Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a § 2 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej K.p.a.) oraz art. 17, art. 18 oraz art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego H. S. (dalej także dłużnik, skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z [...] r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z [...] r. (wpływ do organu [...] r.) o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. (dalej organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr od [...] do [...] ‒ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.
Organ egzekucyjny wszczął przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych ww. tytułów wykonawczych obejmujących zaległości w podatku od towarów i usług za następujące okresy: od listopada do grudnia 2004 r., za styczeń 2005 r. oraz od marca do sierpnia 2005 r.
W jego toku, zawiadomieniem z [...] r., podjął próbę zajęcia wierzytelności zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności – T. S., która pismem z [...] r. poinformowała organ egzekucyjny, że nie uznaje tego zajęcia, ponieważ nie ma jakichkolwiek zobowiązań wobec zobowiązanego.
W dniu 12 sierpnia 2019 r. zobowiązany wniósł skargę z tego samego dnia na ww. zajęcie, którą organ egzekucyjny oddalił postanowieniem z [...] r. Na to postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie, w którym zawarł także wniosek o wstrzymanie/zawieszenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach egzekucji, którą od 2011 r. uznaje za bezprawną.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych organu egzekucyjnego z [...] r. nr od [...] do [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, według art. 23 § 6 u.p.e.a., nie może być inicjowane wnioskiem zobowiązanego. Złożenie takiego wniosku musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w jego sprawie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z odesłania art. 18 u.p.e.a.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane w I instancji.
Ponownie powołał art. 23 § 6 u.p.e.a., z którego wynika, że to tylko organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.
Zatem złożony przez zobowiązanego wniosek z [...] r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, wobec czego nie podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu. Skutkowało to odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Ustawodawca bowiem w odniesieniu do wstrzymania postępowania egzekucyjnego przypisał organowi nadzoru działanie wyłącznie z urzędu, czyli zastosowanie art. 23 § 6 u.p.e.a. zależne jest od uznania organu nadzoru i może być stosowane w ramach tego nadzoru tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego i uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności (powołał wyrok WSA w Rzeszowie z 12 stycznia 2017 r., I SA/Rz 907/16).
Odnosząc się do zarzutów zażalenia (pkt 1) organ zauważył, że dotyczy on innego postępowania, a mianowicie wydanego przez Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w dniu [...] r. postanowienia, którym rozpatrzył zażalenie zobowiązanego na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne. W dokumencie tym pouczono stronę o możliwości wniesienia skargi do WSA w Gliwicach, jeżeli nie zgadza się ona z wydanym rozstrzygnięciem, natomiast, nie może to być przedmiotem analizy w innym postępowaniu.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 zażalenia organ wyjaśnił, że obowiązująca od 1 stycznia 2016 r. zmiana przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. uniemożliwia wnioskowanie przez zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Tytuły wykonawcze nr od [...] do [...] zostały wystawione przez organ egzekucyjny [...] r. zatem nie mogą mieć zastosowania przepisy obowiązujące do 2016 r.
Podobnie złożona przez zobowiązanego apelacja od wyroku Sądu Okręgowego w G. OZ. w R., [...] Wydział Kamy z dnia [...] r., sygn. akt [...] nie ma wpływu na niniejsze postępowanie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego egzekwowanego obowiązku, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje określone kroki prawne, do dokonania których uprawniony jest organ egzekucyjny.
W skardze zobowiązany domagał się:
- 1) rozpoznanie skargi w trybie postępowania uproszczonego,
- 2) uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) zwrócenie akt sprawy organowi administracji podatkowej, celem ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpoznania wniosku strony z dnia [...] r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, podjętego w tej samej sprawie egzekucyjnej trwającej od 2011 r. - obecnie na podstawie trzeciej wersji tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nr [...] do [...] wystawionych w warunkach wskazujących również na bezprawność działania organu oraz na bezprawność podjęcia i prowadzenia egzekucji.
W przypadku nieuwzględnienia w/w wniosku przez Sąd wnosił o wydanie przez WSA w Gliwicach orzeczenia zawieszającego postępowania egzekucyjne do czasu:
- a) zakończenia przed Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postępowania z wniosku strony skarżącej z dnia [...] r. (złożonego w trybie art. 241 O.p. o wznowienie postępowania), w zakresie ponownej oceny legalności decyzji I instancji z dnia [...] r. oraz legalności decyzji II instancji z dnia [...] r., na tle zaistnienia oczywistych rażących nieprawidłowości dot. wymiarów w podatku vat za lata 2004/2005 przy wydaniu decyzji objętych spornymi tytułami wykonawczymi (trzeciej ich wersji), tj. z [...] r. o numerach od [...] do [...],
- b) rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny w Warszawie spraw zawisłych o sygn. akt K 10/16, oraz sygn. akt. P 6/16, - w zakresie oceny legalności przepisu art. 70 § 8 O.p. z art. 64 Konstytucji RP tj. przepisu O.p. mającego bezpośrednie zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że tytuły wykonawcze z dnia [...] r. wystawiono po upływie 5 letniego terminu wykonania decyzji (w warunkach przedawnienia wykonania), ‒ stąd przy jednoczesnym ustanowieniu zastawów skarbowych w tej sprawie w dniu [...] r. na majątku podatnika ‒ wykonanie owych decyzji może nastąpić wyłącznie z majątku zastawnego, którego to obligatoryjnego warunku prawa wypływającego z art. 70 § 8 O.p. organy skarbowe nie przestrzegają,
- c) zakończenia sprawy apelacyjnej od wyroku sygn. akt [...] - zapadłego przed Sądem Okręgowym [...] Wydział Karny w G. z dnia [...] r. potwierdzającego, iż prokuratorskie zafałszowania w sprawie karnej (z której organy skarbowe w sposób bezprawny wywiodły przesłanki do wydania decyzji podatkowych objętych w/w tytułami egzekucyjnymi) noszą znamiona oczywistego bezprawia i stanowią podstawę wznowienia postępowania podatkowego w trybie art. 241 O.p. oraz uchylenia decyzji dot. wymiarów w podatku vat za lata 2004/2005 - objętych w/w spornymi tytułami egzekucyjnymi.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed jego zmiany dokonanej art. 39 pkt 7 lit. b) ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. (Dz. U. Nr 1269). Organ bowiem przyjął sprzecznie z prawem, jakoby skarżący nie miał tytułu prawnego do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych organu egzekucyjnego z [...] r., o nr od [...] do [...].
Skarżący zawarł wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego także w związku z innymi czynnościami podejmowanymi przez organ egzekucyjny w ramach prowadzonego przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnemu. Analiza zasadności i prawidłowości złożenia takiego wniosku była także przedmiotem skarg wniesionych do tut. Sądu, który m.in. wyrokami z 26 września 2018 r., w sprawie I SA/Gl 717/18, z 28 stycznia 2020 r., w sprawie I SA/Gl 1447/19 oraz z 27 lutego 2020 r., w sprawie I SA/Gl 1557/19 ‒ oddalił jego skargi jako nieuzasadnione (wszystkie wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarte tam stanowisko.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd nie stwierdził, aby postanowienia organu nadzoru ‒ wydane w obu instancjach ‒ naruszały prawo. Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji strony skarżącej związanej z prowadzonym postępowaniem zmierzającym do przymusowego wyegzekwowania należności z tytułu podatku od towarów i usług, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia [...] r.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a K.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące istnienia i wymagalności obowiązku, przedawnienia zaległości, prawidłowości procedowania - nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.
Skarżący we wskazanym piśmie (z [...] r., które wpłynęło do organu egzekucyjnego - [...] a do organu nadzoru - [...] r.) sformułował ponowny wniosek o wstrzymanie egzekucji, nie zgadzając się z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi w toku postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. został znowelizowany na podstawie art. 39 pkt 7 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. poz. 1269) i otrzymał ww. brzmienie z dniem 1 stycznia 2016 r. Skoro tytuły wykonawcze związane z dochodzonym od skarżącego zobowiązaniem podatkowym zostały wystawione w dniu [...] r., to organ miał obowiązek zastosować przepis obowiązujący w tej dacie.
W ocenie Sądu, zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. - w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010 r., II FSK 472/10 zauważył, że z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, iż wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie.
W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a kK.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16).
Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu.
W konsekwencji zasadnie ‒ zdaniem Sądu ‒ organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że sprawa związana z kontrolą rozstrzygnięcia o charakterze formalnym nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki z zasadnością wystawienia tytułu wykonawczego i prawidłowością prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wbrew żądaniu strony skarżącej nieuprawniona jest zatem ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Sąd nie bada ani uprawnienia organu nadzoru do odmowy wstrzymania czynności egzekucyjnych, ani też podnoszonych w skardze kwestii związanych z wnioskiem strony o wznowienie postępowania w sprawach objętych decyzjami ostatecznymi dotyczącymi podatku VAT. Poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie jest także ocena prawidłowości postępowania wymiarowego, którego konsekwencją jest prowadzone aktualnie wobec strony postępowanie egzekucyjne. Na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie nie może mieć również wpływu sygnalizowane w skardze zakończenie sprawy apelacyjnej od wyroku Sądu Okręgowego w G., [...] Wydział Karny z [...] r., sygn. [...].
Wszystkie pozostałe zarzuty skargi ‒ z pominięciem omówionego wyżej art. 23 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 61a K.p.a. ‒ jako niedotyczące sprawy administracyjnej rozpatrywanej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nie podlegają kontroli sądowoadministarcyjnej.
Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.