Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 415/20

Uzasadnienie

UZSADNIENIE

1. A Sp. z o.o. w E. (dalej: skarżąca lub Spółka) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy lub Kolegium) z [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
2. Stan sprawy.

2.1. Prezydent Miasta J., decyzją z [...] r., określił skarżącej kwotę dotacji w wysokości [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. przez Szkołę Policealną dla Dorosłych [...] w J. oraz termin naliczania odsetek.

W trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu Urzędu Miasta J. ustalono, iż w 2016 r. Szkoła Policealna dla Dorosłych [...] w J. wykazała w Informacji o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia [...] uczniów, natomiast po kontroli okazało się, iż tylko [...] uczniów uczestniczyło w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. W związku z powyższym [...] uczniów nie spełniło frekwencji, co zgodnie z protokołem kontroli skutkowało koniecznością zwrotu [...] zł, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Natomiast w trakcie postępowania administracyjnego, po ponownej analizie dokumentacji stwierdzono, iż ostateczna kwota dotacji pobranej nienależnie bądź w nadmiernej wysokości wynosi [...] zł, o czym poinformowano skarżącą. Organ I instancji wyjaśnił, że zmiana kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynika z faktu braku uwzględnienia przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu Urzędu Miasta J. przy naliczeniu części kwoty dotacji pobranej nienależnie bądź w nadmiernej wysokości ostatecznej wysokości wydatków bieżących poniesionych wg stanu na 31 grudnia 2016 r. w Starostwie Powiatowym w C.. Podczas kontroli wzięto pod uwagę stawkę na 1 ucznia w wysokości [...] zł, natomiast wysokość stawki dotacji przypadająca na jednego ucznia wg wydatków bieżących poniesionych przez Starostwo Powiatowe w C. na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosła [...] zł i taka winna być przyjęta do obliczenia wysokości części dotacji przypadającej do zwrotu po ustaleniach kontrolnych.

2.2. Skarżąca w piśmie z dnia 23 września 2019 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. Strona wskazała, że nie zgadza się z obowiązkiem zwrotu kwoty [...] zł, natomiast zgadza się z obowiązkiem zwrotu kwoty [...] zł, która stanowi równowartość dotacji za [...] osób, w związku z czym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł i umorzenie postępowania instancji w tej części.

Strona w uzasadnieniu odwołania wskazała na dwie kwestie, tj. niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego odnośnie do faktycznej liczby uczniów w poszczególnych miesiącach i latach i niestosowania się do przepisów ustawy.

W pierwszym zakresie strona podniosła, że organ dotujący wskazał w zaskarżonej decyzji, że wymogu frekwencyjnego nie spełniło [...] uczniów, natomiast beneficjent dotacji uznaje, że wymogu tego nie spełniło [...] uczniów. Zdaniem strony, organ dotujący (kontrolujący) nie może nie uwzględniać informacji na temat rzeczywistego stanu rzeczy i faktycznej liczby uczniów jaka uczęszczała do szkoły w poszczególnych latach objętych okresem kontroli.

W drugim zakresie strona wskazała, że przyjmując cel dotacji, czyli założenia ustawodawcy uchwalającego ustawę, że dotacja "idzie" za uczniem, przyjąć należy, że osoby, które zapisały się do szkoły w trakcie roku szkolnego i osoby, które zrezygnowały w ciągu roku szkolnego ze szkoły, ale uczestniczyły w ponad 50% zajęć w danym miesiącu, które dla tych osób były obowiązkowe, czyli na zajęciach, w których osoby te były w stanie uczestniczyć po uwzględnieniu zapisu tej osoby do szkoły lub jej rezygnacji, spełniają warunek frekwencyjny.

2.3. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę udzielenia dotacji stanowił art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2019 r., poz. 1481 z późn. zm., w brzmieniu z 2016 r., dalej u.s.o.), w myśl którego dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust.

3. (ust. 3h). Do szkół, o których mowa w ust. 3, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, przepis ust. 2f stosuje się odpowiednio, (ust. 3i).

W art. 90 ust. 4 u.s.o. wyrażona była delegacja dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla uregulowania uchwałą kwestii trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wymienione przepisy uzupełnić należy zatem o uchwałę nr XIV/189/2015 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, placówkom oświatowym oraz szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, a także publicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, placówkom oświatowym i szkołom prowadzonym na terenie Jaworzna przez podmioty inne niż Gmina Miasto Jaworzna oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2015 r., poz. 6656).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu strony odnośnie do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego co do liczby uczniów w poszczególnych miesiącach roku 2016 wskazano, że Szkoła Policealna dla Dorosłych [...] w J. wykazała w Informacji o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia [...] uczniów, natomiast po kontroli okazało się, iż faktycznie tylko [...] uczniów uczestniczyło w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach. Różnica w wykazanych danych dotyczy [...] uczniów, w tym:

• [...] uczniów omyłkowo wykazanych do dotacji,
• [...] uczeń podwójnie wykazany na liście dotacji,
• [...] uczniów, którzy zapisali się do szkoły w trakcie roku szkolnego i osoby, które zrezygnowały w ciągu roku szkolnego ze szkoły i w miesiącach w których nastąpiły te sytuacje strona uwzględniła tych uczniów w przedkładanych do organu I instancji Informacjach o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia uznając, że osoby te uczestniczyły w ponad 50% zajęć w danym miesiącu, które dla tych osób były obowiązkowe, czyli na zajęciach, w których osoby te były w stanie uczestniczyć po uwzględnieniu zapisu tej osoby do szkoły lub jej rezygnacji, z czym organ I instancji się nie zgodził.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że łącznie w odniesieniu do [...] uczniów strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości.

Dalej organ podał, że z art. 90 u.s.o. jednoznacznie wynika, że kryterium branym pod uwagę do ustalenia wysokości dotacji, która przysługiwała dla organu prowadzącego szkołę w danym miesiącu jest ustalenie w pierwszej kolejności liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w szkole i następnie odniesienie do tego kryterium liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem strony, że słuchacze mają wymaganą frekwencję na zajęciach, które były w danym miesiącu obowiązkowe, w których byli w stanie uczestniczyć uwzględniając dzień (datę) ich zapisu do szkoły, gdyż wymogu spełnienia minimalnej frekwencji nie należy odnosić do poszczególnych uczniów z uwzględnieniem momentu ich zapisu lub wypisu ze szkoły, ale jak już wyżej wskazano należy odnosić do liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Zdaniem organu odwoławczego, celem ustawodawcy tworzącego powyższy przepis było zapewnienie szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych możliwości uzyskania częściowego sfinansowania kosztów prowadzonej szkoły, tj. obowiązkowych zajęć edukacyjnych, tylko wówczas, gdy uczeń uczestniczył przynajmniej w 50% tych zajęć. Z kolei przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ prowadzący szkołę prowadziłoby w efekcie do pominięcia wynikającego z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. wymogu uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który to stanowi podstawę ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej.

Zgodnie bowiem ze wskazówkami ustawodawcy, zawartymi w art. 252 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

W świetle powyższego stwierdzono, że zarzuty strony w zakresie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego odnośnie faktycznej liczby uczniów w poszczególnych miesiącach i latach i niestosowania się do przepisów ustawy, nie są zasadne.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia strony, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o., jedynym z kryteriów kontroli jest podstawa obliczenia dotacji, którą stanowi wysokość płatności na jednego ucznia szkoły, przemnożona przez faktyczną liczbę uczniów tej szkoły w skali roku kalendarzowego, w wyniku czego otrzymuje się kwotę dotacji rocznej należnej dotowanej szkole, organ odwoławczy zgodził się z tym, że przy obliczaniu dotacji należy brać pod uwagę faktyczną liczbę uczniów w szkole, co w niniejszej sprawie miało miejsce, z tym że jak już wyżej wykazano, zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, podstawą ustalenia wysokości dotacji, która przysługiwała dla szkoły w danym miesiącu, jest ustalenie w pierwszej kolejności liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w szkole i następnie odniesienie do tego kryterium faktycznej liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Jeszcze raz podkreślono, że podstawą ustalenia dotacji dla szkoły był art. 90 ust. 3 u.s.o., który przewidywał wymogi brane pod uwagę przy ustalaniu kwoty dotacji, nie zaś powoływany przez stronę art. 90 ust. 4 u.s.o.

Ponadto wskazano, że brak jest możliwości stosowania w niniejszej sprawie zasady wynikającej z art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. k.p.a.), gdyż w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej. Jak już wcześniej wskazano z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. jednoznacznie wynika, że kryterium branym pod uwagę do ustalenia wysokości dotacji, która przysługiwała dla szkoły w danym miesiącu jest ustalenie w pierwszej kolejności liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w szkole i następnie odniesienie do tego kryterium liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Dodatkowo w niniejszej sprawie organ I instancji w żaden sposób nie wykazywał nieprawidłowości w liczbie uczniów za lipiec i sierpień 2015 r. Zatem za bezprzedmiotowy należy uznać zarzut strony w zakresie interpretacji art. 90 ust 3h u.s.o. Zgodnie bowiem z tym artykułem, dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust. 3. 3.1. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Zarzucano jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

• art. 90 ust. 3h u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie należą się dotacje za miesiące lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek 50% uczestnictwa w zajęciach,
• art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania, że mając na uwadze cel dotacji, przysługuje ona na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, także na tych uczniów, którzy zapisali się do szkoły w trakcie września,
• polegające na błędnym przyjęciu przez organ I i II instancji, iż środki przekazane podmiotowi prowadzącemu szkołę po upływie roku kalendarzowego tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r. wpływa na wysokość dotacji udzielonej w 2015 r., co nie znajduje podstaw w przepisach prawa i winno być traktowane jako odszkodowanie (rekompensata).

2. naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 i art. 115 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a Kolegium naruszyło te przepisy poprzez:

• brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych i prawnych i w konsekwencji wadliwego uznania, że skarżąca winna zwrócić dotację z uwagi na pobranie dotacji w nadmiernej wysokości,
• niepełne i niewłaściwe rozpatrzenie w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działanie wbrew zasadom rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść obywatela oraz postępowania budzącego zaufanie obywatela do władzy publicznej,
• zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do kontroli poprawności ustaleń dokonanych przez organ I instancji, co skutkowało orzeczeniem o obowiązku zwrotu dotacji oświatowej w zakresie określonym zaskarżoną decyzją,
• brak dokonania wnikliwej analizy argumentów zaprezentowanych przez skarżącego w odwołaniu oraz wyczerpującego odniesienia się do nich poprzez przemilczenie argumentów dotyczących nieprawidłowego sposobu przeprowadzania kontroli w postaci uwzględniania jedynie ustaleń na korzyść udzielającego dotacji z pominięciem ustaleń dotyczących rzeczywistej liczby uczniów,
• niespełnienie wynikającego z art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez prowadzenie postępowania w sposób mający na celu wyłącznie fiskalny interes,
• brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w oparciu, o którą organ administracji pierwszej instancji ustalił wysokość dotacji, co skutkowało wydaniem decyzji nie zawierającej w swoim uzasadnieniu argumentów jednoznacznie przekonujących skarżącego o wysokości stawki dotacji obowiązującej w Mieście J. w 2016 roku, poprzez brak wskazania uchwał Rad Miasta, w oparciu o które Miasto J. ustalało wysokość dotacji po przyjęciu, że stanowią one najbliższą gminę, co uniemożliwia skarżącemu właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, jak i II instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącego oraz w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. jednym z kryteriów kontroli jest podstawa obliczenia dotacji, stanowi ją wysokość płatności rocznej na jednego ucznia szkoły, przemnożona przez faktyczną liczbę uczniów tej szkoły w skali roku kalendarzowego, w wyniku czego otrzymuje się kwotę dotacji rocznej należnej dotowanej szkole. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą proces obliczania wysokości dotacji dla szkół i placówek niepublicznych odbywa się na podstawie faktycznej liczby uczniów, dotacja nie może być udzielona na podstawie planowanej liczby uczniów wskazanej we wniosku.

Organ dotujący kwestionuje prawo beneficjenta dotacji do otrzymania dotacji za miesiące wakacyjne (lipiec-sierpień) za 2016 rok, natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3h u.s.o. dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestnictwa w zajęciach, o którym mowa w ust. 3.

Organ dotujący przekracza regulację ustawową i nakłada na beneficjenta dotacji więcej obostrzeń, aniżeli ustawodawca, natomiast beneficjent dotacji postępując zgodnie z treścią art. 90 ust. 3h u.s.o. wskazał do dotacji uczniów, którzy w czerwcu uczęszczali do szkoły i spełnili warunek uczestnictwa w zajęciach, czyli spełnili warunek frekwencyjny w czerwcu.

Poza tym organ dotujący nie uwzględnia, że absolwent to jest uczeń, który jest skreślany. W treści art. 90 ust. 2f wprost stwierdzono, że dotacja należy się na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym uczeń ukończył szkołę do końca roku szkolnego. Uczeń z momentem ukończenia szkoły zostaje wykreślony z księgi uczniów, jednak z punktu widzenia dotacyjnego należy go uwzględniać w liczbie faktycznych uczniów na stanie danej szkoły, dotacja należy się na każdego takiego ucznia szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym ukończył szkołę.

Kolejna kwestia sporna dotyczy sytuacji osób zapisujących się do szkoły w trakcie września. Osoby te spełniają wymóg frekwencyjny na zajęciach edukacyjnych, które dla tych osób były obowiązkowe, czyli na zajęciach, w których osoby te były w stanie uczestniczyć po uwzględnieniu zapisu tej osoby do szkoły. Przyjmując cel dotacji, czyli założenie ustawodawcy, że dotacja "idzie" za uczniem, przyjąć należy, że osoby te spełniają warunek frekwencyjny. Nadmieniono, że gdyby ustawodawca nie dopuszczał takiej możliwości, to osoby zapisujące się do szkoły we wrześniu byłyby dyskryminowane, ponieważ istniałaby obawa, iż szkoła odmawiałyby zapisu takiej osoby we wrześniu, wiedząc, że utraci w tym miesiącu jedyne źródło finansowania. Także dla uczniów, którzy zrezygnowali w ciągu roku ze szkoły, ale uczestniczyli w ponad 50% zajęć w danym miesiącu należy się dotacja za ten miesiąc, w którym złożyli rezygnację.

Z ostrożności zwrócono uwagę na wynikającą z art. 7a k.p.a. zasadę ogólną (in dubio pro libertate) dotyczącą rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.

Istotne w sprawie jest, że wyrównanie zaniżonej kwoty dotacji za 2016 rok zostało wypłacone skarżącej w 2017 roku, co potwierdza w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Dokładnie nastąpiło to 27 marca 2017 r., a zatem po zakończeniu roku budżetowego, w związku z czym nieuprawnione jest podwyższanie wysokości stawki dotacji w 2016 roku, skoro w tym roku szkoła jej nie otrzymała.

Zdaniem skarżącej niezgodne z prawem jest podwyższanie przez Miasto J. stawki dotacji na jednego ucznia za 2016 rok, skoro wyrównanie dotacji było wypłacone w 2017 roku i winno być traktowane jako odszkodowanie (rekompensata).

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Dodatkowo wskazał, że nie sposób zgodzić się z zarzutem strony, że naruszony został art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Celem ustawodawcy tworzącego powyższy przepis było zapewnienie szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkół publicznych możliwości uzyskania częściowego sfinansowania kosztów prowadzonej szkoły, tj. obowiązkowych zajęć edukacyjnych, tylko wówczas, gdy uczeń uczestniczył przynajmniej w 50% tych zajęć. Z kolei przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ prowadzący szkołę prowadziłoby w efekcie do pominięcia wynikającego z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. wymogu uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który to stanowił podstawę ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej.

Odnosząc się do powołanego zarzutu w zakresie naruszenia art. 90 ust. 3h, podano, że w niniejszej sprawie organ I instancji w żaden sposób nie wykazywał nieprawidłowości w liczbie uczniów za lipiec i sierpień 2016 r.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

4.1. Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 23 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 418/20 ze skargi Centrum Edukacji A Sp. z o.o. w E., w tożsamym przedmiocie co w niniejszej sprawie, zapadł wyrok oddalający skargę.

Z uwagi na analogiczny przedmiot sprawy i treść złożonego przez skarżącą środka zaskarżenia, Sąd w niniejszym składzie w całości podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku, przyjmując je za własne. W uzasadnieniu prawnym w niniejszej sprawie Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w sprawie o sygn. akt I SA/Gl 418/20.

4.2. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania.

4.3. Przedmiotem sporu jest kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. przez skarżącą na rzecz Szkoły Policealnej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd nie doszukał się naruszenia przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego skutkujących jej uchyleniem. W konsekwencji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął stan faktyczny ustalony przez organy, z którego wynika, że łącznie w odniesieniu do 34 uczniów strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości.

4.4. Przypomnieć także trzeba, że podstawę udzielenia dotacji stanowił art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2016 r., w myśl którego dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Dotacje dla szkół, o których mowa w ust. 3, przysługują za lipiec i sierpień na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust.

3. (ust. 3h). Do szkół, o których mowa w ust. 3, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, przepis ust. 2f stosuje się odpowiednio, (ust. 3i)

W art. 90 ust. 4 u.s.o. wyrażona była delegacja dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla uregulowania uchwałą kwestii trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Ponadto powołać należy uchwałę nr XIV/189/2015 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, placówkom oświatowym oraz szkołom o uprawnieniach szkół publicznych, a także publicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, placówkom oświatowym i szkołom prowadzonym na terenie Jaworzna przez podmioty inne niż Gmina Miasta Jaworzna oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonych dotacji (Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2015 r., poz. 6656).

4.5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o., dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że kryterium branym pod uwagę do ustalenia wysokości dotacji, która przysługiwała dla organu prowadzącego szkołę w danym miesiącu jest ustalenie w pierwszej kolejności liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w szkole i następnie odniesienie do tego kryterium liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Organ weryfikując udzieloną stronie dotację uwzględnił warunki wynikające z wyżej wymienionego przepisu, wykazując, że 28 osób (które były kwestionowane przez stronę) nie spełniało frekwencji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. i w związku z tym określił Spółce łączną kwotę dotacji w wysokości [...] zł, jako pobraną w nadmiernej wysokości w 2016 r.

Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie uznania, że mając na uwadze cel dotacji przysługuje ono na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, także na tych uczniów, którzy zapisali się do szkoły w trakcie miesiąca września, gdyż wymogu spełnienia minimalnej frekwencji nie należy odnosić do poszczególnych uczniów z uwzględnieniem momentu ich zapisu lub wypisu ze szkoły, ale jak już wyżej wskazano należy odnosić do liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

Rację ma bowiem Kolegium twierdząc, że celem ww. przepisu było zapewnienie szkołom niepubliczny o uprawnieniach szkół publicznych możliwości uzyskania częściowego sfinansowania kosztów prowadzonej szkoły, tj. obowiązkowych zajęć edukacyjnych, tylko wówczas gdy uczeń uczestniczył przynajmniej w 50% tych zajęć. Natomiast przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą prowadziłoby w efekcie do pominięcia wynikającego z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. wymogu uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, który to stanowił podstawę ustalenia wysokości dotacji dla szkoły niepublicznej.

4.6. Odnosząc się do zarzut pełnomocnika co do naruszenia przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym przyjęciu przez organ I i II instancji, iż środki przekazane podmiotowi prowadzącemu szkołę po upływie roku kalendarzowego tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r. wpływa na wysokość dotacji udzielonej w 2016 r, co nie znajduje podstaw w przepisach prawa i winno być traktowane jako odszkodowanie (rekompensata), wskazać należy, że idąc tokiem myślenia pełnomocnika strony w zakresie braku podstaw prawnych do uwzględnienia przez organ do rozliczenia udzielonej dotacji na przedmiotowy cel wypłaconej kwoty tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r., prowadziłoby w efekcie do przyjęcia stanu, w którym organ prowadzący szkołę uzyskałby przysporzenie finansowe z tytułu wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r. bez podstawy prawnej, bo skoro nie można do rozliczenia udzielonej dotacji za 2016 r. uwzględnić wypłaconej kwoty tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r., to wypłata kwoty tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 r. nie znajdowałaby podstaw w przepisach prawa. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje zasada roczności dotacji.

W tych ramach podkreślić należy, że organ I instancji i organ odwoławczy wydając w stosunku do Spółki przedmiotową decyzję określił do zwrotu do budżetu Miasta J. kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. przez Szkołę Policealną oraz termin naliczania odsetek, a nie kwotę wypłaconą tytułem wyrównania zaniżonej dotacji za 2016 rok.

Skoro organ I instancji w niniejszej sprawie weryfikując kwotę dotacji jaką winien udzielić Spółce w 2016 roku, w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu z 2016 r.) i uchwały nr XIV/189/2015 ustalił, iż kwota udzielonej w 2016 roku dotacji była zaniżona i dokonał w roku następnym jej wyrównania, to do rozliczenia udzielonej dotacji w 2016 roku na przedmiotowy cel i stwierdzenia, że w 2016 r. skarżąca pobrała dotację w nadmiernej wysokości, organ zasadnie uwzględnił faktyczną kwotę jaka została spółce wypłacona (w roku budżetowym plus wyrównanie w roku następnym) na każdego ucznia, spełniającego warunek o którym mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. i uczestniczącego w zajęciach w roku 2016.

Wskazać także należy, że skład orzekający podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 12 grudnia 2019 r. I GSK 1601/18, z dnia 3 września 2015 r., II GSK 1593/14), w którym stwierdzono, że roczny charakter dotacji oświatowej nie oznacza obowiązku jej rocznego rozliczania. Obowiązek rocznego rozliczania dotacji nie wynika z przepisów prawa, a udzielający dotacji ma obowiązek kontrolować na bieżąco wypłacaną comiesięcznie dotację w oparciu o otrzymywaną przez beneficjenta informację o rzeczywistej liczbie uczniów. Przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków powinny były utracić status słuchacza. Istota dotacji służy pokrywaniu części wydatków bieżących ponoszonych przez szkołę w przeliczeniu na jednego ucznia (art. 90 ust. 3 u.s.o.), przy czym miesięczne dotacje opierają się na liczbie uczniów faktycznie kształcących się (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015r., II GSK 1593/14, LEX nr 1986590).

4.7. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7 i art: 8 w zw. z art. 75, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 i art. 115 k.p.a., wskazać należy, że nie są one zasadne.

W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji zostały poczynione wystarczające ustalenia faktyczne co do liczby uczniów, na których pobrana została dotacja oraz liczby uczniów faktycznie uczęszczających do placówki skarżącej, wzywał także Spółkę do przedłożenia stosownej dokumentacji i złożenia wyjaśnień. W takiej sytuacji organy wykorzystały wszelkie dostępne środki dowodowe istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium w całości przeanalizowało zgromadzony przez Prezydenta materiał dowodowy, ponadto rozstrzygnięcie zostało oparte o dowody źródłowe wytworzone przez samą stronę tj. Informacje o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia oraz pozyskane od strony w trakcie czynności kontrolnych, których wynik został zawarty w protokole z kontroli nr [...]. Przypomnieć bowiem trzeba, iż w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez Wydział Kontroli Wewnętrznej i Audytu Urzędu Miasta J. kontroli poddano liczbę słuchaczy zgłaszanych na potrzeby otrzymania dotacji na podstawie informacji o faktycznej liczbie uczniów uczestniczących w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W trakcie trwania czynności kontrolnych stwierdzono w poszczególnych latach poddanych kontroli rozbieżności, o wyjaśnienie których organ I instancji wystąpił pismem nr [...] z [...] r. Po przeanalizowaniu wyjaśnień udzielonych w korespondencji z [...] r. przez Zastępcę Dyrektora do spraw Organizacyjnych ustalono, iż w 2016 r. Szkoła Policealna wykazała w Informacji o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia [...] uczniów, natomiast po kontroli okazało się, iż tylko [...] uczniów uczestniczyło w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W związku z powyższym [...] uczniów nie spełniło frekwencji, co zgodnie z protokołem kontroli skutkowało koniecznością zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Jednocześnie należy podkreślić, że strona zgodziła się z ustaleniami kontroli w zakresie niezasadnego wykazania w poszczególnych miesiącach [...] osób, w odniesieniu do których strona w czasie kontroli sama stwierdziła, że błędnie zostali oni wykazani w Informacjach o faktycznej liczbie uczniów w okresie od stycznia do grudnia. Z kolei strona nie zgodziła się z nieuwzględnieniem przez organ uczniów, którzy zapisali się do szkoły w trakcie roku szkolnego i osoby, które zrezygnowały w ciągu roku szkolnego ze szkoły, ale według strony uczestniczyły w ponad 50% zajęć w danym miesiącu, które dla tych osób były obowiązkowe, czyli na zajęciach, w których osoby te były w stanie uczestniczyć po uwzględnieniu zapisu tej osoby do szkoły lub jej rezygnacji.

Zarzuty pełnomocnika strony co do braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie przez organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i ograniczenie się jedynie do kontroli poprawności ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, opierają się na odmiennym stanowisku strony co do interpretacji przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o., w zakresie nieuwzględnienia do rozliczenia dotacji uczniów, którzy zdaniem organu nie spełnili wymogu frekwencji wynikającego z powyższego przepisu.

4.8. Jednocześnie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika strony, że organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej analizy argumentów zaprezentowanych przez skarżącego w odwołaniu oraz wyczerpującego odniesienia się do nich poprzez przemilczenie argumentów dotyczących nieprawidłowego sposobu przeprowadzonej kontroli w postaci uwzględnienia jedynie ustaleń na korzyść udzielającego dotacji z pominięciem ustaleń dotyczących rzeczywistej liczby uczniów, gdyż organ odwoławczy kompleksowo przeanalizował zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, podzielił stanowisko organu I instancji do zaprezentowanej interpretacji przepisu art. 90 ust.3 u.s.o., a także dokonał subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy do obowiązującego w 2016 roku przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz szczegółowo odniósł się do wszystkich argumentów zaprezentowanych przez skarżącego w odwołaniu, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto, wbrew twierdzeniom pełnomocnika, organy w niniejszej sprawie nie wykazywały nieprawidłowości w liczbie uczniów za lipiec i sierpień 2016 r. Tym samym zarzut ten uznać należy za całkowicie bezpodstawny.

4.9. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia prawa w zakresie niepełnego i niewłaściwego rozpatrzenia w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji działania wbrew zasadom rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść obywatela oraz postępowania budzącego zaufanie obywatela do władz publicznych, albowiem organ nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy jak i treści normy prawnej. Jak już wskazano z przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. jednoznacznie wynika, że kryterium branym pod uwagę do ustalenia wysokości dotacji, która przysługiwała dla szkoły w danym miesiącu było ustalenie w pierwszej kolejności liczby obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w szkole i następnie odniesienie do tego kryterium liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono stronie postawę prawną wydanej decyzji, tj. przepisy ustawy o finansach publicznych, wskazano przepisy ustawy o systemie oświaty oraz powyższą uchwałę nr XIV/423/2015, w oparciu o które dokonano rozliczenia udzielonej dotacji, zatem za niezasadny należy uznać zarzut pełnomocnika strony w zakresie braku wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w oparciu, o którą organ administracji pierwszej instancji ustalił wysokość dotacji.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania Sąd nie doszukał się także naruszenia wynikającego z art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez prowadzenie postępowania w sposób mający na celu wyłącznie fiskalny interes.

Ponadto fakt, iż organ dotujący po kontroli za 2014 rok uwzględnił błędnie wykazaną przez beneficjenta dotacji w comiesięcznej informacji liczbę uczniów i wyrównał na rzecz strony brakującą kwotę dotacji, zatem beneficjent dotacji mógł oczekiwać, że w przypadku następnych kontroli organ dotujący zachowa się w podobny sposób i uwzględni rzeczywisty stan sprawy i faktyczną liczbę uczniów, należy wskazać że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w 2018 r., które znalazły odzwierciedlenie w protokole z kontroli nr [...]. Oznacza to brak możliwości porównywania ustaleń, które miały miejsce po kontroli za 2014 rok, w odniesieniu do ustaleń kontroli przeprowadzonej w 2018 r., których zasadność została stwierdzona w niniejszej decyzji.

4.10. Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę, uznając ją za bezzasadną, oddalił.