Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 280/20

Uzasadnienie

1. 1. A Sp. z o.o. w L. (dalej skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Będzińskiego z 31 grudnia 2019 r. nr 190/19 w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia szkół niepublicznych.
2. 2. Stan sprawy.
3. 2.1. Działając na podstawie art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 17 – u.f.z.o.) i art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920 – u.s.p.), a także rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2446), Zarząd Powiatu Będzińskiego w dniu 31 grudnia 2019 r. podjął uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr 42/19 Zarządu Powiatu Będzińskiego z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkół niepublicznych działających na terenie Powiatu Będzińskiego.

Zmniejszenie wysokości stawki dotacji w uchwale polegało na dopisaniu zawodu technika informatyka do uchwały i ustalenie dotacji w wysokości 163,58 zł na słuchacza, podczas gdy według poprzedniej uchwały było to 177,93 zł na słuchacza.

1. 3.1. Powyższa uchwała została zaskarżona przez A Sp. z o.o. w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasady lex retro non agit,
2. - art. 43 ust. 3 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 3 w związku z ust. 1 pkt 4 u.f.z.o. poprzez aktualizację stawki dotacji w terminie innym niż pierwszy dzień miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji stawki dotacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach,
3. - art. 38 ust. 1 u.f.z.o. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.p. przez wydanie uchwały przez Zarząd Powiatu Będzińskiego, pomimo braku umocowania do jego wydania.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w zaskarżonej uchwale Zarządu Powiatu Będzińskiego wprowadzono uregulowania nieznajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie mogą się one ostać w obowiązującym porządku prawnym.

Za niedopuszczalne należy uznać wydanie kwestionowanej uchwały przez Zarząd Powiatu Będzińskiego w dniu 31 grudnia 2019 r. przy jednoczesnym wprowadzeniu postanowienia, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zgodnie z art. 43 ust. 3 pkt 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji. W konsekwencji sprzeczne z prawem jest zatem zastrzeżenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, czyli zmianie ulega stawka dotacji już wypłaconej za rok 2019.

Istotę zasady niedziałania prawa wstecz należy sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno działać "na przyszłość", wobec tego nie powinno się stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zeszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Naruszenie wskazanej zasady powoduje naruszenie istotnych zasad konstytucyjnych, mianowicie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa czy zasady ochrony praw nabytych.

Art. 43 u.f.z.o. dopuszcza możliwość zmiany stawki dotacji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Aktualizacja taka może zostać dokonana w dowolnym miesiącu roku budżetowego z zastrzeżeniem, że obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu aktualizacji. Paragraf 3 uchwały Zarządu Powiatu Będzińskiego stanowi natomiast, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, tj. 27 grudnia 2019 r. zatem zmianie ulega stawka dotacji za rok 2019 r. Postanowienie stoi w sprzeczności z art. 43 u.f.z.o.

Jednocześnie uzasadnienie uchwały nie zawiera wskazania szczególnie uzasadnionych przypadków, z powodu których stawka uległa aktualizacji.

Dalej wskazano, że zgodnie ze wskazanym przez Zarząd Powiatu Będzińskiego art. 38 u.f.z.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (...)". Art. 9 ust. 1 u.s.p. stanowi natomiast, że organem stanowiącym powiatu jest rada powiatu. Wskazana przez Zarządu Powiatu Będzińskiego podstawa prawna, nie upoważnia zarządu powiatu do podjęcia uchwały w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Powyższy przepis uprawnia jedynie radę powiatu do podjęcia uchwały regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania dotacji.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżąca zgłosiła dla Szkoły Policealnej do Systemu Informacji Oświatowej uczniów kształcących się w zawodzie technika rachunkowości w wadze P 17 = 0,10. Jednak Wydział Oświaty omyłkowo zastosował i przekazał od stycznia do grudnia 2019 r. stawkę dla ww. zawodu w wadze P 12= 0,23.

Po ponownej analizie zastosowanych wag przeprowadzonej przez Wydział Oświaty stwierdzono, że zastosowana waga jest za wysoka. Biorąc pod uwagę fakt, że kwota wypłaconej dotacji na ucznia uczęszczającego w 50 % zajęć edukacyjnych powinna być zgodna z zapotrzebowaniem, jakie szkoła zgłosiła oraz z subwencją oświatową, jaką powiat otrzymał z Ministerstwa Edukacji Narodowej, Wydział Oświaty zgłosił uchwałę na posiedzenie Zarządu Powiatu w dniu 27 grudnia 2019 r. według art. 43 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o., jako szczególnie uzasadniony przypadek, ust. 2 pkt 3 aktualizacja stawki w dowolnym miesiącu roku budżetowego.

Uchwała nr 185/19 z dnia 27 grudnia 2019 r. zmieniła brzmienie uchwały nr 42/19 z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019, aktualizującą stawkę dotacji do prawidłowej wysokości, począwszy od stycznia 2019 r.

3.3. Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. pełnomocnik organu oświadczył, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą wydaną na podstawie art. 38 u.f.z.o. Dotyczy ona zmiany uchwały określającej wysokość stawek dotacji oświatowej na jednego ucznia. Natomiast zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym, uchwały w sprawie budżetu podejmuje zarząd powiatu.

Odnosząc się do zarzutu ustalania stawek dotacji wstecz, pełnomocnik wyjaśnił, iż pierwotna uchwała określa stawki prognozowane. Natomiast w trakcie roku budżetowego, w tym przypadku zarząd powiatu, umocowany jest do weryfikacji wysokości stawki wspomnianej dotacji.

Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, iż podstawą wydania zaskarżonej uchwały jest art. 43 ust. 3 pkt 3 u.f.z.o.

Na kolejne pytanie Sądu pełnomocnik organu stwierdził, że zaskarżone uchwały były opublikowane odpowiednio 30 i 31 grudnia 2019r. w rejestrze uchwał zarządu powiatu, który jest dostępny na stronach internetowych starostwa.

Ponadto wyjaśnił, że nie jest w stanie udzielić odpowiedzi w kwestii tego, czy skarżący został poinformowany o fakcie aktualizacji stawki dotacji.

Pełnomocnik odpowiadając na kolejne pytanie stwierdził, że zaskarżone uchwały dotyczą aktualizacji kwoty dotacji, a nie podstawowej kwoty dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

1. 4. Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.
2. 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a.

Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny.

Nadto w myśl art. 3 § 2a sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają nadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu, uznać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu Będzińskiego dotycząca aktualizacji kwoty dotacji, nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych.

6. Zauważyć należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie wskazuje organu jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ani trybu i formy jej dokonywania.

W myśl art. 43 ust. 1 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji:

1. 1) w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 13, dokonanej na podstawie art. 44 ust. 1;
2. 2) w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45;
3. 3) w wyniku zmiany wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1 i 2, dokonanej na podstawie art. 14 ust. 8;
4. 4) w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Zgodnie z kolei z treścią art. 44 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się:

1. 1) w miesiącu pierwszej aktualizacji;
2. 2) w październiku roku budżetowego;
3. 3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego - w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Nadto w myśl art. 46 ust. 1 u.f.z.o. w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, o których mowa w art. 16-21, art. 25 i art. 28, ogłasza się informację o:

1. 1) podstawowej kwocie dotacji, o której mowa w art. 12, oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 44 ust. 1;
2. 2) statystycznej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz jej aktualizacji dokonywanej na podstawie art. 11 ust. 2;
3. 3) wskaźniku zwiększającym, o którym mowa w art. 14 ust. 1, 2 i 8;
4. 4) najbliższej gminie lub najbliższym powiecie, o których mowa w art. 10 ust. 1-12 i 15-18 oraz art. 14 ust. 7.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała - co wynika z treści jej § 1 - dokonuje zmiany uchwały nr 42/19 z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Co istotniejsze uchwała ta została opublikowana na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Będzinie, co jest wiadomym Sądowi z urzędu (https://www.bip.powiat.bedzin.pl/kadencja-vi-2018-20234 - data pobrania: 22 czerwca 2020 r.).

Tymczasem zgodnie z stanowiskiem zajmowanym przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 32010/18; postanowienie NSA z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I GSK 3105/18), akt taki stanowi jedynie informację podlegającą publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej kwoty dotacji oraz statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków (...) jak również ich aktualizacji pełni bowiem wyłącznie funkcję informacyjną. Wynika to już z samej istoty i funkcji, jakie pełni Biuletyn Informacji Publicznej. Zasady powszechnego udostępniania informacji publicznej przy pomocy "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej" - Biuletynu Informacji Publicznej określa art. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U z 2019 r. poz.1429, ze zm.). Wspomniany Biuletyn stanowi więc w zamierzeniu ustawodawcy, podstawowy środek realizacji prawa do informacji publicznej.

Informacja ta stanowi tylko o tym, jaka będzie miesięczna wysokość należnej dotacji dla jednego ucznia danego typu i rodzaju szkół niepublicznych działających na terenie Powiatu Będzińskiego. Dopiero sporządzone na mocy tej informacji, ewentualne zawiadomienie skierowane już bezpośrednio do samej skarżącej, o aktualizacji kwoty dotacji, stanowiłoby czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegałoby kognicji sądu administracyjnego. Dopiero to zawiadomienie miałoby charakter zindywidualizowany i dotyczyłoby konkretnego uprawnienia skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji w określonej wysokości.

W konsekwencji Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na uchwałę Zarządu Powiatu w przedmiocie aktualizacji kwoty dotacji, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.

7. O zwrocie wpisu w kwocie 300 zł (punkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.

W tej sprawie skargę odrzucono na rozprawie, jednak w ocenie Sądu zawarte w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z cofnięciem pisma. Sąd jest natomiast zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od tego, czy odrzucenie pisma nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.

Jest oczywiste, że zwrot "do dnia rozpoczęcia rozprawy" odnosi się do pisma cofniętego. Poprzestanie na literalnej wykładni art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. budzi jednak wątpliwości, czy ten zwrot dotyczy również pisma odrzuconego, a więc tej części przepisu, która została zawarta przed spójnikiem alternatywnym "lub". Wobec tego, dla dokonania właściwego wyboru możliwości interpretacyjnej opartej na wykładni językowej, należy skorzystać z argumentów zaczerpniętych z metod wykładni pozajęzykowych, tj. systemowej i celowościowej.

Dlatego Sąd wziął pod uwagę art. 222 p.p.s.a. zgodnie z którym nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu. Z tej regulacji wynika zatem wniosek, że pobranie wpisu powinno każdorazowo obligować Sąd do zwrotu wpisu w przypadku odrzucenia skargi i to nawet gdyby miało to nastąpić orzeczeniem NSA wydanym na podstawie art. 189 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1236/16). Interpretacja art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna zatem uwzględniać inny przepis, dotyczący obowiązku ponoszenia opłaty od pisma odrzucanego, aby istotne w tej mierze regulacje były spójne i konsekwentne.

Po drugie, trzeba dostrzec, że cofnięcie skargi, to czynność dyspozycyjna strony. Jest rozumiana jako wyraz przyznanego jej prawa do rozporządzalności skargą i w pełni zależy od woli skarżącego, który samodzielnie decyduje kiedy - przed rozprawą, czy w jej trakcie - tego dokona. Z kolei odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem podejmowanym autorytatywnie przez Sąd, który decyduje także, czy uczynić to na posiedzeniu niejawnym (a więc przed rozprawą), czy po przeprowadzeniu rozprawy. Stosownie bowiem do art. art. 90 § 2 p.p.s.a. sąd może wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji, uzależnianie zwrotu wpisu w razie, całkowicie zależnego od woli strony, cofnięcia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, o której strona jest zawiadamiana z odpowiednim wyprzedzeniem (art. 91 § 2 p.p.s.a.) jest racjonalne. Natomiast nieprzystające do art. 222 p.p.s.a., jak również niecelowe, byłoby takie uzależnienie w odniesieniu do odrzucenia skargi, które nie zależy od woli strony, lecz wyłącznie od oceny prawnej Sądu, bazującej na kryteriach obiektywnych, odnoszonych do momentu jej złożenia.