Uzasadnienie
W dniu 20 grudnia 2022 r. Rada Gminy Łodygowice podjęła uchwałę nr XXXVIII/386/2022 w sprawie ustalenia górnych stawek opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz usuwanie odpadów komunalnych dla właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Łodygowice, dalej także: uchwała. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 27 grudnia 2022 r. pod poz. 8801.
W piśmie z 9 lutego 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: skarżący), działając m. in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz.
40) dalej: u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Łodygowice z 20 grudnia 2022 r. nr XXXVIII/386/2022 domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 2 oraz § 3 w zakresie wyrazów "i § 2", jako sprzecznej z art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1297 ze zm.), dalej: u.c.p.g.
Przepis § 2 uchwały stanowi, że "Ustala się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Łodygowice za usługę odbioru odpadów komunalnych, w następujących wysokościach:
- 1) w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w pojemniku lub worku o pojemności:
- a) 60 l – 25,00 zł;
- b) 100 l – 45,00 zł;
- c) 110 l – 49,00 zł;
- d) 120 l – 50,00 zł;
- e) 140 l – 60,00 zł;
- f) 240 l – 100,00 zł;
- g) 1100 l – 440,00 zł;
- h) 5000 l – 2100,00 zł;
- i) 7000 l – 2900,00 zł;
- 2) w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w pojemniku lub worku o pojemności:
- a) 60 l – 45,00 zł;
- b) 100 l – 70,00 zł;
- c) 110 l – 80.00 zł;
- d) 120 l – 90,00 zł;
- e) 140 l – 100,00 zł;
- f) 240 l – 170,00 zł;
- g) 1100 l – 750,00 zł;
- h) 5000 l – 3500,00 zł;
- i) 7000 l – 5000,00 zł."
Przepis § 3 uchwały stanowi, że "Stawki opłat o których mowa w § 1 i § 2 zawierają podatek od towarów i usług."
W skardze skarżący wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zawiera bowiem uchybienia w zakresie prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a u.c.p.g. Dlatego też powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej uchwały przepisem art. 6 ust. 2 u.c.p.g.: Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust.
- 1. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g.: Właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b), są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez:
- 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub,
- 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2
- - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
Dalej wyjaśniono, że zakres usług, do których odsyła przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g. dotyczy pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ponadto u.c.p.g. wskazuje dopuszczalne kryteria różnicowania wysokości górnych stawek opłat. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g.: Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast przepis art. 6 ust. 4a u.c.p.g. upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Skarżący podniósł następnie, że przepis art. 6 ust. 4 i 4a u.c.p.g. wskazuje kryterium, jakie rada gminy może zastosować obniżając bądź różnicując górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych. Ustawodawca określił omawiane kryterium w sposób jednoznaczny i może je stanowić jedynie: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych (uprawnienie do zastosowania zróżnicowanych stawek), a także selektywna zbiórka i odbiór tych odpadów (obowiązek zastosowania niższych stawek opłat); w odniesieniu do nieczystości ciekłych przesłankę taką stanowi także: odległość od stacji zlewnej bądź właściwości nieczystości ciekłych. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie szerszej delegacji dla organu stanowiącego gminy. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada określa i różnicuje stawki opłat za określone usługi, nie może stosować kryteriów innych, niż te wskazane przez ustawodawcę.
W kontekście przywołanych regulacji wyjaśniono, że w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 2 pkt 1 i pkt 2) Rada Gminy Łodygowice dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych ze względu na wielkość pojemnika służącego do zbierania odpadów komunalnych. Zastosowała zatem kryterium, którego ustawa nie przewiduje. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Skarżący zwrócił również uwagę, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada gminy podejmując taką uchwałę zobowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę oraz do respektowania zakresu delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Ponadto zwrócono uwagę, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. W tym kontekście podniesiono, że nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej przez radę gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały (w zakresie wadliwego określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi polegające na odbiorze segregowanych odpadów komunalnych, jak również wadliwego określenia stawek opłat w przypadku braku segregacji tych odpadów), powinno zostać potraktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zaskarżonej części.
Skarżący uznał tym samym, że niewłaściwe określenie w § 2 uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi polegające na odbiorze segregowanych odpadów komunalnych, jak również wadliwe określenie stawek opłat w przypadku braku segregacji tych odpadów, skutkuje nieprawidłowym wypełnieniem dyspozycji przepisów art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a u.c.p.g. Konsekwencją tego musi być również zakwestionowanie zawartego w § 3 uchwały odesłania do jej § 2.
Końcowo skarżący wskazał, że z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego utracił uprawnienie do wydania tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniesienie skargi na uchwałę jest jego zdaniem w pełni uzasadnione i konieczne.
W ramach odpowiedzi na skargę - pismo z 9 marca 2023 r. - wójt gminy reprezentujący radę gminy oświadczył, że decyzję co do sposobu rozpatrzenia skargi pozostawia do uznania Sądu i nie zajmuje merytorycznego stanowiska odnośnie treści skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola dotyczy także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała.
Mocą zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.
Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95 - wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd obowiązany był ustalić, czy uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Uchwała poddana kontroli sądowej stanowi akt prawa miejscowego i powinna być przede wszystkim zgodna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegację ustawową dla jej podjęcia przez radę gminy zawiera przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g. rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast przepis art. 6 ust. 4a u.c.p.g. upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca wskazał tylko dwie przesłanki, którymi może kierować się rada gminy przy dokonywaniu zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym zakresie szerszej delegacji. Przesłankami tymi są: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych
Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika czy worka na odpady. Skoro więc w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, to oznacza, że w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa - art. 6 ust. 4a w zw. z ust. 2 u.c.p.g. (por. także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/18).
Natomiast w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 2 pkt 1 i pkt 2) Rada Gminy Łodygowice dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych ze względu na wielkość pojemnika służącego do zbierania odpadów komunalnych. Zastosowała zatem kryterium, którego ustawa nie przewiduje.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że uchwała w zaskarżonej części narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 uchwały oraz § 3 w zakresie sformułowania: "i § 2", na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Zważywszy, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc na mocy uchwały Rady Gminy Łodygowice z 6 czerwca 2023 r. nr XLIII/437/2023 bezprzedmiotowe byłoby wstrzymanie zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Natomiast utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym Sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia jej z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania.
Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14).