Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 298/20

Uzasadnienie

1. 1. A. W. (dalej skarżący) wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej organ nadzoru) z [...] r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
2. 2. Stan sprawy.
3. 2.1. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w K. (dalej organ egzekucyjny) prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] r. obejmującego zaległość w podatku od towarów i usług za okres od lipca do września 2016 r.

Wnioskiem z dnia 5 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się organu nadzoru o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm. – u.p.e.a.), który postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku.

Na to postanowienie skarżący dnia 26 września 2018 r. złożył zażalenie, które organ nadzoru rozpatrzył postanowieniem z [...] r., utrzymując w mocy postanowienie własne z [...] r.

Skarżący zaskarżył wskazane powyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1348/18 oddalił skargę.

W dalszej kolejności pismem z dnia 23 września 2019 r., doprecyzowanym w dniu 22 października 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli w trybie nadzoru powołując się na art. 23 § 1 i § 4 pkt 2 u.p.e.a., tj. kontroli przestrzegania przepisów przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. oraz wstrzymanie postępowania z urzędu, powołując się na art. 23 § 6 u.p.e.a.

2.2. Organ nadzoru postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 23 września 2019 r. doprecyzowanego pismem z 22 października 2019 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącego wyjaśniając, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego według brzmienia art. 23 § 6 u.p.e.a., nie może być inicjowane wnioskiem zobowiązanego.

Złożenie więc takiego wniosku musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w jego sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. – k.p.a.), mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z odesłania art. 18 u.p.e.a.

1. 2.3. Na to postanowienie, skarżący 12 listopada 2019 r. złożył zażalenie zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez ich niezasadne niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie art. 123, art. 124 i art. 61a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

1. 2.4. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] r. organ nadzoru utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r.

W uzasadnieniu podał, że zagadnienie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego unormowane zostało w art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego.

Wniosek skarżącego z 23 września 2019 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, mógł co najwyżej zainicjować czynności kontrolne organu nadzoru, ale nie uprawniał do prowadzenia postępowania w sprawie takiego wniosku. Dopiero stwierdzenie nieprawidłowości w działaniu organu egzekucyjnego mogłoby skutkować wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, czy postępowania egzekucyjnego. W związku z tym, że poprawność prowadzonego przez organ egzekucyjny, postępowania egzekucyjnego nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, nie może być wszczęte postępowanie w sprawie jego wstrzymania. W konsekwencji tegoż nie podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu.

Zasadnie zatem będący organem nadzoru Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach odmówił wszczęcia postępowania w jego sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tą przyczyną w przedmiotowej sprawie jest niemożność prowadzenia postępowania z powodu złożenia przez skarżącego nieuprawnionego wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca bowiem w odniesieniu do wstrzymania postępowania egzekucyjnego przypisał organowi nadzoru działanie wyłącznie z urzędu.

1. 3.1. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie:
2. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1) nieuwzględnienie, że zaskarżone zażaleniem postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. - przez ich niezasadne niezastosowanie, a konsekwencji z naruszeniem art. 123, art. 124 i art. 61a k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie.
4. 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. - przez ich niezasadne zastosowanie mimo braku podstaw prawnych i faktycznych do takiego postąpienia.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania jest art. 23 § 6 u.p.e.a., z którego jak podaje organ wynika, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Organ nie wziął jednak pod uwagę tego, że nie oznacza to, że dłużnik nie ma żadnego wpływu na możliwość wszczęcia takiego postępowania. Celem tego przepisu jest, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie.

I choć art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji, to jednak jego wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru powinien zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli wstrzymanie tychże czynności lub postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący złożył zawiadomienie o nieprawidłowościach w toku postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny, efektem czego powinno być podjęcie przez organ nadzoru z urzędu czynności przewidzianych prawem. Organ zamiast takie działania sprawdzające podjąć, ograniczył się do przedstawienia treści art 23 u.p.e.a. W obliczu przedstawionych nieprawidłowości winien był podjąć działania, a tego nie uczynił. Zobowiązany podtrzymuje, że przedstawione we wniosku o wstrzymanie egzekucji okoliczności powinny wzbudzić uzasadnione wątpliwości organu nadzoru, skutkujące przeprowadzeniem czynności kontrolnych.

1. 3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

1. 4. Skarga jest bezzasadna.

Sąd dokonując kontroli legalności, nie stwierdził aby postanowienie wydane przez organ nadzoru zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji naruszało prawo w sposób mający wpływ (w tym istotny) na wynik rozstrzygnięcia.

4.1. Na wstępie wskazać należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 11 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1348/18 ze skargi A. W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, zapadł wyrok oddalający skargę.

Z uwagi na analogiczny przedmiot sprawy i treść złożonych przez skarżącego środków zaskarżenia, Sąd w niniejszym składzie w całości podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku. W uzasadnieniu prawnym w niniejszej sprawie Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 1348/18.

4.2. Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia 23 września 2019 r.

Zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w CBOSA).

Skarżący w wskazanym piśmie sformułował wniosek: po pierwsze o przeprowadzenie kontroli w organie egzekucyjnym w zakresie postępowania egzekucyjnego, a po drugie o wstrzymanie z urzędu - na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. - prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu, zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie opierając się na treści art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie.

W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16)

Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu.

W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

1. 5. Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.