Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 28 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 157/20

Uzasadnienie

Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2019 r. nr NPII.4131.1.8502019, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr 105/XII/2019 Rady Gminy Kłomnice (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy, Skarżąca) z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa sołectwa Kuźnica wniosku sołectwa dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 roku (dalej – uchwała), jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej Konstytucja) w związku z art. 5 ust. 5, ust. 6, ust. 9 i ust. 11 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 301 z późn. zm. – dalej u.f.s.).

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 4 października 2019 r. nr OR-RG.3025.1.8.2019 Wójt Gminy Kłomnice (dalej – Wójt Gminy) poinformował Sołtysa sołectwa Kuźnica (dalej – Sołtys) o odrzuceniu wniosku z dnia 30 września 2019 r. w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego przypadających sołectwu Kuźnica na rok 2020. Uzasadniając stanowisko wskazano, że przyjęte w dniu 29 września 2019 r. przez zebranie wiejskie zadanie pn. "Założenie stowarzyszenia na rzecz rozwoju sołectwa Kuźnica" jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 2 ust. 6 u.f.s. Niezależnie od tego podniesiono, że zebranie wiejskie nie ma zdolności prawnej do podjęcia uchwały o powołaniu stowarzyszenia. W końcowej części pisma pouczono adresata o prawie do podtrzymania wniosku poprzez skierowanie go, na podstawie art. 5 ust. 6 u.f.s., za pośrednictwem Wójta, do Rady Gminy, w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszej informacji.

Ponadto poinformowano Sołtysa o możliwości zwołania ponownego zebrania wiejskiego i uchwalenia prawidłowego wniosku, który powinien być przekazany, za pośrednictwem Wójta, Radzie Gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Sołtys pismem z dnia 10 października 2019 r. zatytułowanym "Odwołanie", które skierowane zostało do Rady Gminy, zanegował stanowisko zaprezentowane w piśmie Wójta z dnia 4 października 2019 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zebranie wiejskie sformułowało wniosek o przeznaczenie niezbędnych funduszy na założenie stowarzyszenia na rzecz rozwoju sołectwa Kuźnica. Zdaniem Sołtysa, utworzenie takiej organizacji służyć ma poprawie warunków życia mieszkańców.

Rada Gminy w dniu 6 listopada 2019 r. podjęła uchwałę w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez Sołtysa wniosku sołectwa dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 r. Na mocy jej § 1 odrzucono wniosek sołectwa Kuźnica w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 r. z powodu przekazania wniosku po terminie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru pismo Wójta z dnia 4 października 2019 r. zostało doręczone w dniu 7 października 2019 r. W tej sytuacji, jak podniesiono w motywach uchwały, termin złożenia podtrzymania lub ponownie uchwalonego wniosku mijał w dniu 14 października 2019 r. Tymczasem list polecony zawierający odwołanie - podtrzymanie pierwotnego wniosku został nadany przez Sołtysa w dniu 17 października 2019 r., a do Urzędu Gminy wpłynął w dniu 21 października 2019 r.

Rada Gminy nadmieniła także, iż Wójt odrzucił wniosek uznając, że niespełnienia on warunków wynikających z art. 5 ust 3 w związku z art. 2 ust 6 u.f.s., gdyż zadanie pn. "Założenie stowarzyszenia na rzecz rozwoju sołectwa Kuźnica" nie jest zadaniem własnym gminy. Organ uchwałodawczy nie zgodził się z twierdzeniem, że powołanie stowarzyszenia służyć ma poprawie warunków życia mieszkańców.

Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Wojewoda zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 105/XII/2019 z dnia 6 listopada 2019 r.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 grudnia 2019 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr 105/XII/2019 Rady Gminy z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez Sołtysa sołectwa Kuźnica wniosku sołectwa dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 r.

W ocenie organu nadzoru, obowiązek przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa, tj. formułowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, dotyczy każdego podmiotu stanowiącego prawo. Regułom tym, jak twierdzi Wojewoda, poddane są również rady gmin podejmujące uznaniowe uchwały, których przykładem jest uchwała w sprawie rozpatrzenia wniosku sołectwa o przyznanie środków z funduszu sołeckiego. Według Wojewody, dla oceny legalności uchwał tego rodzaju konieczne jest dokonanie łącznej analizy tekstu uchwały oraz jej uzasadnienia. Uzasadnienie powinno bowiem odzwierciedlać powody zajęcia przez radę danego stanowiska (tu - powody odrzucenia wniosku sołectwa). Jak wskazał organ nadzoru, treść przepisów uchwały musi być zgodna z treścią uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny podjęcia uchwały (tu - wskazującego, która z przesłanek określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. zadecydowała o odrzuceniu wniosku).

Wnioskodawca powinien bowiem zostać poinformowany nie tylko o decyzji rady gminy, ale i o powodach jej podjęcia. W sytuacji sprzeczności pomiędzy treścią sentencji uchwały a jej uzasadnieniem dochodzi do istotnego naruszenia prawa, albowiem nie ma możliwości dokonania merytorycznej oceny legalności uchwały.

W opinii Wojewody, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Mianowicie w jego ocenie zachodzi sprzeczność pomiędzy § 1 uchwały, a jej uzasadnieniem co do przyczyn odrzucenia wniosku sołectwa. Tym samym, według organu nadzoru, nie sposób ustalić, czy rzeczywistą przyczyną odrzucenia wniosku sołectwa było przekroczenie przez Sołtysa terminu określonego w art. 5 ust. 6 u.f.s., czy też uznanie przez Radę Gminy, że wniosek nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 6 u.f.s.

Ponadto, w ocenie organu nadzoru, odrzucenie wniosku sołectwa (tak przez Wójta, jak i przez Radę Gminy) mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby nie spełniał on warunków opisanych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. Na rozpoznawanym etapie procedowania, według Wojewody, nie dochodzi bowiem do merytorycznej oceny wniosku z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków. Niedopuszczalnym było więc badanie zgodności wniosku z art. 2 ust. 6 u.f.s. Zatem w tym stadium postępowania zarówno Wójt, jak i Rada Gminy wkroczyli w proces uchwalania budżetu, do czego nie byli uprawnieni.

Stanowisko to, jak podniósł Wojewoda, jest zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2018 r. o sygn. akt I SA/Łd 124/18, które zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 2701/18.

Następnie Wojewoda podniósł, że uchwała z jednej strony (w sentencji uchwały) wskazuje, że doszło do odrzucenia wniosku z uwagi na jego przekazanie po terminie, a z drugiej (w uzasadnieniu uchwały), że wniosek został odrzucony z przyczyn merytorycznych. W tej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, nie sposób ustalić rzeczywistej intencji Rady Gminy. To z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, jako sprzecznej z przepisami wymienionymi w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego.

Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, powołując się na art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 grudnia 2019 r. zarzucając mu:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. – art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (dalej - u.r.i.o.) w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 19 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji naruszenie właściwości rzeczowej organu nadzoru, podczas gdy ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały odnoszącej się do spraw finansowych – procedura uchwalania budżetu i jego zmiany, a którą niewątpliwie jest uchwała w zakresie uwzględnienia wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego, należy do wyłącznej właściwości Regionalnej Izby Obrachunkowej;
3. – art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego zasadniczo w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji do naruszenia prawa przez organ nadzoru uzasadniającego uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
5. – art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż rzekoma sprzeczność między treścią uchwały a jej uzasadnieniem, stanowi postawę do stwierdzenia nieważności uchwały, podczas gdy nawet brak uzasadnienia nie stanowi przyczyny do stwierdzenia nieważności;
6. – art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy ewentualny brak uzasadnienia, czy jego lakoniczność może stanowić, co najwyżej nieistotne naruszenie prawa;
7. – art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm. - dalej u.f.p.) w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego niespełna miesiąc po upływie terminu do przedłożenia projektu budżetu za rok 2020 Regionalnej Izbie Obrachunkowej oraz Radzie Gminy Kłomnice, podczas gdy organ wykonawczy związany jest terminem przygotowania i przedłożenia projektu budżetu do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy;
8. – art. 18b u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i potraktowanie stanowiska Komisji Skarg Wniosków i Petycji, jako wiążącego Radę Gminy, podczas gdy ma ono wyłącznie charakter opiniodawczy;
9. – art. 5 ust. 5 u.f.s. w związku z art. 5 ust. 3 i art. 2 ust. 6 u.f.s. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wykonawczy nie jest uprawniony do badania merytorycznego wniosku, podczas gdy przepisy prawa w ramach kontroli wniosku poprzez ust. 3, przewidują konieczność zbadania przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z zadaniami własnymi gminy.

Wobec powyższego Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztu postępowania sądowego.

Na wstępie skargi wskazano, że podstawą do jej wniesienia jest uchwała Rady Gminy nr 131/XV/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 grudnia 2019 r. nr NPII.4131.1.850.2019.

Argumentując zarzut naruszenia właściwości rzeczowej przez Wojewodę podniesiono, iż wyznacznikiem rozgraniczającym kompetencje nadzorcze wojewody i regionalnej izby obrachunkowej jest pojęcie "sprawy finansowej". W ocenie Wójta, rozdysponowanie środków z funduszu sołeckiego spełnia kryteria sprawy finansowej. Jak bowiem podniósł Wójt, każde zadanie z zakresu kompetencji samorządu gminnego, którego realizacja rodzić będzie skutki finansowe, należy zaliczać do "spraw finansowych". Skoro więc fundusz sołecki jest częścią budżetu gminy i przyznawanie środków z tego funduszu należy do spraw finansowych i jest elementem procedury budżetowej, to organem rzeczowo właściwym w zakresie kontroli legalności takiego aktu jest Regionalna Izba Obrachunkowa, a nie Wojewoda.

Motywując drugi z zarzutów natury proceduralnej podniesiono, że na mocy art. 91 ust. 5 u.s.g. zasada prawdy obiektywnej oraz zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu znajduje zastosowanie także w postępowaniu nadzorczym. Ich naruszenie, w ocenie Wójta, uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/04). Może ono polegać, jak w niniejszej sprawie, na doręczeniu gminie w tym samym dniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz samego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Mianowicie, jak dalej wyjaśniono, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane Skarżącej drogą elektroniczną w dniu 11 grudnia 2019 r. o godz. 1630, a więc po godzinach pracy Urzędu.

Zatem korespondencja została odebrana dnia następnego, tj. w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tej sytuacji, w ocenie Wójta, uniemożliwiono Radzie Gminy złożenia wyczerpujących wyjaśnień w sprawie.

W dalszej kolejności stwierdzono, że z ostrożności procesowej sformułowane zostały także zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie wskazano, że uchwały (w tym uchwała, której stwierdzono nieważność) nie wymagają uzasadnienia. Dobrą praktyką, a nie nakazem - jak wskazał Wójt - jest natomiast uzasadnianie uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mimo, że niniejsza uchwała nie jest tego rodzaju aktem, szczegółowe uzasadnienie zostało do niej dołączone. Podkreślono także, że wbrew temu co twierdzi organ nadzoru, podtrzymany wniosek sołectwa został odrzucony uchwałą Rady Gminy nr 105/XII/2019 z dnia 6 listopada 2019 r. nie z powodu naruszenia przesłanek określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., ale z uwagi na fakt, iż Sołtys nie dochował ustawowego 7-dniowego terminu do podtrzymania wniosku niespełniającego warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., co jasno wyartykułowano w uzasadnieniu uchwały. Tym samym, w opinii Wójta, treść uchwały nr 105/XII/2019 jest zgodna z jej uzasadnieniem.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 18b u.s.g. Wójt podniósł, że błędnie organ nadzoru upatruje sprzeczności treści uchwały z jej uzasadnieniem w stanowisku Komisji Skarg Wniosków i Petycji. Przede wszystkim wskazano, że Komisja w sposób prawidłowy ustaliła, iż wniosek o podtrzymanie wniosku sołectwa wpłynął po upływie terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 6 u.f.s. Tym samym jedyną logiczną konsekwencją i właściwą podstawą prawną odrzucenia przez Radę Gminy podtrzymanego po terminie wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego był art. 5 ust. 9 u.f.s. Podkreślono przy tym, że Rada Gminy nie badała przesłanek ewentualnego odrzucenia wniosku z art. 5 ust. 2-4 u.f.s. Ponadto Wójt uznał, że organ nadzoru błędnie potraktował stanowisko Komisji, jako wiążące Radę Gminy, podczas gdy stanowisko to ma wyłącznie charakter opiniodawczy.

Według Wójta, uchwała z dnia 6 listopada 2019 r. nie narusza prawa, a jeśli narusza (z czym Skarżąca się nie zgadza), to w sposób nieistotny. Zwrócono jednocześnie uwagę, iż brak uzasadnienia, czy jego "nieprecyzyjność" nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Jak podniesiono w skardze, istotnym naruszeniem prawa - zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - może być naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub brak podstawy prawnej, naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło. Tym samym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Natomiast za naruszenie prawa mające nieistotny charakter, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., uznaje się wszelkie naruszenia o mniejszej wadze. Dla przykładu wskazano, że WSA w Gorzowie Wielkopolski w wyroku z dnia 18 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 669/12 wyraził pogląd, iż: "W sytuacji, gdy uchwała nie została uzasadniona na piśmie, to brak takiego uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa."

Wobec tych uwag Wójt stanął na stanowisku, że rzekoma sprzeczność treści uchwały z jej uzasadnieniem nie narusza prawa w sposób istotny, powodujący stwierdzenie jej nieważności. Jeszcze raz wskazano, że żaden przepis prawa nie obliguje wprost rady gminy do sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał. W takiej sytuacji, według Wójta, skoro brak uzasadnienia uchwały nie jest istotnym naruszeniem prawa to także takim uchybieniem nie będzie ewentualna jego "nieścisłość". Ponownie jednak wskazano, iż treść uchwały Rady Gminy w pełni koresponduje z uzasadnieniem, z którego wynikają jednoznaczne przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

W dalszej części skargi jej autor wyjaśnił, że w uzasadnieniu uchwały jedynie na marginesie zaznaczono, że wniosek sołectwa został odrzucony przez Wójta, gdyż ten nie spełniał wymagań z art. 5 ust. 2-4 u.f.s. Zaznaczono również, iż przywołane przez organ nadzoru orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą odmiennego stanu faktycznego i prawnego. Mianowicie w tamtym przypadku wójt oraz rada, oceniały wniosek sołectwa pod względem celowości i gospodarności, a co nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W końcowej części skargi Wójt wyjaśnił, że fundusz sołecki to środki finansowe wyodrębnione w budżecie danej gminy na realizację rożnych zadań (przedsięwzięć) mających poprawić warunki życia mieszkańców. Zauważył także, że w ustawie o funduszu sołeckim określono wymagania formalne wniosku wymieniając wśród nich obowiązek m.in. wskazania przedsięwzięcia realizowanego w ramach funduszu sołeckiego. Zaznaczono, iż chodzi o takie przedsięwzięcia, których realizacja będzie jednocześnie realizacją zadań, o których mowa w art. 2 ust. 6 lub 7 u.f.s. Zatem, według Wójta, badanie wniosku dotyczy jego zgodności i opisanych w nim przedsięwzięć z ustawowymi wymogami zarówno dotyczącymi zasad zgłaszania wniosku, jak i samego scharakteryzowania przedsięwzięć wybranych do realizacji. Z tych też względów Wójt zanegował stanowisko organu nadzoru, że wójt (rada) nie jest uprawniany do badania przedsięwzięcia.

Jego zdaniem, ustawa nie daje podstaw wójtowi do odrzucenia złożonego przez sołectwo wniosku z powodów merytorycznych, pod warunkiem jednak, że mieści się on w zakresie przedmiotowym ustawy zawartym w art. 2 ust. 6 u.f.s. Skoro więc przedsięwzięcie nie zalicza się do zadań własnych gminy, to tym samym wniosek sołectwa nie mógł zostać uwzględniony i podlegał odrzuceniu.

Przywołując art. 5 ust. 3 i 5 u.f.s. Wójt wyraził pogląd, że użyte tam słowo "przedsięwzięcie" zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 6 u.f.s., jako zadania własne gminy, służące poprawie warunków życia mieszkańców i zgodne ze strategią rozwoju gminy.

Tym samym uznano, że wójt (rada) wobec konieczności zbadania, czy wniosek spełnia wymagania z art. 5 ust. 2-4 u.f.s., przez ust. 3 tego artykuł, zobowiązany jest także do zbadania, czy dane przedsięwzięcie jest zadaniem własnym gminy.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Ponadto odniósł się do zarzutu naruszenia właściwości rzeczowej. W tej materii wyjaśniono, że interpretacja pojęcia "sprawy finansowej" użytego w art. 86 u.s.g. winna być dokonana przy uwzględnieniu art. 11 ust. 1 u.r.i.o., który określa zakres działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych. Na tej podstawie stwierdzono, że nie każda sprawa finansowa jest przedmiotem nadzoru regionalnych izb obrachunkowych. Nadzór tych izb dotyczy bowiem tylko takich spraw finansowych, które zostały wskazane w art. 11 u.r.i.o. Do takich spraw, w ocenie Wojewody, nie zalicza się uchwał podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego na mocy art. 5 u.f.s.

Wojewoda zajął także stanowisko w kwestii przesłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w czasie uniemożliwiającym Skarżącej ustosunkowanie się do sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter, do którego jedynie odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważył także, iż naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Wojewody, dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia jest okoliczność, że organ nadzorczy wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zawiadomienie to zawierało w sobie bowiem wskazanie uchybień prawa, których wyjaśnienia Skarżącej co do zasady nie mogły zmienić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 grudnia 2019 r. nr NPII.4131.1.8502019, którym stwierdzono nieważność uchwały nr 105/XII/2019 Rady Gminy Kłomnice z dnia 6 listopada 2019 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez Sołtysa sołectwa Kuźnica wniosku sołectwa dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 r., jako sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 5, ust. 6, ust. 9 i ust. 11 u.f.s.

W pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej. Według Wójta, Wojewoda nie był uprawniony do objęcia nadzorem uchwały Rady Gminy z dnia 6 listopada 2019 r. Mianowicie uchwała ta, zdaniem Wójta, mieści się w zakresie pojęcia "sprawy finansowej", którym posługuje się art. 86 u.s.g., a tym samym właściwym organem nadzoru dla dokonania oceny zgodności badanego aktu z prawem jest Regionalna Izba Obrachunkowa.

Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż zgodnie z art. 86 u.s.g. organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Przepis ten w sposób ogólny określa zakresu podmiotowy i rozgranicza kompetencji organów nadzoru. Kluczem do rozstrzygnięcia wątpliwości prezentowanych przez Wójta jest wyjaśnienie znaczenia pojęcia "sprawy finansowej". Dokonując jego wykładni stwierdzić należy, iż zakres przedmiotowy nadzoru w sprawach finansowych uregulowany jest w odrębnej ustawie ustrojowej o regionalnych izbach obrachunkowych. W art. 1 ust. 2 u.r.i.o. wskazuje się, iż izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.

Zatem pomimo, że ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych wprost nie definiują pojęcia "spraw finansowych" to należy przyjąć, że są to kwestie enumeratywnie wymienione we wspomnianym art. 11 ust. 1 u.r.i.o. W treści tego uregulowania wprost bowiem stwierdza się, że wyznacza ono zakres przedmiotowy nadzoru regionalnych izb rachunkowych nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Treść skargi sugeruje, że uchwała z dnia 6 listopada 2019 r. dotyczy procedury uchwalania budżetu, a więc kategorii spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. zastrzeżonych do właściwości regionalnych izb obrachunkowych. Co mieści się w zakresie procedury budżetowej wywieść można z art. 234 u.f.p., który określa podstawowe elementy jakie musi zawierać uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej. Stanowi on, że taka uchwała określa w szczególności: 1) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

1. 2) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
2. 3) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż rozpoznawanie wniosku sołectwa o przyznanie określonych środków z funduszu sołeckiego nie jest zagadnieniem wiążącym się procedurą budżetową. Jest on bowiem swoistą propozycją wsparcia określonej wspólnoty (sołectwa) poprzez przeznaczenie środków z funduszu sołeckiego na realizację przedsięwzięcia określonego przez zebranie wiejskie. Konkludując więc uchwała Rady Gminy z dnia 6 listopada 2019 r. nie dotyczy spraw finansowych w rozumieniu art. 86 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 u.r.i.o., co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że Wojewoda był uprawniony do objęcia nadzorem wspomnianego aktu.

Drugi z zarzutów procesowych dotyczy niewłaściwego poinformowania Skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, przez co – jak twierdzi Wójt - pozbawiono ją prawa do czynnego udziału w nim poprzez wyłączenie możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W tej kwestii przywołać należy art. 91 ust. 5 u.s.g., który przewiduje odpowiednie zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań nadzorczych. Oznacza to, że organ winien odpowiednio w tym postępowaniu realizować powinności wynikające m.in. z zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Rodzi to więc obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w taki sposób, aby jednostka samorządu terytorialnego mogła realnie w nim uczestniczyć. Zagadnie to było przedmiotem uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPS 9/02, w której stwierdzono, że:

1. 1) "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.).
2. 2) Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy."

W orzeczeniu tym NSA stwierdził także, że powiązania w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, nie uzasadniają twierdzenia, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzeniu kryteriów procesowych tego postępowania. Skład orzekający NSA uznał, że wręcz przeciwnie - w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując takiej oceny należy przyjąć, że Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a, jednak nie miało to wpływu na wynik wydanego rozstrzygnięcia. Otóż poinformowanie Rady Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2019 r., w którym określono dzień 12 grudnia 2019 r. jako datę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wykluczało możliwość faktycznego uczestnictwa Skarżącej w tym postępowaniu. Zauważyć jednak należy, że organ nadzoru dysponował pełną dokumentacją, która pozwalała na kontrolę prawidłowości uchwały z dnia 6 listopada 2019 r. Inną kwestią jest trafność wniosków wywiedzionych przez Wojewodę ze zgromadzonych dowodów.

Ponadto Skarżącą nie wykazała, aby wspomniane uchybienie miało bezpośrednie przełożenie na rodzaj wydanego rozstrzygnięcia. Wójt nie przedstawił bowiem w skardze żadnych nowych okoliczności, które miałyby znaczenie dla sprawy, a nie były znane organowi nadzoru. Dokonał on jedynie odmiennej oceny okoliczności udokumentowanych materiałem znajdującym się w aktach. Dlatego też należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g.

Przystępując do głównej części rozważań, a więc dotyczącej zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 6 listopada 2019 r., podnieść należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei w zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zestawienie tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że wyłącznie istotne naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć przez "istotne naruszenie prawa". W judykaturze wypracowano stanowisko, że do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1068/18 - Lex nr 2645475). Za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu (zob. A. Matan. Art.

91. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018). W wyroku z dnia 29 lipca 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 995/05 (Lex nr 190588), WSA w Warszawie podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru. Ponadto zwraca się uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 691/19, Lex nr 2742566).

W niniejszym przypadku organ nadzoru uznał, że uchwała z dnia 6 listopada 2019 r. dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. z racji na rozbieżność pomiędzy treścią uchwały a jej uzasadnieniem w zakresie przyczyn odrzucenia wniosku sołectwa w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego. Według Wojewody, przyczyną odrzucenia wniosku podaną w uchwale jest jego złożenie po terminie, natomiast w uzasadnieniu aktu wskazuje się na przyczyny natury merytorycznej. W tej sytuacji, w opinii organu nadzoru, nie sposób ustalić, czy rzeczywistą przyczyną odrzucenia wniosku sołectwa było przekroczenie przez Sołtysa terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 6 u.f.s., czy też uznanie przez Radę Gminy, że wniosek nie spełnia warunków z art. 2 ust. 6 u.f.s. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że zarówno Wójt, jak i Rada Gminy, na tym etapie procedowania nie byli uprawnieni do oceny merytorycznej wniosku, a winni ograniczyć się do jego zbadania pod kątem zgodności z warunkami określonymi w art. 5 ust. 2-4 u.f.s.

Przepis art. 5 ust. 9 u.f.s. nie obliguje rady gminy do uzasadnienia uchwały wydawanej w sytuacji rozpatrywania wniosku podtrzymanego przez sołtysa. Jednak w judykaturze przyjmuje się, że brak wyraźnego uregulowania w tej kwestii co do zasady nie zwalnia organu uchwałodawczego z powinności przedstawienia motywów wydania aktu o określonej treści. Otóż uznaje się, że brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, gdyż ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie dla danej spraw zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1074/10, Lex nr 784269). Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, Lex nr 247924; z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1631/11, Lex nr 1132108).

W tym stanie rzeczy o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 479/19, Lex nr 2729026). Pogląd ten należy odpowiednio odnieść do sytuacji, kiedy wprawdzie uzasadnienie uchwały zostało sporządzone, lecz obarczone jest wadami.

Mając na uwadze poczynione uwagi stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy z dnia 6 listopada 2019 r. nie narusza prawa w sposób istotny. Analiza tego aktu pozwala przede wszystkim na stwierdzenie, iż jego treść pozostaje spójna z jego uzasadnieniem. Otóż § 1 uchwały stanowi, że odrzucenie wniosku sołectwa w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego w 2020 r. nastąpiło z powodu przekazania wniosku po terminie. Sam sposób zredagowania wspomnianego przepisu może rodzić pewne wątpliwości, czy dotyczy on terminu z art. 5 ust. 4 u.s.f., czy też terminu z art. 5 ust. 6 u.f.s. Pierwsze z uregulowań wskazuje, że w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy.

Z kolei w art. 5 ust. 6 u.f.s. określono dla wójta 7-dniowy termin na podtrzymanie wniosku niespełniającego warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s. Kwestia ta nie została dostrzeżona przez organ nadzoru.

Wszelkie wątpliwości w tej materii wyjaśnia jednak uzasadnienie załączone do uchwały, które jednoznacznie precyzuje przyczynę odrzucenia podtrzymanego przez Wójta wniosku. Otóż przedstawiono w nim, że informacja Wójta o odrzuceniu wniosku została doręczona Sołtysowi w dniu 7 października 2019 r. Zatem 7-dniowy termin wynikający z art. 5 ust. 6 u.f.s. na podtrzymanie wniosku upływał z dniem 14 października 2019 r. Tymczasem pismo w tej sprawie zostało nadane przez Sołtysa u operatora pocztowego w dniu 17 października 2019 r., a więc trzy dni po terminie wyznaczonym przez art. 5 ust. 6 u.f.s. W uzasadnieniu nadmieniono także, iż Wójt odrzucił wniosek uznając, że nie spełnia on warunku z art. 5 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 6 u.f.s. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że uchybienie terminowi na podtrzymanie przez Sołtysa wniosku było bezpośrednim powodem odrzucenia wniosku. Nie zasługuje zatem na akceptację pogląd Wojewody, że uzasadnienie uchwały sugeruje odrzucenie wspomnianego wniosku z przyczyn merytorycznych.

Dodać także należy, że bez względu na rodzaj naruszonego terminu, tj. wynikającego z art. 5 ust. 4, czy też ust. 6 u.f.s. Rada Gminy na podstawie art. 5 ust. 9 u.f.s. była zobligowana do odrzucenia wniosku. Przypomnieć należy, że przepis ten zobowiązuje organ uchwałodawczy do odrzucenia wniosku niespełniającego warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 u.f.s., jak i podtrzymanego po terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 6 u.f.s.

Konkludując przyjąć należy, że pomimo nieprecyzyjnego sfomułowania § 1 uchwały nie budzi wątpliwości, że przyczyną odrzucenia wniosku przez Radę Gminy było naruszenie przez Sołtysa terminu na jego podtrzymanie (art. 5 ust. 6 u.f.s.), co obligowało ten organ do odrzucenia wniosku (art. 5 ust. 9 u.f.s.). Tym samym w badanej sprawie nie wystąpiło istotne naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności objętej nadzorem uchwały. Zatem Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uchybił przepisowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Zauważyć należy, że w tym stanie rzeczy kwestia uprawnienia Wójta i Rady Gminy do merytorycznej weryfikacji wniosku na tym etapie postępowania pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Dlatego też zagadnienie to nie będzie przedmiotem rozważań Sądu.

Nie można natomiast zgodzić się z Wójtem, że doszło do naruszenia art. 238 ust. 1 u.f.p. oraz art. 18b u.s.g. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na zarząd jednostki samorządu terytorialnego obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu uchwały budżetowej: 1) organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, 2) regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania - do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Jak trafnie zauważył Wojewoda, jest to uregulowanie skierowane do organu wykonawczego. Oznacza to, że organ nadzoru nie mógł dopuścić się jego naruszenia.

Natomiast drugi z przepisów, tj. art. 18b ust. 1 u.s.g. stwierdza, że rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Zarzut naruszenia tego uregulowania został podniesiony w kontekście uznania, że organ nadzoru potraktował przywołane w uzasadnieniu uchwały stanowisko Komisji Skarg Wniosków i Petycji za wiążące dla Rady Gminy. Tymczasem, w ocenie Sądu, Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nakreślając problem będący podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 6 listopada 2019 r. sygnalizował wyłącznie, że Rada Gminy uwzględniła opinię wspomnianej Komisji. Natomiast w żadnej części rozstrzygnięcia nadzorczego nie przyjął, aby opinia ta wiązała organ uchwałodawczy.

Wobec naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe dotyczące m.in. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wolne jest od opłat sądowych. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).