Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 500/21

Uzasadnienie

1. 1. Prezydent Miasta R. (wierzyciel; dalej także Prezydent Miasta) wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS) nr [...] z [...] r. w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.
2. 2. Stan sprawy.
3. 2.1. Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: NUS) prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do A S.A. z siedzibą w K. na podstawie trzech tytułów wykonawczych z [...] r., wystawionych przez skarżącego z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2007 r.

Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] r. poprzez doręczenie zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych. Jednocześnie dnia [...] r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci pobrania pieniędzy u zobowiązanego, które w całości zarachowano na koszty egzekucyjne. Organ egzekucyjny zgodnie z treścią art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427, ze zm., dalej: u.p.e.a.) naliczył opłatę manipulacyjną w wysokości 1% tytułem zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych.

Podstawę wystawienia przez Prezydenta Miasta tytułów wykonawczych stanowiła jego decyzja z [...] r. określająca wobec zobowiązanej wysokość podatku od nieruchomości za 2007 r. Pismem z 17 grudnia 2012 r. zobowiązana wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] r., będącą podstawą wystawienia tytułów wykonawczych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zobowiązana pismem z 8 lipca 2013 r. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] r. NUS umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych.

Zobowiązana pismem z 9 sierpnia 2013 r. złożyła wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną z wniosku Prezydenta Miasta. NUS postanowieniem z [...] r. zawiesił postępowanie w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny postanowił podjąć przedmiotowe postępowanie postanowieniem z [...] r.

NUS postanowieniem z [...] r., nr [...] określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył nimi wierzyciela. Na koszty te złożyła się opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł w związku z doręczeniem każdego z trzech tytułów wykonawczych. Organ przyjął bowiem, że musi miarkować wysokość opłaty manipulacyjnej w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Przed miarkowaniem wysokość opłaty manipulacyjnej, stanowiącej 1% egzekwowanych należności wynosiła: [...] zł w związku z doręczeniem jednego tytułu wykonawczego, [...] zł w związku z doręczeniem drugiego tytułu wykonawczego oraz [...] zł z tytułu doręczenia trzeciego tytułu wykonawczego – łącznie [...] zł. NUS przyjął jednak, że górną granicą opłaty manipulacyjnej może być kwota 4.275 zł. Stwierdził, że skoro za zajęcie nieruchomości ustawodawca przewiduje górną granicę opłaty w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej niż 34.200 zł, to w przypadku opłaty manipulacyjnej będzie to 1/8 kwoty 34.200 zł, czyli właśnie 4.275 zł.

2.2. DIAS postanowieniem z [...] r., nr [...] uchylił postanowienie NUS i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie trzech tytułów wykonawczych w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że kosztów prowadzonego postępowania egzekucyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może ponieść zobowiązana spółka, bowiem art. 64c § 4 u.p.e.a., nakazuje obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, jeżeli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego zarówno z powodów faktycznych, jak i prawnych. Skoro postępowanie egzekucyjne umorzono ze względu na uchylenie decyzji będącej podstawą wystawienia tytułów wykonawczych, to kosztów postępowania nie może ponieść zobowiązany.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wysokości kosztów egzekucyjnych, DIAS wyjaśnił, że opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułów wykonawczych niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny i jest ona należna organowi egzekucyjnemu niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot. Organ wskazał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 uznano art. 64 § 6 u.p.e.a, w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej za niezgodny z Konstytucją, w związku z czym organy stosujące prawo muszą określać wysokość kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem standardów określonych w tym wyroku. Przytaczając wyrok Trybunału Konstytucyjnego DIAS podkreślił jednak, że dopuszczalne jest w zgodzie z Konstytucją stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości opłat, mimo że tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji.

DIAS zaznaczył, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ powinien uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych.

Dalej DIAS dostrzegł, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości jako najbardziej skomplikowanej i czasochłonnej poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł), przy czym stawka tej opłaty wynosi 8%. Organ zwrócił uwagę, że w przypadku opłaty manipulacyjnej nie został przewidziany taki mechanizm, który chroniłby przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej. W ocenie DIAS nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby jednak, biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej, obniżenie opłaty manipulacyjnej do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej. Organ zaakcentował, że nadal prawidłowe jest obliczanie opłat egzekucyjnych w oparciu o kryterium stosunkowe, z zastrzeżeniem limitu kwotowego, którego opłaty te nie mogą przekroczyć.

W ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych DIAS uznał, że stosując zasadę wnioskowania z analogii legis można uregulowanie przyjęte dla określenia wysokości opłaty maksymalnej za zajęcie nieruchomości odpowiednio zastosować do określenia opłat maksymalnych za inne czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że maksymalną wysokością opłaty manipulacyjnej powinna być kwota [...] zł.

Dodatkowo DIAS wskazał, że zastosowana w postanowieniu NUS metoda naliczania opłaty manipulacyjnej spowodowała mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), co w ocenie sądów administracyjnych prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zauważając, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, określonej jedną decyzją organu podatkowego, organ egzekucyjny uznał że zasadne jest określenie opłaty manipulacyjnej łącznie na poziomie 4.275 zł, a nie zaś w wysokości, którą w przedmiotowej sprawie obciążono uprzednio skarżącego, czyli trzy razy po 4.275 zł, w związku z wystawieniem i doręczeniem trzech tytułów wykonawczych.

1. 3.1. W skardze zarzucono:
2. a) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 6 u.p.e.a. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 wg stanu obowiązującego do 19 lutego 2021 r.) wynikające z niewłaściwej oceny wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r.,
3. b) błędną wykładnię art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. i w konsekwencji przyjęcie błędnej metody miarkowania przy określeniu kosztów egzekucyjnych w postanowieniu NUS z [...] r. oraz postanowieniu DIAS z [...] r., pomimo braku podstaw ku temu,
4. c) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. – dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie dokonania szczegółowej analizy kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, a tym samym pozbawienie wierzyciela możliwości oceny, czy naliczone koszty egzekucyjne nie przekraczają znacząco kosztów funkcjonowania tego aparatu,
5. d) naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady określoności, proporcjonalności i adekwatności przepisów prawa nakładających na jednostki ciężary publicznoprawne, a więc zasady wyrażone w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji, ponieważ ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych odbyło się bez względu na uzasadniony nakład pracy organu egzekucyjnego oraz wzięcia pod uwagę rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy,
6. e) naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt 31/14 z 28 czerwca 2016 r. oraz art. 84 Konstytucji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię w/w przepisów polegającą na pominięciu tego, że organ egzekucyjny ustalając koszty powinien, z uwzględnieniem tych przepisów oraz orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, dokonać zmiarkowania opłaty w oparciu o szczegółowy zakres dokonanych czynności oraz udokumentowane koszty poniesione przez ten organ.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia DIAS w części dotyczącej określenia kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 4.275 zł i obciążenia nimi skarżącego a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie zgadza się z przyjętą metodą miarkowania opłaty manipulacyjnej i wskazał, że nieprawidłowe jest przyjmowanie za punkt odniesienia przy określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych regulacji dotyczącej wysokości opłaty, która zgodnie z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. zastosowanie ma tylko w przypadku egzekucji z nieruchomości.

Zdaniem skarżącego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 z 28 czerwca 2016 r. jednoznacznie wynika, że koszty egzekucyjne powinny zostać określone z uwzględnieniem rzeczywistych wydatków i kosztów powstałych w toku danego postępowania egzekucyjnego. Skarżący podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, a zatem w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku. Na poparcie stanowiska zawartego w skardze skarżący przytoczył wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt I SA/GI 1572/16 z 11 maja 2017 r., w którym stwierdzono, że ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, zwłaszcza należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy.

Wysokość tych kosztów w świetle przywołanego wyroku nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, co wynika także z zasady demokratycznego państwa prawnego. Skarżący podniósł, że w skarżonym postanowieniu organ nie wskazał jakie konkretnie czynności zostały dokonane w toku postępowania egzekucyjnego oraz jakie wydatki i koszty zostały w związku z tymi czynnościami poniesione przez organ.

Skarżący zaznaczył przy tym, że wykazanie rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem czynności egzekucyjnych ma szczególne znaczenie dla wierzyciela będącego podmiotem publicznym zobowiązanym do kontroli swoich wydatków oraz przestrzegania dyscypliny finansów publicznych. Skarżący wskazał dalej, że metoda miarkowania opłat za czynności egzekucyjne oparta na ustalaniu rzeczywistych kosztów prowadzonego postępowania jest aprobowana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które przywołano w skardze.

Jednocześnie zakwestionowano stanowisko organów obu instancji, jakoby miarkowanie opłaty zostało zrealizowane poprzez wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że skoro przy zajęciu nieruchomości ustawodawca opłatę ustalił w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności z maksymalnym pułapem 34.200 zł, to maksymalna wartość opłaty manipulacyjnej powinna zostać proporcjonalnie zmniejszona i jej maksymalny wymiar może wynieść 4.275 zł. Zdaniem skarżącego taki sposób analogicznego określania wysokości kosztów egzekucyjnych opiera się na pozbawionym jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego odniesieniu zasad dotyczących opłaty za zajęcie nieruchomości do opłaty manipulacyjnej.

Skarżący zaakcentował, że zarówno ustawodawca jak i Trybunał Konstytucyjny nie wskazują na istnienie jakichkolwiek podstaw do stosowania takiej analogii przy określaniu kosztów egzekucyjnych za inne niż zajęcie nieruchomości czynności egzekucyjne.

Skarżący uznał natomiast za słuszne rozstrzygnięcie DIAS, w zakresie w jakim organ podważył zasadność określenia przez organ egzekucyjny opłaty manipulacyjnej odrębnie do każdego z tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy zobowiązanie wynika z jednej decyzji organu podatkowego. W tym kontekście skarżący zarzucił jednak, że organ odwoławczy pominął fakt naliczenia opłaty manipulacyjnej mechanicznie, bez uwzględnienia rzeczywistych wydatków i kosztów związanych z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów można odnaleźć także linię orzeczniczą, zgodnie z którą, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne. Zarazem w skardze przytoczono orzeczenia, w których zostało wyrażone zapatrywanie, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat.

3.2. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, wskazał na konieczność wyraźnego odróżniania opłat od wydatków, które obejmują rzeczywiście poniesione przez organ koszty. Jednocześnie zakwestionował stanowisko, że w stanie prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie było w ogóle podstaw prawnych do pobierania opłaty manipulacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. – dalej: p.p.s.a).

5. W pierwszej kolejności wymaga zasygnalizowania, że Sąd dokonując kontroli postanowienia DIAS z [...] r. za punkt odniesienia wziął stan prawny obowiązujący w tym dniu. Należy bowiem dostrzec, że z dniem 20 lutego 2021 r. istotnej zmianie uległa regulacja dotycząca naliczania kosztów egzekucyjnych. Organy administracyjne orzekają jednakże według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji lub postanowienia. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania aktu drugoinstancyjnego. Zmiany tego stanu, zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji albo postanowienia nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji albo postanowienia przez sąd administracyjny. Zmiana sytuacji faktycznej lub prawnej, powstała po wydaniu ostatecznego aktu administracyjnego, może być ewentualnie podstawą do wystąpienia zainteresowanych osób do właściwego organu administracyjnego z żądaniem uchylenia lub zmiany ostatecznego aktu administracyjnego, czy nawet podjęcia czynności dostosowujących skutki wydanego aktu pod rządami prawa dawnego, do nowego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 17 listopada 1982 r., SA/Kr 664/82; wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., I OSK 683/05).

Skoro więc w toku kontrolowanego postępowania, do czasu wydania postanowienia przez DIAS w dniu [...] r., nie uległy zmianie zasady ustalania wysokości opłaty manipulacyjnej, to kontrola zgodności z prawem tego postanowienia nie może opierać się na regulacjach, które w dniu wydania tegoż postanowienia, choć już zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw, to jeszcze jednak nie obowiązywały.

Komplementarnie Sąd zauważa, że zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie może mieć znaczenie na etapie wykonania ostatecznego postanowienia, którym mowa w art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed 20 lutego 2021 r. Zgodnie bowiem z art. 7 w zw. z art. 10 ustawy zmieniającej niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie tej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł (ust. 1). Jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej opłata, o której mowa w ust. 1, została częściowo wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości niższej niż 100 zł, opłatę pobiera się w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 100 zł a kwotą opłaty wyegzekwowanej lub zapłaconej (ust. 2). Nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 100 zł (ust. 3).

Na mocy art. 10 ustawy zmieniającej te zasady mają zastosowanie do kosztów egzekucyjnych wynikających z doręczonego zawiadomienia albo ostatecznego postanowienia, o których mowa odpowiednio w art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Jeszcze raz jednak Sąd podkreśla, że zacytowane przepisy przejściowe ustawy zmieniającej nie upoważniają Sądu do oceny pod kątem zgodności z prawem postanowienia DIAS z [...] r. na podstawie regulacji obowiązujących od 20 lutego 2021 r. Przepisy art. 7 i 10 ustawy zmieniającej mają zastosowanie na etapie wykonania ostatecznego postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych wydanego na podstawie regulacji obowiązujących przed 20 lutego 2021 r.

1. 6. Bazując na stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań odnoszących się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, orzekł, że:

1. - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
2. - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, recepcja przez ustawodawcę wyroku z 28 czerwca 2016 r. weszła w życie dopiero z dniem 20 lutego 2021 r., a zatem jako zmiana stanu prawnego po wydaniu zaskarżonego postanowienia ani nie mogła być podstawą orzekania ani przez DIAS, ani obecnie przez Sąd.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.

Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Z uzasadnienia powyższego wyroku należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W punkcie 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

7. Zdaniem Sądu, w obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisach prawa nie znajduje oparcia twierdzenie autora skargi, że wierzyciel nie powinien ponosić kosztów egzekucyjnych w wysokości wyższej niż zwrot wydatków faktycznie, rzeczywiście poniesionych przez organ egzekucyjny, ani też stanowisko, że do czasu recepcji wyroku TK przez ustawodawcę, stosowanie przepisów zakwestionowanych przez Trybunał wymaga zrezygnowania z opłat.

Jak zauważają to strony, problem ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane są różne stanowiska na temat jego skutków dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne.

Pierwsze, najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (por. powołane w skardze wyroki NSA z: 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; 18 września 2019 r., II FSK 3238/17; z 10 czerwca 2020 r., I GSK 8/20).

Jednak w zdecydowanej większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji.

W tej grupie można odnotować orzeczenia (pogląd drugi) w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (por. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18).

W orzecznictwie dominuje jednak trzeci pogląd, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17; z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1449/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1348/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 916/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1348/21; z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 2492/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 2493/21). Należy też wskazać na orzeczenie negujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17).

1. 8. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela trzecie spośród wyżej wskazanych stanowisk.

Na wstępie argumentacji Sąd podkreśla, że w wyroku o sygn. akt SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności.

Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, na gruncie stanu prawego obowiązującego do czasu wejścia w życie w dniu 20 lutego 2021 r. interwencji ustawodawcy, pojawił się problem związany z wypełnieniem powstałej w ten sposób luki w prawie. W niniejszej sprawie organy wypełniły ją w drodze analogii, stosując odpowiednio art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., w ten sposób, że do określonego w tym przepisie górnego limitu opłat za czynność zajęcia nieruchomości odniosły proporcjonalnie stawki stosunkowe właściwe dla czynności podejmowanych w tej sprawie. Zabieg ten pozwolił na wyznaczenie górnego limitu opłaty manipulacyjnej.

W tym miejscu Sąd dostrzega, że w ramach postępowania egzekucyjnego z nieruchomości organ egzekucyjny przeprowadza co prawda niewspółmiernie więcej czynności, jednak w przyjętym przez organy sposobie wyliczenia maksymalnej stawki za opłatę manipulacyjną znajduje to odzwierciedlenie w zastosowaniu odpowiednich proporcji: 1% w miejsce 8% oraz górny pułap opłaty na poziomie 4.275 zł w miejsce 34.200 zł. Należy zatem uznać, że proporcje te odzwierciedlają różnice w nakładzie pracy organów egzekucyjnych. To stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17; 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; 28 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; 27 listopada 2019 r., I GSK 1678/19; II FSK 2549/17).

W powołanych orzeczeniach NSA stwierdził, że to rozwiązanie jest oparte na racjonalnych przesłankach i pozwala do czasu uchwalenia, wejścia w życie lub nabrania mocy obowiązującej, zmiany przepisów u.p.e.a. realizującej wskazania Trybunału Konstytucyjnego, wypełnić lukę prawną stwierdzoną w orzeczeniu Trybunału polegającą na braku wyznaczenia maksymalnej wysokości opłat za zastosowane środki egzekucyjne. Zauważył, że zaletą tego rozwiązania, zmierzającego do "odtworzenia" maksymalnych stawek opłat dla poszczególnych środków egzekucyjnych, jest również to, że opiera się ono na "parametrach ustawowych" (maksymalna stawka przy egzekucji z nieruchomości plus stawki procentowe dla poszczególnych środków egzekucyjnych), zamieszczonych w przepisach u.p.e.a., których konstytucyjność nie została zakwestionowana. Poza tym, przyjęty przez organ mechanizm, w drodze analogii do zajęcia nieruchomości, pozwala uznać określone w ten sposób koszty jako współmierne do innych czynności.

Uwzględnia on wszystkie te elementy, na które wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zaś sam Trybunał zwrócił uwagę na to, że same opłaty nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy analogia z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. jest więc uzasadniona i logiczna. Stosowanie analogii służy zapewnieniu spójności systemu prawa i w określonych granicach jest dopuszczalne także na gruncie prawa publicznego (zob. szerzej: B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008 r., s. 126 i nast., a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 1994 r., P 1/94). Sąd zauważa, że stosowanie analogii w prawie publicznym nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji jednostki. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi. Przeciwnie, przyjęty przez organy w drodze analogii mechanizm wyliczenia górnych limitów opłat prowadzi do ograniczenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających stronę postępowania, co pozostaje w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zastosowana przez organy analogia nie skutkowała nałożeniem obowiązku ponoszenia opłat za czynności, który wynika wprost z ustawy, ani też nie zmienia stosunkowego charakteru tych opłat.

Działanie organów, może zostać zaakceptowane przez Sąd, jako że nie narusza zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a., jak również regulacji art. 64 § 1 pkt 6 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Organy zasadnie określiły zatem maksymalną kwotę opłaty manipulacyjnej poprzez zastosowanie w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości.

9. Sąd zauważa wreszcie, że DIAS zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji o możliwości naliczenia opłaty manipulacyjnej oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Wskazał w tym zakresie, że takie podejście znajduje uzasadnienie w tym, iż egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawej, to jest jednego zobowiązania podatkowego – w podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonego jedną decyzją. Uznał, że naliczenie trzech opłat manipulacyjnych w kwocie po 4.275 zł (łącznie 12.825 zł) w związku z doręczeniem zobowiązanemu trzech tytułów wykonawczych nie byłoby zasadne w kontekście wskazań zawartych w wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14.

W tym zakresie stanowisko NSA nie jest jednolite. W wyroku z 5 marca 2019 r., II FSK 3044/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności danej sprawy powinny skłonić organy (jak to miało miejsce w sprawie niniejszej) do poddania ocenie przez pryzmat standardów wynikających z orzeczenia TK z 28 czerwca 2016 r., także treści art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. – czyli właśnie wystawienia wielu, w miejsce możliwego jednego tytułu wykonawczego, i z tego powodu bezpodstawnego windowania kosztów egzekucyjnych. Z kolei w wyrokach z 10 marca 2021 r., III FSK 1449/21 i III FSK 1448/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie ma podstaw, aby skutki omawianego wyroku Trybunału rozciągać na art. 64 § 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a.

Na gruncie tej sprawy, w obecnej sytuacji prawnej, nie ma jednak możliwości obciążenia wierzyciela opłatą manipulacyjną za trzy tytuły wykonawcze, ponieważ stoi temu na przeszkodzie zasada reformationis in peius. Zgodnie bowiem z art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi (co w tej sprawie nie ma miejsca) naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

10. Miarkowanie opłaty manipulacyjnej, w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekracza kwot maksymalnych – wynikających z zastosowanej przez organy proporcji (1/8 kwoty 34.200 zł - wskazanej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), zdaniem Sądu orzekającego nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości, właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie przewidzianych w analizowanych przepisach tylko minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie trudne do sprecyzowania i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19, wyrok NSA z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21).

Rozumowanie zawarte w skardze, forsujące możliwość ustalenia kosztów egzekucyjnych tylko do poziomu rzeczywistych, faktycznych wydatków organu egzekucyjnego, zmierza w istocie do obciążenia wierzyciela opłatami stanowiącymi równowartość poniesionych przez organ faktycznie wydatków na przeprowadzenie egzekucji. Takie podejście nie jest trafne. Z art. 64c § 1 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca odróżnia opłaty (o których cały czas mowa) od wydatków – czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.). Tych pojęć nie można zatem utożsamiać. W art. 64b § 1 u.p.e.a. ustawodawca tylko przykładowo, używając zwrotu "w szczególności", wymienił wydatki egzekucyjne, gdyż są nimi wszelkie koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji.

Argumentacja skarżącego sprowadza się więc w istocie do dopuszczalności obciążenia go wydatkami związanymi ze sporządzeniem dokumentów (art. 64b § 1 pkt 6 u.p.e.a.), ewentualnie innymi, nie wymienionymi wprost w art. 64b u.p.e.a.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ może nie mieć praktycznej możliwości ustalenia rzeczywistych kosztów, w tym faktycznego nakładu pracy danego urzędnika, związanego z realizacją konkretnych czynności egzekucyjnych, tak jak to forsuje strona skarżąca. Zresztą, taki sposób ich rozliczenia w praktyce, zastosowane kryteria i metodologia mogłyby wymykać się spod kontroli sądowej oraz różnie przedstawiać się w różnych postępowaniach egzekucyjnych, szczególnie tych, które byłyby prowadzone przez różne organy. Określanie na tej podstawie wysokości opłat byłoby trudne do pogodzenia w konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

Ponadto Sąd wskazuje, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 28 czerwca 2017 r., P 63/14, OTK-A 2017/55, pkt 4.4. uzasadnienia) konsekwentnie przyjmuje, że choć pożądane jest powiązanie wysokości kosztów egzekucyjnych z nakładem pracy podmiotu prowadzącego egzekucję (a także z efektywnością egzekucji), to jednak nie oznacza to, iż opłaty egzekucyjne muszą być ustalane w sposób ściśle powiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że opłaty egzekucyjne są świadczeniem publicznoprawnym, uiszczanym przymusowo z tytułu prowadzonej w konkretnej sprawie egzekucji (zob. zamiast wielu, wyrok TK z 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42). Normatywne uregulowanie wysokości tego typu opłat publicznoprawnych w pewnym zakresie musi opierać się na założeniach szacunkowych. Toteż, jak zauważa się w orzecznictwie Trybunału, powiązanie wysokości należnej komornikowi opłaty z efektywnością egzekucji i nakładem jego pracy nie oznacza, iż opłaty egzekucyjne muszą być ustalane w sposób ściśle związany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego (tak m.in. wyroki o sygn. SK 44/09 i o sygn. SK 12/11, a także z 13 października 2015 r., sygn. P 3/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 145).

Przewidziany przez ustawodawcę sposób ustalania opłaty egzekucyjnej może mieć na celu motywowanie zobowiązanych do pożądanych zachowań, jak również pełnić funkcję prewencyjną (zob. wyrok o sygn. SK 12/11). Przypomnieć można, że przecież także w odnoszącym się do art. 64 u.p.e.a. wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że określona procentowo (wobec egzekwowanej należności) wysokość opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji, ale jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną, a z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

11. Wreszcie Sąd wskazuje, że nie podziela argumentacji wyrażonej w końcowej części uzasadnienia skargi. Sprowadza się ona do tego, że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę (do chwili wydania kontrolowanego postanowienia) górnych granic opłaty manipulacyjnej, w stanie prawnym sprzed 20 lutego 2021 r. nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tejże opłaty. Ta koncepcja została poparta wyrokami NSA w sprawach II FSK 2576/18; II FSK 3238/17; I GSK 8/20). W tych orzeczeniach stwierdzono, że ewentualna modyfikacja zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy. Do tego czasu, stosowanie zakwestionowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne.

Jak już wskazano, sądowi orzekającemu jest znane to stanowisko, które jednakże nie jest przeważające. Dominuje koncepcja odmienna, nie negująca w stanie prawnym do 19 lutego 2021 r. możliwości obciążenia zobowiązanego, względnie wierzyciela, opłatą manipulacyjną (też egzekucyjną) - poszukująca wypełnienia luki prawnej, będącej rezultatem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, poprzez stosownie analogii legis (por. wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17; z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1449/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1348/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 916/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1348/21; z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 2492/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 2493/21). Zdaniem Sądu orzekającego argument braku zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu maksymalnej wysokości opłat, może zostać zneutralizowany poprzez odniesienie dopuszczalnej górnej granicy kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej do – uregulowanej ustawowo - górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Była o tym już mowa.

12. Mając zatem na uwadze argumentację zaprezentowaną przez Sąd powyżej, należy stwierdzić, że ustalona na poziomie 4.275 zł opłata manipulacyjna odpowiada prawu, przy uwzględnieniu standardów konstytucyjnych, wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Została bowiem wyliczona przy zastosowaniu stawek procentowych zawartych, w obowiązujących, nie zakwestionowanych przez Trybunał, regulacjach art. 64 § 6 u.p.e.a. Jednocześnie nie przekracza górnego limitu, określonego kwotowo (4.275 zł), którego brak wzbudził właśnie zastrzeżenia natury konstytucyjnej. Jak wyżej już wyjaśniono, do czasu wejścia w życie interwencji ustawodawcy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, limity te należy ustalić, w oparciu o art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., przy zastosowaniu analogii legis. Egzekwowana należność główna wynosiła [...] zł. Wysokość opłaty bez zastosowania limitów wynosiłaby [...] zł. Po zastosowaniu limitu w wysokości 4.275 zł, ale bez ograniczeń w związku z wystawieniem trzech tytułów wykonawczych dotyczących egzekucji jednego zobowiązania podatkowego wynosiłaby 12.875 zł. Zatem ustalona przez DIAS opłata w łącznej wysokości 4.275 zł mieści się w dopuszczalnych granicach adekwatności, o których mowa w wyroku Trybunału. W odniesieniu do opłaty manipulacyjnej należy mieć w polu widzenia, iż jest ona należna bez względu na skuteczność egzekucji (wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., I GSK 1435/20; wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I GSK 2918/18; wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., II FSK 3802/18; wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17), jak również to, że jedynym warunkiem powstania obowiązku jej uiszczenia jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z 12 października 2007 r., II FSK 1339/06; wyrok NSA z 12 października 2007 r., II FSK 1148/06). Poza tym, należy uwzględnić, że wysokość opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej, może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego, a z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Sąd podkreśla, że należy dostrzec także funkcje realizowane przez opłaty. Zalicza się do nich motywowanie do dobrowolnej realizacji zobowiązań (cele prewencyjne) oraz udział opłat w finansowaniu funkcjonowania aparatu egzekucyjnego.

Z tych wszystkich względów w analizowanym przypadku, zdaniem Sądu, można przyjąć, że istnieje racjonalna zależność pomiędzy wysokością spornej opłaty, a realiami tej sprawy. Wszystkie podniesione w skardze zarzuty są więc niezasadne.

1. 13. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.