Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej zwana K.p.a.), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia E. G. (dalej zwana: zobowiązana, strona lub skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z [...] nr [...] w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia tytułów egzekucyjnych nr nr: [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...].
Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Podaniem z 1 kwietnia 2019 r. zobowiązana wystąpiła do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. o umorzenie tytułów egzekucyjnych nr nr: [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...]. Uzasadniając swoje żądanie podniosła, że dochodzone na podstawie tych tytułów zobowiązania uległy przedawnieniu i tym samym wygasły na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1 i § 8 ustawy Ordynacja podatkowa. Podkreśliła, że zobowiązania, których wniosek dotyczy, są zabezpieczone hipoteką, jednak ustanowienie hipotek nie ma żadnego znaczenia w kwestii przedawnienia, w szczególności ze względu na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 8 października 2013 r. sygn. SK 40/12, a także liczne, przywołane w podaniu, orzeczenia NSA oraz WSA, w tym WSA w Gliwicach o sygn. III SA/Gl 196/18 – według których art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej jest niezgodny z Konstytucją, a zobowiązania które zostały zabezpieczone hipoteką przedawniły się po 5 latach na zasadzie art. 70 § 1 tej ustawy.
Postanowieniem z [...] Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tytułów egzekucyjnych objętych wnioskiem strony. Organ ten wyjaśnił, że na zobowiązanej w istocie ciążą zaległości objęte w/w tytułami wykonawczymi. Jednakże tytuły nr nr [...], [...], [...], [...], [...], dotyczą zobowiązań objętych wpisem hipoteki do Księgi Wieczystej, zaś tytuły nr [...] i [...] dotyczyły zobowiązań już uregulowanych. Dalej organ argumentował, że postępowanie egzekucyjne na podstawie w/w tytułów wykonawczych aktualnie nie toczy się ponieważ postanowieniem z [...]r. zostało umorzone ze względu na bezskuteczność egzekucji. W tej sytuacji – choć strona o to nie wnosiła - umorzenie postępowania egzekucyjnego byłoby niemożliwe. Organ dodał także, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości umarzania tytułów egzekucyjnych – brak ku temu podstawy prawnej. Z kolei zgodnie z art. 59 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej zwana: u.p.e.a.), można umorzyć postępowanie egzekucyjne z urzędu lub na wniosek wierzyciela. Niemożliwie jest jednak umarzanie tytułów wykonawczych.
W odniesieniu do argumentów strony organ podniósł, że wygaśnięcie zobowiązania wskutek przedawnienia następuje z mocy prawa, a nie na wniosek strony zobowiązanej. Zapatrywania tego nie zmieniają przywołane przez zobowiązaną wyroki, które organ poddał analizie.
W zażaleniu strona podniosła, że intencją jej żądania było umorzenie zaległości podatkowych objętych wskazanymi we wniosku tytułami wykonawczymi z uwagi na upływ terminu przedawnienia. To właśnie ta okoliczność powinna być przedmiotem oceny organu, gdyż uznanie, że zobowiązania wygasły powinno skutkować uchyleniem tytułów wykonawczych.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie podzielił zarzutów i argumentów strony. W zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę, że treść wniosku strony wyznacza zakres postępowania, w którym organy mogą rozpoznać sprawę. Nie jest dopuszczalne wykraczanie z urzędu poza ramy sprawy wszczętej na wniosek uprawnionej osoby. W tej sprawie żądanie strony wynikające z jej wniosku dotyczyło umorzenia tytułów egzekucyjnych i nie podlegało subsumpcji pod konkretne przepisy prawa, bowiem te nie przewidują możliwości umorzenia tytułu egzekucyjnego czy wykonawczego. W tej sytuacji, wobec braku podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania strony, odmowa wszczęcia postępowania była zasadna. Jak argumentował organ, bez wpływu na to stanowisko pozostają przywoływane przez stronę wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w tym wydany skarżącej wyrok WSA w Gliwicach sygn. III SA/Gl 196/18, szczególnie, że wyrok ten został uchylony przez NSA (wyrok z 30.01.2019 r. sygn. I FSK 2276/18).
W skardze strona, działając przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 70 § 8 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w obowiązującym porządku prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności, pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12 dot. art. 70 § 6 ustawy brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., że niekonstytucyjność obejmuje również treść art. 70 § 8 tej ustawy, który formalnie nie był przedmiotem orzekania, lecz mają do niego odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w przedmiotowym wyroku,
- prawa materialnego, tj. art. 59 § 1 pkt 9 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że nie zachodzi przesłanka wygaśnięcia zobowiązania przez jego przedawnienie,
- prawa procesowego, tj. art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez odstąpienie od umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Motywując swoje stanowisko strona przywołała liczne wyroki sądów administracyjnych argumentując, że zobowiązania podatkowe skarżącej wygasły przez przedawnienie, gdyż z uwagi na niekonstytucyjność art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej przepis ten nie funkcjonuje w obrocie prawnym. W konsekwencji, skoro doszło do przedawnienia zobowiązania objętego tytułem wykonawczym, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia wskazanych przez stronę, a oznaczonych na wstępie, tytułów egzekucyjnych. Zaznaczyć trzeba, że żądanie strony umorzenia tytułów egzekucyjnych, zawarte w podaniu z 26 kwietnia 2019 r., sformułowane zostało jednoznacznie.
W tym stanie rzeczy wyjaśnienia wymaga, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady, wyróżnić można trzy etapy: stadium poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej, stadium stosowania egzekucji oraz stadium następujące po przeprowadzeniu egzekucji. Nie zawsze postępowanie egzekucyjne przebiega przez wszystkie wymienione stadia, gdyż niekiedy może zakończyć się już na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji. Sama egzekucja administracyjna oznacza stosowanie przez powołane do tego organy egzekucyjne konkretnych środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym bądź niepieniężnym. Związek pomiędzy egzekucją i postępowaniem egzekucyjnym wyraża się w tym, że egzekucja odbywa się w ramach tego postępowania i nie może się odbyć inaczej niż w ramach tego postępowania.
Wyjaśnić trzeba i to, że różne są momenty wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji. Zasadą jest, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest wcześniej niż sama egzekucja, stąd pojęcie postępowania egzekucyjnego jest pojęciem znacznie szerszym od pojęcia egzekucji administracyjnej, co ma odpowiednie znaczenie w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Dalej dodać trzeba, że zakończenie egzekucji administracyjnej (co następuje z momentem wyegzekwowania dochodzonej należności) nie zawsze oznacza zakończenie postępowania egzekucyjnego. Niekiedy bowiem, pomimo zrealizowania środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny zobowiązany jest podjąć jeszcze określone czynności procesowe związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym w celu jego zakończenia.
Ustawodawca przewidział możliwość umorzenia postępowania egzekucyjnego, w razie zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 59 u.p.e.a., określając w art. 60 ustawy skutki tego umorzenia. Nie unormował jednak prawodawca możliwości umorzenia egzekucji, umorzenia tytułów wykonawczych, czy umorzenia tytułów egzekucyjnych – umorzenia tych ostatnich domagała się strona. To oznacza, że organ nie miał podstaw prawnych aby merytorycznie rozpoznać żądanie skarżącej zawarte w podaniu z 26 kwietnia 2019 r. w tym właśnie zakresie, bo podstawy takie nie istnieją w obowiązującym porządku prawnym.
W przypadku żądania strony wszczęcia postępowania, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, wynikające z niego żądanie wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Z kolei sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, aby mogła podlegać rozpatrzeniu, musi być uregulowana w konkretnych przepisach prawa. Brak takich przepisów uniemożliwia otwarcie postępowania, bo żądanie wnioskodawcy nie może zostać merytorycznie załatwione. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Mianowicie brak jest podstaw prawnych określonych w ustawie pozwalających na umorzenie tytułów egzekucyjnych. To oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie mogło zostać podjęte ze względów przedmiotowych, co obligowało organ do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanka z "innych przyczyn" nie została skonkretyzowana w k.p.a. W przekonaniu Sądu, są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Taka przeszkoda, to m.in. brak podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku strony – i wystąpiła ona w przypadku żądania skarżącej, na co słusznie wskazały organy obu instancji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na tym etapie (etapie oceny wniosku i wydania postanowienia) jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, co organ prawidłowo zrealizował.
Nadmienić trzeba, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Komornika sądowego, prowadzącego egzekucję z wniosku wierzyciela – Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie tytułów wykonawczych nr nr: [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...], [...] z [...] – w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. To oznacza, że postępowanie egzekucyjne, jako umorzone, nie toczy się, stąd zobowiązana nie może domagać się jego umorzenia (skoro już wcześniej zostało umorzone). Czyni to zarzuty pełnomocnika zawarte w skardze, nieuzasadnionego odstąpienia przez organ od umorzenia postępowania egzekucyjnego – całkowicie chybionymi.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów i argumentów skargi wyjaśnić trzeba, że zarzuty dotyczące przedawnienia zobowiązań objętych opisanymi wyżej tytułami wykonawczymi, wywodzone z naruszenia art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 tej ustawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zarzut przedawnienia może być bowiem podnoszony w toku prowadzenia egzekucji, na podstawie art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a., lub w odpowiednich trybach postępowania podatkowego. Jak zwrócił uwagę NSA we wskazywanym przez skarżącą wyroku z 30.01.2019 r. sygn. I FSK 2276/18 (uchylającym wyrok WSA w Gliwicach z 9.07.2018.r. sygn. III SA/Gl 196/18), ustalenia i ocena tego, czy doszło do przedawnienia, może zostać dokonana tylko w przewidzianym do tego trybie postępowania. Tryb wnioskowany przez skarżącą, jako niemający podstaw prawnych, nie dawał ku temu żadnej sposobności.
Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa przez organy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.