Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1645/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300 z ze zm., dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia należności M. P. z tytułu nieopłaconych składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek w łącznej kwocie 37.463,86 zł, w tym na:

1. a) ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia 2014 r. do czerwca 2017 r. w kwocie 34.576,49 zł, w tym z tytułu: składek - 27.374,49 zł, odsetek liczonych na dzień 4 kwietnia 2019 r. - 7.202 zł,
2. b) Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2014 r. do czerwca 2017 r. w kwocie 2.887,37 zł, w tym z tytułu: składek - 2.285,37 zł, odsetek liczonych na dzień 4 kwietnia 2019 r. - 602 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M. P. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) w dniu 4 kwietnia 2019 r. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek oraz o umożliwienie mu spłaty zadłużenia w ratach. Oświadczył, że prowadził działalność gospodarczą i pracował na ¼ etatu. Podał, że nie miał świadomości, iż uzyskując wynagrodzenie niższe niż minimalna krajowa należy odprowadzać wszystkie składki z tytułu prowadzonej działalności. Zaznaczył przy tym, że przez 5 lat nie byt informowany o błędnie odprowadzanych składkach.

Do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek przedłożył umowę o pracę na czas określony od 1.04.2014 r. do 31.03.2015 r. z A, umowę o pracę na okres próbny od 11.10.2018 r. do 10.12.2018 r. z B, aneks do umowy o pracę z 10.12.2018 r. i 1.01.2019 r. z B (2 szt.),oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z dnia 23 kwietnia 2019 r., potwierdzenie przyjęcia przez Urząd Miejski w S. wniosku o wykreślenie przedsiębiorcy z CEIDG z dnia 23 kwietnia 2019 r., zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w 2018 r. (PIT-37), dokumentację medyczną dotyczącą ojca wnioskodawcy.

ZUS decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek wskazując, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a strona nie wykazała, zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną oraz zdrowotną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego, nie wykazała także, aby powstanie zadłużenia było następstwem jakiegoś szczególnego zdarzenia. Podał także, iż w marcu 2019 r. nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia przedmiotowych zaległości na podstawie art. 24 ust. 5f u.s.u.s.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją pełnomocnik strony podniósł że organ I instancji mało wnikliwie pochylił się nad skrajnym ubóstwem wnioskodawcy. Wskazał, że jest on nadal zatrudniony na podstawie umowy o pracę na 1/4 etatu. Zarzucił, że nie uwzględniono, iż ZUS nie poinformował strony, że podejmując pracę na 1/4 etatu miał obowiązek opłacać składki w pełnym zakresie na FUS, FUZ i FP, o co pytał on w Oddziale ZUS. Nadto zaakcentowano, że strona dowiedziała się o powstaniu zadłużenia dopiero po pięciu latach, uprzednio ZUS w ogóle nie informował o tym fakcie.

Nadto pełnomocnik strony wniósł o uznanie za nieważne z mocy prawa postępowania o układ ratalny spłaty zadłużenia oraz projektu umowy ratalnej przesłanego w dniu 11 lipca 2019 r., ze względu na nieprawomocną decyzję ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek. Wskazał, że sprawa jest w toku i brak jest podstaw do wszczęcia równolegle postępowania o zawarcie układu ratalnego.

W piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony oświadczył, że w pełni podtrzymuje stanowisko zawarte we wniosku z 17 lipca 2019 r. Podkreślił "niedopuszczalną kuriozalność" prowadzenia przez ZUS jednocześnie postępowania o umorzenie należności oraz rozłożenie należności na raty, co świadczy o niespójności działania ZUS i niedopuszczalnej próbie wymuszenia przez ZUS zawarcia umowy ratalnej. Wskazał, że strona jest osobą ubogą, nie posiada żadnego majątku i spełnia ustawowe kryteria umorzenia składek, których opłacenie stanowiłoby zagrożenie dla jej egzystencji.

W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS wyjaśnił na wstępie, że decyzja o odmowie umorzenia należności z tytułu składek została wydana w dniu [...]. Natomiast umowa o rozłożenie należności z tytułu składek na raty została wysłana do strony w dniu [...]. Zaznaczył przy tym, że żadne przepisy prawa nie określają warunku, iż dla zawarcia układu ratalnego konieczne jest uprawomocnienie się decyzji w sprawie wniosku o umorzenie należności składkowych. Wskazał nadto, że organ w tym zakresie działa w dobrej wierze, gdyż zawarcie umowy ratalnej powoduje, iż ZUS nie wszczyna postępowania egzekucyjnego w stosunku do dłużnika.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji przywołano treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 – 6 u.s.u.s., akcentując, że w ust. 3 określono zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wyjaśniono przy tym, że dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość (a nie obowiązek) umorzenia zaległości.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że:

1. - z przyczyn oczywistych przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła;
2. - nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowania upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo upadłościowe,
3. - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
4. - nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
5. - nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. – wnioskodawca zaprzestał wprawdzie prowadzenia działalności gospodarczej; jednakże posiada dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na 1/4 etatu - w związku z powyższym nie zachodzi przesłanka braku majątku;
6. - wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
7. - Komornik Sądowy bądź Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
8. - zaległości nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym; na chwilę obecną nie został ustalony element całkowitej nieściągalności długu przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne; nie można zatem stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne.

Następnie zauważono, że Dyrektor Oddziału ZUS może prowadzić postępowanie egzekucyjne obejmujące nieopłacone składki. Możliwości przymusowego dochodzenia przedmiotowych zaległości nie zostały dotąd przez organ rentowy wyczerpane. W świetle orzecznictwa NSA dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99). Dopóki zatem istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Wierzyciel ma obowiązek badać na bieżąco czy sytuacja finansowa wnioskodawcy uległa zmianie. W przypadku nabycia praw majątkowych, podjęcia zatrudnienia lub nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych ZUS jako wierzyciel, zgodnie z art. 6 u.p.e.a. ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zastosowania środków egzekucyjnych.

Mając na uwadze powyższe uznano, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., która pozwalałaby na uwzględnienie wniosku strony i umorzenie zaległości.

Dalej wskazano, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w oparciu o regulacje zawarte w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasada umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzenie). Zobowiązany powinien wówczas wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów ustalono, że wnioskodawca

1. - jest kawalerem;
2. - pracuje zarobkowo jako kierowca w firmie B na podstawie umowy obowiązującej od 10 grudnia 2018 r. do 10 czerwca 2019 r. z wynagrodzeniem brutto 525 zł, tj. netto 437 zł;
3. - nie pobiera świadczenia emerytalnego ani rentowego;
4. - nie posiada dochodów z innych źródeł;
5. - nie pobiera zasiłku/świadczeń z Urzędu Pracy;
6. - nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej oraz nie korzysta z innych form pomocy;
7. - nie ponosi stałych wydatków związanych z utrzymaniem;
8. - gospodarstwo domowe prowadzi samodzielnie;
9. - nie posiada innych zobowiązań pieniężnych;
10. - nie posiada nieruchomości, składników mienia ruchomego ani wierzytelności;
11. - jest właścicielem samochodu marki Ford Mondeo z 1994 r.;
12. - mieszka u rodziców, pomaga im w pracach domowych i sprawuje nad nimi opiekę; rodzice wymagają stałego nadzoru lekarskiego;
13. - w 2018 r. osiągnął dochód w wysokości 5.554,32 zł (PIT-37).

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono natomiast, że wnioskodawca:

1. - jest zgłoszony jako pracownik w firmie B na 1/4 etatu, gdzie średnia podstawa wymiaru składek wynosi 562,50 zł;
2. - nie figuruje w Elektronicznych Księgach Wieczystych jako właściciel bądź współwłaściciel nieruchomości;
3. - w Centralnej Ewidencji Pojazdów figuruje jako właściciel samochodu osobowego marki Ford Mondeo z 1994 r. i samochodu osobowego marki Polski Fiat 126p z 1983 r. (brak możliwości dokonania zastawu - niska wartość pojazdów),
4. - matka i ojciec wnioskodawcy pobierają świadczenia emerytalne;
5. - ojciec wnioskodawcy do 11 stycznia 2010 r. prowadził działalność gospodarczą, która miała siedzibę pod tym samym adres, pod którym strona prowadziła działalność gospodarczą,
6. - lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje wnioskodawca wraz z rodzicami jest ich własnością.

Uwzględniając powyższe dane dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego ZUS stwierdził, że wnioskodawca zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę na ¼ etatu, a nic nie stoi na przeszkodzie, aby podjął pracę w pełnym wymiarze czasu pracy, co poprawiłoby jego sytuację finansową. Zdaniem ZUS można przy tym domniemywać, że zatrudnienie na ¼ etatu jest działaniem celowym, które służy uniknięciu spłaty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Jednocześnie zauważono, że strona ma [...] lat, a więc jeszcze przez [...] lat będzie aktywna zawodowo, co daje pozytywną prognozę co do spłaty zadłużenia.

Dalej zauważono, że wnioskodawca zamieszkuje z rodzicami, jednak prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, przy czym, jak oświadczył, nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem. Jego rodzice posiadają własne źródło dochodu, t.j. świadczenia emerytalne. Strona nie korzysta z pomocy społecznej, nie otrzymuje żadnych zasiłków stałych bądź jednorazowych. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że zapłata należności, szczególnie w drodze układu ratalnego, pozbawiłaby stronę środków do życia i oznaczała konieczność korzystania z pomocy społecznej. Skoro strona wnioskowała o rozłożenie zaległych składek na raty w miesięcznej wysokości ok. 100 zł do 150 zł, to należy uznać, że posiada wolne środki na spłatę zadłużenia.

Dalej, nie negując możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości na sytuację bytową, organ II instancji stwierdził, że jest to niewystarczające do umorzenia należności. Podstawa umorzenia zaległości została bowiem stworzona dla "uzasadnionych przypadków"', a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Zobowiązany, jak zaznaczono, odpowiada za zadłużenie całym swoim majątkiem, zarówno teraźniejszym jak i przyszłym. Dlatego też, jeśli organ dostrzega jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania długu, czy z obecnego majątku dłużnika, czy też w dalszej perspektywie czasowej, to podjęcie w ramach uznania administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia, nie może być uważane za dowolne. W takim stanie rzeczy umorzenie należności składkowych byłoby bowiem przedwczesne. Dolegliwość wynikająca z zapłaty należności publicznoprawnej jest oczywista, ale sama w sobie nie stanowi o ważnym interesie zobowiązanego, uzasadniającym umorzenie zadłużenia.

Każdy zobowiązany powinien bowiem w taki sposób układać bieg swoich interesów oraz podejmować takie decyzje finansowe, by pozwoliły mu na wywiązywanie się z ciążących na nim należności publicznoprawnych. Udzielenie ulgi, w tym umorzenie zaległych składek, nie może być również traktowane jako sposób na rozwiązywanie problemów finansowych zobowiązanego, co skutkuje przerzuceniem ciężarów podatkowych na resztę społeczeństwa. Zatem względy społeczne wymagają, by zobowiązanie publicznoprawne było realizowane, a płatnik nie był pochopnie z niego zwalniany (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt I 5A/Ka 577/00). Niejednokrotnie zobowiązani, znajdujący się również w trudnej sytuacji życiowej, czy to ze względu na zdrowie czy finanse, wywiązują się ze swoich zobowiązań publicznoprawnych w sposób należyty i terminowy, chociażby w systemach spłat ratalnych, które zostały ustalone na ich wniosek, a przy tym dostosowane do ich bieżącej sytuacji.

Organ II instancji zaznaczył przy tym, że zaległe składki nie muszą być uregulowane jednorazowo. Strona po złożeniu stosownego wniosku może skorzystać z układu ratalnego, uiszczając raty w kwotach, pozwalających na zapewnienie środków utrzymania.

Zawarcie takiego układu jest korzystne, gdyż umożliwia uregulowanie należności w dłuższym okresie czasu, zawiesza naliczanie odsetek za zwłokę, a strona ponosi opłatę prolongacyjną wynoszącą połowę odsetek za zwłokę, pozwala uniknąć negatywnych konsekwencji wynikających z postępowania egzekucyjnego.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wskazano, że przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc do trudności finansowych, gdyż każdy człowiek indywidualnie w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste.

Wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 23 kwietnia 2019 r. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika również, aby zaistniała przesłanka umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności tytułu składek mogłoby pozbawić stronę możliwości dalszego prowadzenia działalności, ponieważ działalność ta jest już zakończona. Zdarzenie losowe lub klęska żywiołowa nie były powodem zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej (§ 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia). Niedoinformowanie strony o konieczności opłacania składek w pełnym zakresie nie może być uznanie za nadzwyczajne zdarzenie. ZUS nie ma bowiem obowiązku przypominania o konieczności opłacania należnych składek. Za ryzyko związane z prowadzoną działalnością oraz za wszelkie rozliczenia odpowiada podmiot prowadzący działalność.

Obowiązek opłacania składek ciąży na każdym przedsiębiorcy niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, w tym obowiązkowych składek.

Odnośnie sytuacji zdrowotnej rodziców wnioskodawcy, na którą powołał się skarżący, organ wskazał, że strona przedłożyła karty z leczenia szpitalnego swojego ojca w okresie od 25 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r. na Oddziale [...], w okresie od 8 marca 2019 r. do 15 marca 2019 r. na Oddziale [...] oraz w okresie od 15 marca 2019 r. do 12 kwietnia 2019 r. na Oddziale [...]. Nie negując problemów zdrowotnych ojca skarżącego i podchodząc do nich ze zrozumieniem ZUS wskazał, że nie przedłożono żadnych dokumentów, stwierdzających konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co skutkowałoby brakiem możliwości wykonywania pracy zarobkowej.

Ponadto, zaznaczono, że rodzice strony posiadają własne źródło dochodu w postaci świadczeń emerytalnych, które przyznawane są niezależnie od stanu zdrowia. Jednocześnie organ odnotował, że wnioskodawca nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej, z której wynikałoby, że ze względu na sytuację zdrowotną jest niezdolny do podjęcia zatrudnienia i trwale wykluczony z rynku pracy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna uniemożliwia lub ogranicza pozyskiwanie przez stronę dochodów niezbędnych do podjęcia spłaty zadłużenia. Akcentowane przez stronę ograniczone możliwości płatnicze nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący wniósł o uchylenie "błędnej i niezasadnej prawnie" decyzji z uwagi na "skalę naruszeń k.p.a.". Zarzucił ZUS "wielokrotną rażącą obrazę prawa, przepisów k.p.a., rażącą błędność analizy faktów i dowodów", nieuwzględnienie bardzo złego stanu zdrowia skarżącego (silna depresja, dotychczas nieujawniona organowi) uniemożliwiającego pracę na pełen etat przy dodatkowej opiece nad poważnie chorym ojcem. Wskazał na rażące naruszenie art.6, art.7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz "przyjęcie przez ZUS faktów nieprawdziwych, wyłącznie na niekorzyść skarżącego i do tego błędnie". Wniósł o uznanie nieważności decyzji ZUS na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ZUS niezrozumiale i błędnie przyjął, iż nie wystąpiły żadne przesłanki do ogłoszenia przez stronę upadłości, umorzenia postępowania upadłościowego, zakończenie postępowania likwidacyjnego, zaspokojenie należności w postępowaniu upadłościowym, co nie dotyczy byłej jednoosobowej działalności gospodarczej skarżącego. Nieuprawnione było także stwierdzenie organu, że nie zachodzi przesłanka braku majątku, gdyż strona pracuje na ¼ etatu. Przy czym organ nie zwrócił się do sądu ani Urzędu Skarbowego o ustalenie majątku strony, nie wszczął także postępowania egzekucyjnego, które wykazałoby całkowity brak majątku skarżącego.

Nadto zarzucono, że ZUS błędnie przyjął, iż skarżący pracował do 10 czerwca 2019 r., na dowód czego do skargi załączono aneks do umowy o pracę z dnia 1 czerwca 2019 r., zgodnie z którym strona jest zatrudniona na ¼ etatu do dnia 31 maja 2021 r. Zakwestionowano także twierdzenie organu, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby skarżący podjął pracę na cały etat. W tym kontekście skarżący podniósł, iż mimo depresji i opieki nad chorym ojcem wielokrotnie bezskutecznie domagał się od pracodawcy zwiększenia wymiaru zatrudnienia. Konstatacja ZUS, że strona pracując na ¼ etatu unika płacenia składek jest niezasadna w sytuacji, gdy nawet przy płacy minimalnej na pełny etat strona i tak nie podlegałaby egzekucji z wynagrodzenia. Całkowicie bezpodstawne jest także twierdzenie organu, że skarżący jest właścicielem pojazdu marki Fiat 126 p z 1983 r., gdyż sprzedał go we wrześniu 2002 r., na dowód czego załączył do skargi kopię umowy.

Skarżący wytknął także ZUS, że wykazał w decyzji majątek rodziców, a nie jego samego. Wyjaśnił, iż mieszka w mieszkaniu o powierzchni 64 m 2 stanowiącym własność rodziców, zajmuje w nim średni pokój, nie utrzymuje kontaktów z matką, a ojcem musi się zajmować z życiowej, zdrowotnej konieczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) podlegała decyzja z dnia [...], którą ZUS po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie umorzenia należności skarżącego z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2014 r. do czerwca 2017 r. w łącznej kwocie 37.463,86 zł.

Wniosek skarżącego inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3 a tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z dnia 31 lipca 2003 r.

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek (a takich dotyczy niniejsza sprawa), w odniesieniu do których ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu wyroki, niezależnie od podawanej numeracji systemu LEX, dostępne także w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane są przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stanowi on, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może (ale nie jest zobowiązany) umorzyć zaległości składkowe poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] nie stwierdził zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s., wskazując, że przedmiotowe zaległości nie zostały jeszcze objęte postępowaniem egzekucyjnym, a Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Ponownie rozpoznając sprawę stwierdzono natomiast, że nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Wnioskodawca zaprzestał wprawdzie prowadzenia działalności gospodarczej; jednakże posiada dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na 1/4 etatu, w związku z czym nie zachodzi przesłanka braku majątku. Komornik Sądowy bądź Naczelnik Urzędu Skarbowego nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zaległości nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, a wierzyciel w razie nabycia przez dłużnika praw majątkowych, podjęcia zatrudnienia lub nabycia uprawnień do świadczeń emerytalnych ma obowiązek zastosowania środków egzekucyjnych.

Regulacja przewidująca umorzenie zaległości wobec ZUS nadaje zasadnicze znaczenie przesłance całkowitej nieściągalności, którą w niniejszej sprawie wyznaczają okoliczności wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

Analizując zaistnienie tych przesłanek organy obu instancji skoncentrowały się, jak wyżej wskazano, na stwierdzeniu, że w odniesieniu do przedmiotowych zaległości nie jest i nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Odnośnie przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 3 pkt 3 wskazano, że majątek strony stanowi dochód z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na 1/4 etatu, uzyskiwany w kwocie 525 zł brutto, tj. 437 zł netto.

Wobec takich konstatacji ZUS wskazać należy, że sytuacja, w której nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wymienioną w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że "przesłanki z art. 28 ust. 3 ustawy są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15, LEX nr 1995523).

Skoro zatem stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy organ wskazuje, że jedynym składnikiem majątku skarżącego jest świadczenie nie podlegające egzekucji, nie sposób zaaprobować twierdzenia, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Organy obu instancji całkowicie pominęły regulację zawartą w art. 9 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), zgodnie z którym wynagrodzenie ze stosunku pracy podlega egzekucji w zakresie określonym w przepisach Kodeksu pracy. Kwestia ta uregulowana została w art. 87 1 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.). Stanowi on, że wolna od potrąceń jest kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, przysługującego pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz wpłat dokonywanych do pracowniczego planu kapitałowego, jeżeli pracownik nie zrezygnował z ich dokonywania - przy potrącaniu sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne. Jeżeli pracownik jest zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy, kwoty określone w § 1 ulegają zmniejszeniu proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy (art. 87 1 § 2).

Z powyższego wynika, że kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego nie została właściwie zbadana przez organ, któremu wytknąć należy m.in., że odnosząc się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.s.u.s. nie uwzględnił w ogóle dopuszczalności skierowania egzekucji do wynagrodzenia uzyskiwanego ówcześnie przez skarżącego, co zobowiązany był ocenić samodzielnie. Nie też ulega wątpliwości, że organ w trakcie postępowania dotyczącego umorzenia zaległości, może samodzielnie ocenić przesłankę z art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku zobowiązanego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt I SA/Kr 224/12, WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 418/17).

Wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe zbadanie zaistnienia przesłanek całkowitej nieściągalności warunkuje legalność rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia zaległości.

Zaakcentowania wymaga, że w sprawach zainicjowanych wnioskiem o umorzenie zaległości wobec ZUS, "nie chodzi o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Ogólne i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), nie może zostać uznane za uzasadnione" (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 588/16, LEX nr 2154997). W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się także, iż "ustalenia dotyczące spełnienia przesłanek umorzenia zaległych składek muszą się odnosić do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości czy przewidywań dotyczących przyszłości.

Ustalenia te muszą dotyczyć rzeczywistej sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy, a więc organ nie może opierać się na ustaleniach prawdopodobnych" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/17).

Podkreślić jednocześnie trzeba, że, jak już była mowa, decyzje dotyczące umorzenia zaległości wobec ZUS wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów k.p.a. reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości.

Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu zaległości. Nie leży także w kompetencjach Sądu zobowiązanie organu do umorzenia zaległości skarżącego. Wbrew zarzutom skargi prowadzenie postępowania dotyczącego rozłożenia zaległości raty nie świadczy o nieważności decyzji o odmowie ich umorzenia.

Zaakcentować także należy, że konieczna, jak wyżej wykazano, ponowna ocena przesłanek umorzenia z art.28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s., uwzględniać będzie dane aktualne w dacie orzekania przez organ.

Nie przesądzając zatem wyniku sprawy, Sąd stwierdził, że wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zobowiązania właściwego organu, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił powyższą argumentację i wynikające z niej zalecenia.