egzekucyjnymi Burmistrza Miasta P. jako podmiotu publicznego, a ostatecznie gminę, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z art. 64c § 4 u.p.e.a. wynika wprost zasada ponoszenia kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela niezależnie od tego, kim jest i jak istotne działania publiczne wykonuje, jeżeli koszty te nie mogą zostać ściągnięte od zobowiązanego. Przepis nie wymienia wskazania przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od dłużnika. W takiej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje należności od dłużnika, ale także zostaje obciążony kosztami egzekucji. Zasadą pozostaje więc, że koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obciążają wierzyciela, ponieważ to on ponosi ryzyko wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego w oparciu o nieostateczną decyzję podatkową.

Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby niemożliwe do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego, albowiem obowiązek poniesienia ciężaru kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela jest więc bezpośrednią konsekwencją naruszeń prawa, jakiego się dopuścił, tj. wydania niezgodnej z prawem decyzji wymiarowej i wystąpienia o jej przymusowe wykonanie. Rozróżnianie zaś osoby wierzyciela na publicznego i prywatnego oraz będące konsekwencją tegoż podziału różne stosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a. w zależności od statusu wierzyciela stanowiłoby wyraz nieposzanowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1615), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W sentencji wyroku z dnia 6 grudnia 2023r. sygn. akt III FSK 4599/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2021r. sygn. akt I SA/Gl 389/21, co zgodnie z przepisem art. 185 § 1 p.p.s.a. obliguje Sąd I instancji do ponownej oceny skargi Burmistrza Miasta P. na postanowienie DIAS z dnia 22 stycznia 2021r.

Według przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdy sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi. Tak sformułowany przepis powoduje, że zaskarżone orzeczenie zostaje usunięte z obrotu prawnego, zaś sąd I instancji jest zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy.

Artykuł 190 p.p.s.a. stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa w piśmiennictwie prawniczym określana jest jako zespół czynności zmierzających do ustalenia treści normy prawnej zawartej w przepisie prawnym, ciąg czynności odkodowujących znaczenie wyrażeń wchodzących w skład przepisu prawnego (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012).

Należy zauważyć, że ponownie rozpoznając sprawę administracyjną Sąd nie dysponuje całkowitą swobodą, co oznacza, że zakres jego swobody jest węższy, niż gdy rozpoznawał sprawę po raz pierwszy. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej, sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę przekazaną mu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – nie stosuje art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji z jednej strony pozostaje skrępowany granicami skargi kasacyjnej, nie mogąc wykroczyć poza oznaczony zakres kontroli. Z drugiej strony jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenie chociażby jednego ze wskazanych ograniczeń stanowiłoby pogwałcenie norm o istotnym znaczeniu dla sprawy (J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, bowiem jego elementem, według art. 141 § 4 p. p. s. a. jest podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wskazana wykładnia prawa dokonana przez Sąd II instancji musi, bo wynika to z przywołanych wyżej przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znaleźć wyraz w rozstrzygnięciu stanowiącym zwieńczenie ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Nadto Sąd I instancji ma pozostać w granicach, w jakich Sąd II instancji zajmował się sprawą, co powoduje zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. I FSK 1448/13, LEX nr 1643195).

Skarga okazała się zasadna.

Istotą sporu w rozpoznanej sprawie jest problem czy organ odwoławczy, orzekając drugoinstancyjnie o wysokości kosztów egzekucyjnych właściwie oszacował wysokość tych kosztów z uwzględnieniem u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed 21 lutego 2021 r. oraz wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14. Poza sporem pozostawały okoliczności faktyczne dotyczące samego przebiegu postępowania egzekucyjnego.

Zagadnienie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne doczekało się szeregu opracowań i dorobku orzeczniczego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III 283/21. Co prawda wyrok ten zapadł w kontekście stanu prawnego obowiązującego w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r., jednak wobec niezmienionych rozwiązań prawnych zastosowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie wysokości kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej i opłaty za poszczególne czynności egzekucyjne, tak od 17 sierpnia 2016 r., jak również przed tą datą, przedstawiona tam argumentacja pozostaje aktualna w rozpoznanej sprawie.

Należy podnieść, iż art. 64 § 6 u.p.e.a., o którym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, w stanie prawnym adekwatnym do ocenianego postępowania egzekucyjnego stanowił, że organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane z zastosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Natomiast art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. określał opłatę za czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności innych niż wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu na poziomie 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że oba wskazane przepisy w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości regulowanej opłaty są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rozważania te wskazują, że podstawą prawną egzekucyjnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie spornych opłat mogą być tylko i wyłącznie regulacje prawne adekwatne przedmiotowo i czasowo do stanu i czasu sprawy.

Dla prawidłowego zastosowania art. 64 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r. (art. 15 ustawy nowelizującej), należy przede wszystkim określić podstawę prawną egzekucyjnoprawnego stanu faktycznego indywidualnej sprawy administracyjnej, po drugie ustalić egzekucyjny stan faktyczny sprawy, na który składają się poniesione wydatki za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego (środków egzekucyjnych) przy egzekwowaniu określonych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym. Należy więc ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności manipulacyjne oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki.

Tym samym organy administracyjne winny zaprezentować rzeczywisty obraz ocenianego postępowania egzekucyjnego. Dopiero tak skonkretyzowane, jednoznaczne odtworzenie i przedstawienie egzekucyjnego stanu faktycznego umożliwi ocenę zastosowania w indywidualnej sprawie odpowiednich regulacji o opłacie manipulacyjnej - w relacji do wymogów i standardów prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ocena ta może stanowić następnie podstawę rozważenia uzasadnienia zastosowania i legalności zastosowania danego indywidualnego obliczenia wysokości opłaty manipulacyjnej, jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty została określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem składników czy okoliczności wymienionego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której opłata ta stanowiłaby niczym nieuzasadnioną sankcję pieniężną.

Z pisemnych motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r. wypływa wskazówka interpretacyjna nakazująca zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłaty a poszczególnymi czynnościami organu egzekucyjnego ją generującymi. W rezultacie za nieprawidłowy należy uznać pogląd DIAS zawarty w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z którym miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny wyraził potrzebę poddawania analizie wysokość tak oszacowanych kosztów przez pryzmat wspomnianego w wyroku z 28 czerwca 2016 r. aspektu zachowania równowagi względem chociażby nakładu pracy organu egzekucyjnego.

Sąd stwierdza, iż DIAS w zaskarżonym postanowieniu w sposób niewystarczający odniósł się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez niego, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania. Organ odwoławczy poza przywołaniem tych zwrotów i ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie zajęto wierzytelności od trzeciodłużników i pobrano od dłużnika dochodzone kwoty, nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a ww. czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby nie stały się sankcją pieniężną, zważywszy dodatkowo na okoliczność, że poza naliczanymi opłatami manipulacyjnymi i opłatami za poczynione działania egzekucyjne, pokrywane pozostają również wydatki organu prowadzącego postępowanie.

Przy miarkowaniu opłat, których górne granice oszacowano przy zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., winno się mieć również na uwadze, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy elementami składającymi się i rzutującymi na wysokość wydatków wyszczególnionych w art. 64b u.p.e.a., a odrębnie opłaty manipulacyjnej będącej zryczałtowaną formą opłaty za samą okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego i kosztami wynikającymi z poszczególnych czynności podjętych celem efektywnego wyegzekwowania dłużnych kwot (chodzi w szczególności o koszt pracy pracownika, zużywanego prądu, wody, sprzątania, ochrony, sprzętu komputerowego, koszt certyfikatów niezbędnych do obsługi systemu OGNIVO oraz innych systemów elektronicznych, wydruku dokumentów, zużycia materiałów biurowych, wysyłki korespondencji). Wskazanego powyżej wymogu bynajmniej nie spełnia komparatystyczne wskazanie, jakoby "skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy i zajęcia wierzytelności oraz co do opłaty manipulacyjnej należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego", zwłaszcza, że całkowitą skuteczność wyegzekwowania kwot dochodzonych w sprawie zapewniły czynności poboru środków pieniężnych od dłużnej spółki oraz środki przekazane organowi egzekucyjnemu w ramach zajęcia wierzytelności od trzeciodłużników, przy jednoczesnym braku doprecyzowania chociażby, czy środki te wpływały sukcesywnie przez określony przedział czasowy (czy też nastąpiło zbiorcze, jednorazowe przekazanie środków) lub czy w sprawie koniecznym było rozdzielanie wyegzekwowanych kwot wobec wielości wierzycieli.

W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ponownym postepowaniu DIAS uwzględni wykładnię przepisów prawa poczynioną przez NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2023r. III FSK 4599/21, a także przez WSA w niniejszym uzasadnieniu.

Określając wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, organ zobowiązany będzie do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych w sprawie, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania. Organ odwoławczy w nieuprawniony sposób a priori obciążył wierzyciela maksymalnymi opłatami z tytułu poczynionych działań egzekucyjnych, bez uwzględnienia faktycznie poczynionych w tym zakresie nakładów, co narusza art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 64 §1 pkt 6 u.p.e.a.

Organ odwoławczy zobowiązany będzie do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych w sprawie, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą uiszczony wpis sądowy (100 zł) oraz kwotę 480 zł na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gl 153/24

Metryka

Sentencja

W skrócie

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.