Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1669/19

Uzasadnienie

Pismem z dnia 19 listopada 2019 r. A Spółka z o.o. w L. (dalej Spółka lub skarżąca) - jako organ prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych w C. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 16 maja 2019 r. Nr 135.XI.2019 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji.

Spółka reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła uchwałę w całości i zarzuciła:

1. 1. naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203, zwaną dalej u.f.z.o.) w związku z § 5 ust. 7 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez:
2. a) nałożenie obowiązku uprzedniego składania harmonogramów zajęć, do ustalenia którego organ nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 u.f.z.o.;
3. b) nałożenie obowiązku składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie.
4. 2. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z § 6 ust. 5 pkt 1 uchwały poprzez jej wydanie z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej: Organy prowadzące dotowane podmioty oświatowe, o których mowa w § 1 są zobowiązane do: 1) prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu miasta C.,
5. 3. naruszenie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 36 § 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z § 7 ust. 9 pkt 1 - 3 oraz 10 pkt 4 i 5 poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez:
6. a) nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli jak również umożliwienia sporządzania kopii dokumentów,
7. b) nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej,
8. c) zezwolenie kontrolującym na przeprowadzanie oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego podmiotu,
9. d) zezwolenie kontrolującym na obserwację i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, a w konsekwencji nałożenie z jednej strony na podmiot kontrolowany szeregu obowiązków, a z drugiej przyznanie uprawnień kontrolującym, które nie wynikają z art. 38 u.f.z.o. i prowadzą do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Mając to na względzie skarżąca wniosła o:

1. 1. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 16 maja 2019 r. w całości, w szczególności w zakresie: § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz 10 pkt 4 i 5,
2. 2. Zasądzenie od Rady Miasta Częstochowa na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż uchwała z 16 maja 2019 r. Rady Miasta Częstochowy została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 23 maja 2019 r. (poz. SLA 2019.3872). Zdaniem strony w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą one ostać się w obowiązującym porządku prawnym, w tym w szczególności w następującym zakresie:

1. 1) § 5 ust. 7 - "Organ prowadzący szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy w składa w Urzędzie Miasta C.:
2. a) Harmonogram realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze - w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze;
3. b) Listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy - w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w harmonogramie, o którym mowa w pkt 1".
4. 2. § 6 ust. 5 pkt 1 stanowiącym, iż: "Organy prowadzące dotowane podmioty oświatowe, o których mowa w §1 są zobowiązane do:

1. 1) prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu miasta C.,
2. 3. § 7 ust. 9 pkt 1 - 3 oraz 10 pkt 4 i 5 nakładającym na dotowane podmioty obowiązki w zakresie:
3. a) udostępnienia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli,
4. b) udostępnienia kontrolującym dokumentacji, związanej z przedmiotem kontroli oraz umożliwienia dokonywania z niej niezbędnych kserokopii lub wyciągów i poświadczania je za zgodność z oryginałem, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych,
5. c) zapewnienia nienaruszalności zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej,
6. d) umożliwienia kontrolującym przeprowadzania oględzin obiektów i składników majątkowych podmiotu kontrolowanego;
7. e) umożliwienia kontrolującym obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu.

Natomiast stosownie do art. 38 ust. 1 u.f.z.o.: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustała tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 126, art. 28-30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania". Dodatkowo na podstawie art. 36 ust. 1 "Organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 I art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 2830 i art. 32".

Mając na uwadze powyższe Spółka wskazała, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie nakładają na beneficjenta dotacji żadnych innych obowiązków poza wykazywaniem do dotacji oświatowej słuchaczy spełniających warunek bezwzględny - co najmniej 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych oraz udostępnienie wymaganej dokumentacji w ustawowym terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o to przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli.

Wobec powyższego nie można uznać za zgodne z prawem żądanie przedkładania przez organ prowadzący szkołę harmonogramu realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze w miesiącu poprzedzającym miesiąc rozpoczęcia zajęć, a także list obecności, o których mowa w art. 26 ust.3 u.f.z.o. - w pierwszy dzień roboczy następujący po zakończeniu każdej części realizacji obowiązkowych zajęć.

Jak podkreśliła skarżąca, ustawa o finansowaniu zadań oświatowych zawiera katalog zamknięty i dotyczy czynności kontrolnych, a nie podejmowanych przed wszczęciem kontroli. Wspomniane w uchwale harmonogramy nie mieszczą się zakresie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, do wglądu w której upoważniony jest organ kontroli na podstawie art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji."

Nadto w ustawie tej doprecyzowano termin przekazania przez szkołę dokumentacji oraz list obecności osobie upoważnionej do przeprowadzenia kontroli - w art. 36 ust. 3, który stanowi, że "Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji"

Mając na uwadze powyższe uregulowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 – także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 oraz ich weryfikacji.

To oznacza, iż uregulowanie zawarte w § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3 oraz 10 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały, uprawniające kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia zgodności list obecności z faktyczną liczbą słuchaczy na nich obecnych w danym dniu, a także uzyskiwania list w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne pozostaje w sprzeczności z treścią art1 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o.

Wprawdzie organ kontrolujący uprawniony jest na podstawie w/w przepisów ustawowych do wstępu do budynku szkół, jednakże sytuacja ta dotyczy wyłącznie kontroli dotacji już przekazanej. Powyższe potwierdza także wprowadzenie przez ustawodawcę terminu na przekazanie przez szkołę dokumentacji oraz list obecności osobie upoważnionej do przeprowadzenia kontroli w ust. 3 art. 36 u.f.z.o.

W tym miejscu pełnomocnik zaznaczył także, iż z treści art. 36 ust. 2 tej ustawy wynika przysługujące kontrolującym uprawnienie jedynie wstępu do budynku szkoły, a nie do sali lekcyjnych i zakłócania procesu dydaktycznego, gdyż niedopuszczalny jest wstęp na zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze i inne zajęcia organizowane przez szkołę lub placówkę w jakimkolwiek charakterze osób postronnych i nieupoważnionych, w tym także przedstawicieli władz samorządowych i organów prowadzących te szkoły lub placówki. Działanie takie zakłóca pracę szkół i uniemożliwia realizację podstawy programowej, a nadto jest niezgodne z art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r., poz.

1. 59) zapewniającym wstęp na zajęcia lekcyjne jedynie nauczycielom wykonującym czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

Następnie skarżąca wskazała, że żądanie poświadczenia kserokopii czy wyciągów z dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany jest nadmiernym uprawnieniem kontrolującego. Postanowienie to nakłada na podmiot kontrolowany nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust.

2. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowej linii orzeczniczej NSA: II GSK 177/16 oraz II GSK 953/14, w którym stwierdzono, iż "Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z tym stanowiskiem. Z treści art. 90 ust. 3f OpłSkarbUo wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W przepisie tym nie ma natomiast mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego kopii dokumentów objętych kontrolą I poświadczania ich za zgodność z oryginałem. Zatem słusznie uznał Sąd I instancji, że zakwestionowany zapis nakłada na kontrolowanego dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki. Żądanie sporządzania odpisów i poświadczania ich za zgodność z oryginałem wykracza poza ww. regulację ustawową zawartą w art. 90 ust. 3f".

Podsumowując autor skargi podniósł, że powyższe zapisy nie znajdują umocowania w przepisach rangi ustawowej. Zakres kontroli został wyczerpująco unormowany w przepisach ustawowych, w związku z czym Rada Miasta nie posiada kompetencji w tym zakresie do wychodzenia poza upoważnienie zawarte w ustawie. Ustawa nie przewiduje, aby organ kontroli mógł przeprowadzać kontrolę dotacji, która nie została jeszcze pobrana i nie upoważnia osób kontrolujących do wstępu do miejsc, gdzie realizowana jest podstawa programowa.

W tym miejscu przywołał stanowisko wyrażone w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] r. [...], w którym organ ten wskazał, iż: "z treści art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty wynika, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. W przepisie tym nie ma mowy ani o "swobodnym poruszaniu się" ani o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego odpisów, wyciągów czy też wydruków lub zestawień". Podobne stanowisko zostało wyrażone w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z dnia [...] r. [...], której fragment pełnomocnik przytoczył. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r (I SA/GI 1816/13) wskazał ponadto, iż: "Przepis art. 90 ust. 3f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nadaje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nie dokumentację.

Zasadnie można przyjąć, że celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które - ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone. Nie oznacza to jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w jego dyspozycji, a nie samej placówki oświatowej. Podobnie - niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie organu dotującego. Miejsce kontroli będzie bowiem przez wszystkim determinowane miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli".

Zdaniem skarżącej orzeczenia te mimo uchylenia art. 90 ust. 3f u.s.o. pozostają nadal aktualne, bowiem regulacje zawarte w ustawie - prawo oświatowe w tej materii pozostają co do zasady tożsame.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły niepubliczne na terenie Miasta C., których organem prowadzącym jest skarżąca Spółka nie budzi jej zdaniem wątpliwości. Na podmiot dotowany na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nałożone zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przedmiotowe obowiązki i uprawnienia kontrolujących bowiem w znaczny sposób destabilizują funkcjonowanie szkoły.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Częstochowy wniósł o:

1. 1) oddalenie skargi w całości,
2. 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Kwestionowane przez skarżącą zapisy uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową i są zgodne z przepisami ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych u.f.z.o.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały wykracza poza delegację ustawową i jest naruszeniem art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Na podstawie art. 38 ust. 1 organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały do uszczegółowiania zasad przyznawania dotacji, poprzez określanie reguł jej przekazywania i rozliczania. Dotacja dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki wyliczana jest w oparciu o wagę, którą stanowi uczeń uczestniczący w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu, przy czym obecność ucznia na zajęciach musi być potwierdzona przez ucznia własnoręcznym podpisem. Natomiast tryb rozliczania dotacji, którego ustalenie należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinien doprowadzić do tego, aby dotacja faktycznie przyznana była na każdego ucznia, który potwierdził własnoręcznym podpisem uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu. Przepisy uchwały zostały więc tak skonstruowane i dostosowane do szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki, aby mechanizm wypłacania dotacji umożliwił jej wypłacenie zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 2 u.f.zo. Tym samym, aby dotacja mogła zostać wypłacona na każdego ucznia, winien on potwierdzić własnoręcznym podpisem uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu.

Nałożenie na szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek nauki obowiązków, o których mowa w § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały ma na celu zapobieganie nienależnemu uzyskaniu dotacji. Jak bowiem wynika z informacji o wynikach kontroli "kształcenie w szkołach dla dorosłych" przeprowadzonej w 2017 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli, wymóg potwierdzania przez uczniów, na których przekazywania jest dotacja obecności na zajęciach własnoręcznymi podpisami na liście obecności nie stanowi skutecznej przesłanki uniemożliwiającej zaistnienie nadużyć. NIK stwierdziła różnego rodzaju nieprawidłowości związane z prowadzeniem list obecności, tj. fałszowanie podpisów na listach obecności, uzupełnianie list po odbyciu zajęć edukacyjnych albo składanie podpisów jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Z ustaleń NIK wynika, że część szkół niepublicznych objętych kontrolą mogło w ten sposób wyłudzić dotacje. NIK złożyła w tej sprawie zawiadomienie do prokuratury.

Wynikający z § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały obowiązek przekazywania organowi dotującemu harmonogramu realizacji obowiązkowych zajęć edukacyjnych w semestrze, w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze oraz list obecności, w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne przewidziane w harmonogramie, ma więc na celu zapobieganie uzupełnianiu list po odbyciu zajęć edukacyjnych.

Przepis § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały nie narusza więc zdaniem organu art. 38 ust. 1 u.f.z.o. określa bowiem tryb udzielania i rozliczania dotacji w taki sposób, aby zapewnić wypłacanie dotacji zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 2 u.f.z.o, tj. na każdego ucznia, który potwierdził własnoręcznym podpisem uczestnictwo w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w miesiącu.

Pełnomocnik nie zgodził się także z twierdzeniem strony skarżącej, że § 6 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Jak wskazał, legalność uchwały nakładającej zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji znajduje potwierdzenie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 23 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 5034/16), w którym Sąd stwierdził, że uchwała nakładająca zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej. Stanowisko to zostało w pełni zaakceptowane przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 września 2018 r. (sygn. I SA/Gl 626/18).

Przepis § 6 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zdaniem pełnomocnika nie narusza więc art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków, beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji finansowej, umożliwiającej jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania otrzymanej dotacji służy ułatwieniu rozliczenia się z dotacji, a jednocześnie ułatwia to kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji.

Organ nie zgodził się także z twierdzeniem strony skarżącej, że zapisy § 7 ust. 9 pkt 1-3 i ust. 10 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały stanowią przekroczenie zakresu delegacji ustawowej określonej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Odwołał się w tym zakresie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2018 r. (sygn. I SA/Gl 626/18), gdzie wskazano, że umożliwienie żądania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. W cytowanym orzeczeniu WSA w Gliwicach przywołuje również najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. - aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.

Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia grani(zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Zdaniem WSA w Gliwicach trudno przy tym uznać, by żądanie niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji było szczególnie dotkliwe, w szczególności, że ma zastosowanie wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. Sąd podkreślił, że to beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie.

Powyższy pogląd zyskał aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14 - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - wskazał, iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Zdaniem NSA, działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji. Jak stwierdził NSA "w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej". Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o.".

Jako przykład, Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286 § 1 tej ustawy kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1), żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3), żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4), zabezpieczania zebranych dowodów (pkt 6). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570112.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez stronę skarżącą przepisów § 7 ust. 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały, tj. uprawnień kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu, pełnomocnik wyraźnie zaznaczył, że wbrew twierdzeniem strony skarżącej, w zaskarżonej uchwale nie przewidziano aby kontrolujący mieli możliwość wstępu na zajęcia lekcyjne i wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i w czasie realizacji podstawy programowej. Uprawnienia tej treści nie zostały sformułowane w zaskarżonej uchwale.

Organ wyraził pogląd, iż przepisy § 7 ust. 10 pkt 5 zaskarżonej uchwały wynikają z uprawnienia kontrolujących do wstępu do obiektów i pomieszczeń szkoły określonych w art. 36 ust. 2 u.f.z.o i nie stanowią naruszenia art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Podobny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku cytowanym powyżej, w którym stwierdził, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W ocenie Sądu, uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Mając powyższe tezy na uwadze organ stanął na stanowisku, że kwestionowane w skardze zapisy uchwały nie wykraczają poza delegację ustawową i są zgodne z przepisami u.f.z.o. Ponadto, kwestionowanie w całości uchwały wobec braku zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie i winno ulec oddaleniu.

Swoje stanowisko pełnomocnik organu podtrzymał na rozprawie w dniu 29 czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie należy podnieść, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, LEX nr 1212683).

Skoro skarżąca Spółka jest organem prowadzącym na terenie miasta C. szkołę świadczącą usługi edukacyjne, której przysługują dotacje oświatowe to posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie Sądu jest uchwała Rady Miasta Częstochowy z dnia 16 maja 2019 r. Nr 135.XI.2019 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania - w zakresie jej § 5 ust. 7 i § 6 ust. 5 pkt 1 oraz § 7 ust. 9 pkt 1-3 i ust. 10 pkt 4 i 5.

W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15 - 21, art. 25, art. 26, art. 28 - 30 i art. 32 oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Dodać trzeba, że ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do tego momentu uprawnienie jednostek samorządu terytorialnego co do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji (...) oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...) normował art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Z uwagi na zbieżność powyższych unormowań w ich zasadniczych aspektach dla potrzeb niniejszego uzasadnienia Sąd będzie odwoływał się do orzecznictwa sądowego wypracowanego także na tle powyższego przepisu, które - zdaniem składu orzekającego - nie straciło na aktualności.

Jak wskazuje brzmienie powołanego art. 38 ust. 1 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu udzielania rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania dotacji.

Tryb w rozumieniu potocznym według słownika języka polskiego oznacza: ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system (por. E. Sobol red.: Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). Pojęcie kontroli z kolei winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, elementów poddanych kontroli. Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cel ten, w odniesieniu do dotacji oświatowych, jest realizowany poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą uprzednio w 90 ust. 4 u.s.o., a obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Z powyższego wynika zatem, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12).

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, zgodnie z delegacją ustawową zwartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Obowiązkiem organu dotującego nie jest bowiem tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także kontrola prawidłowości wydatkowania i rozliczenia tych dotacji. Nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków.

Potwierdza to charakter mieszany, tj. podmiotowo - celowy dotacji. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna - art. 35 u.f.z.o.) i w tym zakresie ma charakter celowy

Niewątpliwie zatem właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje, ma prawo - a wręcz obowiązek - kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przez upoważnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy. Odwołać się w tym miejscu wypada do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, gdzie zauważono, że ustawodawca przekazując organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy.

Przechodząc do rozpoznania w kolejności zarzutów skargi wskazać należy, iż Sąd nie podziela zarzutu przekroczenia granic delegacji ustawowej w § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały w postaci nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku uprzedniego składania harmonogramów obowiązkowych zajęć edukacyjnych w terminie do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc rozpoczęcia zajęć w semestrze (pkt 1) oraz obowiązku składania listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po dniu, w którym realizowano obowiązkowe zajęcia edukacyjne, przewidziane w ww. harmonogramie (pkt 2).

Wbrew twierdzeniom skargi nałożenie przez Radę Miasta obowiązku składania w urzędzie harmonogramów i list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o., nie jest sprzeczne z art. 36 ust. 1 i 2 tej ustawy, i nie pozbawia kontrolowaną jednostkę możliwości udostępnienia tych list obecności osobom kontrolującym do wglądu w toku kontroli.

W myśl art. 36 ust. 2 u.f.z.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2 także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Powołany przepis reguluje kwestię związaną z kontrolą, w tym prawem wglądu do list obecności.

Jednak podkreślenia wymaga, że organ stanowiący wyraźnie rozdzielił obowiązek składania harmonogramów i list obecności od trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o której mowa w art. 36 u.f.z.o. Potwierdzeniem rozdzielenia tych zagadnień jest to, że zaskarżony § 5 (w tym jego ust.

7) zawiera regulacje dotyczące udzielania i naliczania dotacji. Składanie tych dokumentów związane jest zatem z udzielaniem i rozliczaniem dotacji, a nie kontrolą udzielenia dotacji. Zauważyć przy tym należy, że w § 5 ust. 7 zaskarżonej uchwały nie wpisano obowiązku składania oryginałów (w formie papierowej) harmonogramów i list obecności. Organ, ustalając w uchwale ten obowiązek pozostawił zatem osobom prowadzącym jednostkę swobodę w wyborze formy, w jakiej dokumenty te mają być składane do organu dotującego.

Jak trafnie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, środki dotacji pochodzą z budżetu gminy i powinny być wydatkowane zgodnie z celem na jaki są przekazywane, czyli na pokrycie kosztów udziału uczniów w zajęciach. Stosownie do ustawy o finansach publicznych organy mają bowiem obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach, przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych przy realizacji zadań finansowanych z budżetu i reguły celowości, nakazującej takie wydatkowanie środków, które są zasadne pod względem społecznym i gospodarczym. Wprowadzenie zatem wymogu składania harmonogramów zajęć edukacyjnych i list obecności przyczyni się do wykazywania przez szkoły liczby uczniów w sposób bardziej zdyscyplinowany, odpowiadający stanowi faktycznemu i spowoduje uszczelnienie systemu pobierania dotacji przez szkoły niepubliczne, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki.

Celem ustawowym jest bowiem przekazywanie dotacji na rzeczywistą liczbę uczniów, którzy uczęszczają w formie kształcenia poprzez wykazanie odpowiedniej frekwencji obecności na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.

Nie sposób się zatem zgodzić ze stroną skarżącą, że weryfikacja ww. dokumentów stanowić będzie kontrolę prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji określoną w art. 36 ww. ustawy. Nie można utożsamiać obowiązku składania harmonogramów i list obecności nałożonego przez organ w § 5 ust. 7 uchwały, z kontrolą prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, o której mowa w art. 36 u.f.z.o. (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 559/18).

Tym samym bezzasadne jest powoływanie się przez stronę skarżącą na ww. regulację dotyczącą kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji. Zdaniem Sądu nałożony obowiązek nie generuje także dodatkowych, nieuzasadnionych kosztów po stronie organu prowadzącego szkołę, jak już bowiem zauważono, forma przekazywania tych dokumentów jest dowolna.

Nie można zatem zasadnie przyjąć, iż organ uchwałodawczy przekroczył delegację ustawową wprowadzając do uchwały kwestionowane przez skarżącą regulacje. Właśnie te regulacje dają na przyszłość możliwość wyeliminowania sporu co do list obecności oraz ewentualnych postępowań przewidzianych prawem co do mogących powstać zarzutów poświadczania w listach obecności nieprawdy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut odnoszący się do zapisu § 6 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały zobowiązujący beneficjenta do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z dotacji w celu umożliwienia określenia sposobu jej wykorzystania.

Kwestionowany przez stronę zapis dotyczy sposobu rozliczania dotacji i w ocenie Sądu nie jest sprzeczny z art. 38 ust. 1 u.f.zo. i nie wykracza poza zakres delegacji z niego wynikającej. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2017 r. sygn. akt II GSK 5034/16 (powołanym przez organ w odpowiedzi na skargę): "Uchwała nakładająca zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji oraz odpowiedniego opisywania dowodów księgowych potwierdzających prawidłowość wykorzystania dotacji, którym jest prawidłowa kontrola wydatkowania środków pochodzących z dotacji umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji i mieści się w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty".

Warto także odwołać się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 994/15, w którym Sąd stwierdził, że uchwalenie obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy (por. wyroki tam powołane: wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 523/13).

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących uregulowań zawartych w § 7 uchwały wskazać należy, iż dotyczy on trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, co wynika jednoznacznie z ust. 1 tego paragrafu.

W § 7 ust. 9 uchwały wskazano, że organ prowadzący szkołę zapewnia kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności udostępnia kontrolującym pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli (pkt 1), jak również umożliwia sporządzanie kopii dokumentów lub wyciągów i poświadcza je za zgodność z oryginałem (pkt 2) oraz zapewnia nienaruszalność zabezpieczonych przez kontrolujących dokumentów i materiałów pozostawionych na przechowywanie w siedzibie jednostki kontrolowanej (pkt 3).

Z kolei w ust. 10 § 7 wpisano m.in., że kontrolujący mają prawo przeprowadzenia oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego (pkt 4) oraz uprawnienie do obserwacji i sprawdzenia spełniania przez uczniów obowiązku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu (pkt 5).

W ocenie strony skarżącej wszystkie wymienione powyżej zapisy § 7 uchwały nie znajdują umocowania w ustawie, a nadto powodują zakłócenia procesu dydaktycznego.

Podnieść raz jeszcze należy, że w myśl art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust. 1). Zgodnie zaś z powołanym już ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Jak z tego wynika, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do wglądu do dokumentacji szkolnej. Gdyby jednak prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, to ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji do stanowienia przez organy przepisów określających tryb (sposób działania) przeprowadzenia kontroli.

W ocenie Sądu, umożliwienie sporządzania niezbędnych odpisów lub wyciągów z dokumentacji pozwala na rzetelne odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego. W tym zakresie Sąd orzekający w sprawie podziela ocenę prawną wyrażoną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 6/15 oraz WSA w Szczecinie z dnia 7 października 2015 r, sygn. akt I SA/Sz 746/15. Analogiczny pogląd wyraził także tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 258/14 akcentując, że zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji albowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (tak również NSA w wyrokach z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1746/14, z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt. II GSK 1570/12 i z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1242/15).

Także w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że uprawnienie do żądania przedłożenia kopii dokumentów niewątpliwie usprawnia przeprowadzenie kontroli i nie można uznać, aby obowiązek ten wykraczał poza upoważnienie przewidziane w art. 80 ust. 4 u.s.o. (aktualnie art. 36 ust. 2 u.f.z.o.). Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 883/18, nie można tracić z pola widzenia tego, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów związanych z przedmiotem kontroli. Tego rodzaju obowiązek stanowi element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób przy tym uznać, by były to środki szczególnie dotkliwe dla beneficjenta dotacji. Podkreślić trzeba, że uchwałodawca nie zobowiązał organu prowadzącego szkołę do sporządzania kopii lub wyciągów, ale do "umożliwienia dokonywania niezbędnych kserokopii lub wyciągów". Kserokopie dokumentów powinny być poświadczone za zgodność z oryginałem przez osoby reprezentujące kontrolowaną szkołę lub organ prowadzący tę jednostkę, po to, aby dokumenty ten miały walor dowodowy. W ramach obowiązków podmiotu kontrolowanego, mieści się także obowiązek udostępnienia pomieszczenia, w którym prowadzona będzie kontrola (tak też NSA w wyroku z dnia 16 maja 2018, sygn. akt I GSK 1166/18) czy też zapewnienie nienaruszalności pozostawionych w jednostce dokumentów. Trudno uznać to za nadmierne uprawnienie kontrolujących.

W ocenie Sądu wskazane działania, nakierowane na umożliwienie zebrania stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego i nie wykraczają poza upoważnienie przewidziane w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Podkreślić trzeba, że stosowane są wobec podmiotów otrzymujących bezzwrotnie środki publiczne, które występując o dotacje mają świadomość konieczności poddania się kontroli ich wykorzystania. Ustawodawca nie nałożył także na podmioty otrzymujące dotacje żadnych specyficznych obowiązków związanych z prowadzeniem dokumentacji dotyczącej otrzymania i wykorzystania dotacji, pozostawiając tym samym możliwość posłużenia się w celu wykazania zachowania warunków ich otrzymania wszelkimi możliwymi dowodami. To beneficjent dotacji ma przedstawić czytelne i wiarygodne dowody potwierdzające właściwe jej wykorzystanie. Zakwestionowane przez skarżącą regulacje nie uzależniają wypłaty dotacji na rzecz beneficjenta od dopełnienia dyspozycji tego przepisu uchwały, a jedynie ułatwiają późniejsze rozliczenie tej dotacji.

W orzecznictwie NSA akcentuje się - odnosząc się do systemu kontroli wykorzystywania przez beneficjentów dotacji - iż musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Jak stwierdził NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 1746/14: "w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o." Tytułem przykładu Sąd kasacyjny podał uregulowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W myśl art. 286 § 1 tej ustawy kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowane zapisy § 7 ust. 9 pkt 1, 2 i 3 uchwały wpisują się w ustawowe ramy delegacji. Uznana w orzecznictwie legalność uregulowań dotyczących zobowiązania beneficjenta dotacji do sporządzania i przedstawiania, w zakresie niezbędnym do kontroli, kopii lub wyciągów z dokumentów, powoduje, że zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zakwestionowanych przez stronę skarżącą punktów 4 i 5 ust. 10 § 7 uchwały przypomnieć przyjdzie, iż dotyczą one uprawnienia kontrolujących do oględzin obiektów i składników majątkowych kontrolowanego i obserwacji spełniania przez uczniów obowiązku uczestniczenia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Zastrzeżenia strony skarżącej w tym zakresie budzi zasadniczo ewentualność wstępu kontrolujących do sal lekcyjnych podczas trwania zajęć dydaktycznych (celem sprawdzenia liczby uczniów obecnych na lekcji).

Prawo wstępu osób upoważnionych do kontroli na teren kontrolowanej placówki, oględzin obiektów i składników majątkowych nie budzi wątpliwości. Należy je wywodzić z treści art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Stwierdzić również trzeba, że prawo wstępu nie oznacza jedynie wejścia na teren kontrolowanej placówki. Kontrola ma służyć prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji a system kontroli ma być skuteczny, więc nielogiczne byłoby, gdyby kontrolerzy nie mogli swobodnie poruszać się po obiektach i pomieszczeniach związanych z przedmiotem kontroli, aby np. zweryfikować zapisy dokumentacji ze stanem rzeczywistym.

W ocenie Sądu, także uprawnienie kontrolujących do obserwacji i sprawdzenia spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu nie stoi też w sprzeczności z uprawnieniami osób sprawujących nadzór pedagogiczny (art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe).

Zgodzić się trzeba przy tym ze stroną skarżącą co do braku możliwości oględzin przez kontrolujących pomieszczeń nie związanych z przedmiotem kontroli jak i wykonywania czynności kontrolnych w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany. Wykonywanie tych czynności w czasie prowadzenia zajęć lekcyjnych może doprowadzić do zakłócenia funkcjonowania placówki w stopniu nadmiernie uciążliwym. Takich rozwiązań nie przewidziano dla osób kontrolujących wykorzystanie dotacji i wykraczałyby one poza granice delegacji ustawowej. Niemniej jednak zauważyć przyjdzie, że uprawnienia tej treści nie zostały zapisane w zaskarżonej uchwale, która podlega badaniu Sądu pod względem zgodności z prawem. Podkreślił to organ w odpowiedzi na skargę.

Z kolei wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są uzasadnione w ramach postępowania kontrolnego. Niewątpliwie przeprowadzenie kontroli wiązać się będzie zawsze z jakimś poziomem uciążliwości i zaburzeniem normalnej organizacji pracy placówki, ale kwestionowane regulacje z założenia nie są wymierzone przeciwko kontrolowanemu.

Końcowo zauważyć trzeba, że chociaż strona skarżąca zaskarżyła uchwałę w całości, to nie uzasadniła w żaden sposób naruszenia prawa przez pozostałe uregulowania uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zapisy § 5 ust. 7, § 6 ust. 5 pkt 1, § 7 ust. 9 pkt 1-3, ust. 10 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały nie naruszają art. 36 i 38 u.f.zo. oraz nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym i podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika Rady Miasta w osobie radcy prawnego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, albowiem takie żądanie jest pozbawione podstaw prawnych. Art. 200 P.p.s.a. wyraźnie stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. To oznacza, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym koszty nie przysługują organowi administracji, a jedynie stronie w przypadku uwzględnienia skargi. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a zatem wniosek - jako nie znajdujący oparcia w przepisach ustawy P.p.s.a. - nie mógł odnieść zamierzonego skutku.