Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 540/21

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej także DIAS lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 2966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. - po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...], nr [...] o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] o nr od [...] do nr [...], wystawionych wobec A S.A. i obciążeniu wierzyciela tj. Prezydenta Miasta K. kwotą [...]zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie w/w tytułów wykonawczych - uchylił w całości zaskarżone postanowienie, orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążył Prezydenta Miasta K. w/w kosztami egzekucyjnymi

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ I instancji lub organ egzekucyjny) prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka lub zobowiązany), na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] o nr od [...] do nr [...], wystawionych przez Prezydenta Miasta K. (dalej: Prezydent, skarżący, wierzyciel) z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2007 r. Wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny doręczył odpisy tytułów wykonawczych i dokonał kilkukrotnego pobrania pieniędzy u zobowiązanego. Podstawę prawną wystawienia przez wierzyciela ww. tytułów wykonawczych stanowiła decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...], która została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...], nr [...].

Postępowanie egzekucyjne wobec Spółki było czterokrotnie zawieszanie i podejmowane przez organ egzekucyjny na skutek wniosków zgłaszanych przez wierzyciela.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. spółka zwróciła się do organu egzekucyjnego o umorzenie prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec spółki.

Pismem z dnia 13 maja 2016 r., zobowiązany wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną, prowadzoną na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Postanowieniem z dnia [...] organ egzekucyjny, odmówił wszczęcia postępowania w związku z powyższym wnioskiem.

Następnie pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., zobowiązany wniósł o wydanie zawiadomienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną w oparciu o tytuły wykonawcze z dnia [...]. W dniu [...] organ egzekucyjny zawiadomił spółkę o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie [...]zł.

W piśmie z dnia 13 lutego 2017 r., spółka wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną w oparciu o wymienione tytuły wykonawcze. Z takim samym wnioskiem wystąpił Prezydent w dniu 14 lutego 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...], organ I instancji określił wysokość kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...]zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie w/w tytułów wykonawczych, wystawionych przeciwko spółce i obciążył wierzyciela tak określoną kwotą kosztów egzekucyjnych.

Prezydenta Miasta złożył zażalenie na to postanowienie organu egzekucyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążyć zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa,
2. 2. art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w postaci opłaty manipulacyjnej, której wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa,
3. 3. art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego oraz że egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 12 tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat, obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków, naliczoną osobno do każdego tytułu wykonawczego,
4. 4. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP, i niedokonanie miarkowania opłaty manipulacyjnej w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że jej wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,
5. 5. art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez wydanie postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.

Skarżący, wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości 0 zł.

DIAS rozpoznając sprawę po wniesieniu zażalenia zacytował na wstępie treść art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. oraz art. 64c § 6a u.p.e.a.

Dalej wskazał, że co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Jednak w niniejszej sprawie, tytuły wykonawcze wobec zobowiązanego wystawiono w oparciu o decyzję wierzyciela, uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w oparciu o nieostateczną decyzję, uchyloną następnie przez organ odwoławczy.

W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył wierzyciela opłatą manipulacyjną osobno dla każdego z 12 wystawionych tytułów wykonawczych w łącznej wysokości [...] zł, powstałą w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.

W zażaleniu wierzyciel kwestionował zarówno fakt obciążenia kosztami egzekucyjnymi, jak również wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych, stwierdzając, że organ egzekucyjny dokonując ich ustalenia nie uwzględnił wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Wierzyciel podkreślił również, że naliczona opłata manipulacyjna jest jego zdaniem nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych.

DIAS zwrócił uwagę, że organ egzekucyjny dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej pod kątem postanowień Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 uznał, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji.

Jak podniósł organ nadzoru, w uzasadnieniu do wyroku o sygn. akt SK 31/14, Trybunał wskazał, że to brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Natomiast mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

W ocenie TK za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należy uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.

Organ odwoławczy podkreślił, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił normatywną treść badanych przepisów, derogując je w tym zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, wyrok ten ma charakter jedynie zakresowy, tj. nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, jednakże po wydaniu orzeczenia przez Trybunał musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w granicach określonych w ww. wyroku. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany. Jednak, aby nie narażać się na zarzut naruszenia Konstytucji, organy powinny interpretować przepisy prawa zgodnie ze wskazówkami zawartymi w powołanym wyroku.

Przenosząc powyższe wnioski na grunt niniejszej sprawy DIAS zauważył, że organ I instancji porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanej spółki opłatę manipulacyjną do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK za niekonstytucyjne i dokonał ich miarkowania.

Jak słusznie wskazano w zażalonym postanowieniu, skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzeczenia o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę, a dopóki tego ustawodawca nie uczyni, organy stosujące prawo muszą określać wysokość kosztów egzekucyjnych w taki sposób, aby nie można było im zarzucić naruszenia standardów określonych przez TK.

U.p.e.a. przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości - nie więcej niż 34.200 zł. W związku z tym za punkt odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych należało przyjąć regulacje u.p.e.a. w tym zakresie. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat.

Miarkując koszty wg zasady proporcjonalności, opłata manipulacyjna wyliczona w ten sposób wynosi maksymalnie 1/8 kwoty 34.200 zł, czyli 4.275 zł. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne wobec wierzyciela, tj. opłatę manipulacyjną w maksymalnej wysokości 4.275 zł do każdego z 12 tytułów wykonawczych.

Zdaniem DIAS, w świetle przywoływanego wyroku TK organ egzekucyjny powinien uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Należy przy tym mieć na względzie, że koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego, ale jednocześnie, z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.

Zaskarżonym postanowieniem organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne w odniesieniu do przedmiotowych tytułów wykonawczych z uwzględnieniem zaleceń zawartych w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca w przepisach ustawy egzekucyjnej przewidział ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości jako najbardziej skomplikowanej i czasochłonnej - poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości tej opłaty (nie więcej niż 34.200 zł). W stosunku do opłaty manipulacyjnej, przepisy u.p.e.a. nie określają maksymalnej jej wysokości, a jedynie minimalną. Jednakże nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby (biorąc pod uwagę skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej) obniżenie opłaty manipulacyjnej do wysokości minimalnych stawek określonych w przepisach u.p.e.a. za tę opłatę - 1,40 zł od jednego tytułu wykonawczego.

Dalej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 2950/19 organ nadzoru wskazał, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował jedynie brak stawek maksymalnych opłat egzekucyjnych, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe - w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności, z zastrzeżeniem limitu kwotowego, którym może być przewidziana w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalna kwota opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia nieruchomości. Uwzględniając jednocześnie, że wysokość maksymalnej opłaty wynosi przy egzekucji z nieruchomości 34.200 zł, a stawka stosunkowa 8%, podczas gdy w przypadku opłaty manipulacyjnej stawka stosunkowa wynosi 1%, zasadne jest odpowiednie skorygowanie wysokości opłat maksymalnych, z uwzględnieniem niższego poziomu stawek stosunkowych.

Ponieważ podzielenie maksymalnej kwoty opłaty za zajęcie nieruchomości przez przewidzianą dla tej czynności stawkę procentową 8% daje wynik 4.725 zł, można ją uznać za maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej, która wynosi 1%. W ocenie organu nadzoru, taki sposób recepcji wyroku Trybunału Konstytucyjnego najpełniej odpowiada wyrażonej w nim ocenie wymogów konstytucyjnych. Taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej zewnętrznej pionowej oraz wewnętrznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1310/18).

Powołując się na najnowsze orzecznictwo sądowe organ zaznaczył także, że miarkowanie wysokości opłaty w oparciu o pracochłonność, skuteczność i efektywność czynności w sytuacji, gdy nie przekroczyły one kwot maksymalnych nie ma uzasadnienia prawnego (por. np. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt II FSK 2950/19).

DIAS wskazał jednocześnie, że w zaskarżonym postanowieniu metoda naliczania kosztów egzekucyjnych spowodowała mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), co w ocenie sądów administracyjnych prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zaaprobowanie takiego toku rozumowania, pomijającego ten aspekt prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych. Biorąc natomiast pod uwagę, że podstawą wystawienia ww. 12 tytułów wykonawczych była ta sama decyzja Prezydenta, określająca wysokość zobowiązania spółki w podatku od nieruchomości za rok 2007, organ uznał, że zasadnym jest odniesienie maksymalnych kwot kosztów egzekucyjnych do w/w tytułów wykonawczych łącznie. Tym samym przyjął, że orzeczona wobec wierzyciela opłata manipulacyjna wyniesie 4.275 zł.

O powyższym przesądziły następujące przesłanki:

1. - odniesienie całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;
2. - uwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia [...].

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną, której wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym,
2. 2) art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną z prawidłowym uwzględnieniem, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak przy błędnym braku skonfrontowania przez organ tak ustalonej wysokości opłat z nakładami i efektami pracy organu I instancji, jak również stopnia skomplikowania czynności organu egzekucyjnego,
3. 3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,
4. 4) art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez TK oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.

Wierzyciel wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości oraz zwrot na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wstępie, że nie kwestionuje zasadności obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, zgodnie z treścią art. 64c § 4 u.p.e.a., a jedynie samą wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych, ani przyjęcia przez organ odwoławczy potrzeby uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku do nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego.

Następnie skarżący podniósł, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. Zdaniem skarżącego, określenie jej kosztów egzekucyjnych przez organ nadzoru z tytułu opłaty manipulacyjnej w wysokości 4.275 zł pozostaje w oderwaniu od faktycznego zakresu skomplikowania sprawy oraz ilości podjętych czynności.

Zdaniem skarżącego, stopień skomplikowania oraz czasochłonności podjętych przez organ egzekucyjny czynności w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uzasadnia ustalenie kosztów egzekucyjnych na poziomie stawek minimalnych. Ponadto, organ winien wprost wskazać w uzasadnieniu postanowienia jakie czynności wykonał, kiedy oraz jakie poniósł w związku z tym wydatki i koszty, czego nie zrobił. Gdyby organ egzekucyjny przedstawił rzeczywiste wydatki poniesione w związku z niniejszym postępowaniem egzekucyjnym, okazałoby się najprawdopodobniej, że zamykają się one kwotą kilkunastu, ewentualnie kilkuset złotych.

Wierzyciel zaznaczył, że określone w zaskarżonym postanowieniu koszty nie spełniają zdefiniowanej przez Trybunał Konstytucyjny i orzecznictwo sądowoadministracyjne funkcji fiskalnej, a raczej pełnią nieuzasadnioną rolę represyjną wobec wierzyciela oraz stanowią dodatkowy dochód organu nieuzasadniony dokonanymi czynnościami.

Dalej Prezydent wskazał, że w stosunku do innej gminy, ale w podobnym stanie faktycznym, organ postanowieniem z dnia [...], uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18 określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy. Podkreślił także, że NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w związku z uznaniem na niekonstytucyjne przepisów u.p.e.a. w zakresie w jakim brakuje określenia maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych przyjął, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat.

Zdaniem strony skarżącej uwzględniając, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, DIAS błędnie skonfrontował tak ustaloną wysokość opłat z nakładami i efektami pracy organu I instancji, jak również stopniem skomplikowania czynności organu egzekucyjnego.

Ustawodawca, chcąc doprowadzić przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do stanu zgodności z przepisami Konstytucji oraz wytycznymi Trybunału Konstytucyjne, przyjął ustawę nowelizującą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553), która zmieniła wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej oraz zasady ich naliczania. Zgodnie z art. 64 § 1 i 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r. opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata ulega podwyższeniu i wynosi 100 zł. Obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. W analizowanym przypadku, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, opłata manipulacyjna wyniosłaby zatem maksymalnie 1.200.00 zł od 12 tytułów wykonawczych, a 100 zł od jednego tytułu wykonawczego.

Wierzyciel zarzucił także, iż DIAS zupełnie pominął okoliczność, iż w niniejszej sprawie koszty obciążają wierzyciela i to wierzyciela będącego podmiotem publicznym. Sytuacja, w której koszty egzekucji obciążają wierzyciela stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą koszty ponosi zobowiązany. Organ egzekucyjny nie podał, czy i w jaki sposób uwzględnił fakt, że koszty obciążają wierzyciela. W szczególności organ egzekucyjny nie wskazał, jaka w jego ocenie byłaby wysokość kosztów, gdyby w niniejszej sprawie obciążały one zobowiązanego i w jakim zakresie koszty te obniżył uwzględniając, że ma je ponieść wierzyciel. Organ w stanowisku wyrażonym w postanowieniu nie bierze pod uwagę, że egzekucja administracyjna prowadzona jest w interesie ogólnym, a nie wyłącznie interesie wierzyciela, ponieważ zmierza do wykonania obowiązków publicznoprawnych powstających w obszarze działania administracji.

Końcowo skarżący wskazał, iż w przypadku stwierdzenia przez Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wnosi on o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Swój wniosek motywował tym, że z uwagi na ilość analogicznych spraw dotyczących określenia kosztów egzekucyjnych w postępowaniach prowadzonych na podstawie uchylonych decyzji w przedmiocie zaległości w podatku od nieruchomości. Sąd winien założyć, że w ponownym postępowaniu organ z dużym prawdopodobieństwem nie zastosuje się do wytycznych sformułowanych w wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył również, iż stosując art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553) pismem z dnia 30 marca 2021 r. Naczelnik US w B. zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie w/w tytułów wykonawczych z dnia [...], które aktualnie wynoszą 1200 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 4.275 zł.

Wskazać należy na wstępie, że na etapie skargi nie było przedmiotem sporu obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela, zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Zdaniem skarżącego, celem określenia wysokości opłaty manipulacyjnej konieczne było ustalenie adekwatności usługi wykonanej przez organ, a ponadto uwzględnienie, że w przedmiotowej sprawie kosztami egzekucyjnymi obciążany jest wierzyciel, będący podmiotem publicznym.

Zdaniem zaś organu odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.

Przystępując do rozważań wskazać należy, że w myśl art. 64 § 2 u.p.e.a. obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego i - jak należy zaakcentować - nie jest zależny od efektów postępowania egzekucyjnego. Obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej nie powstaje, gdy należność pieniężna, odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie i koszty upomnienia zostaną zapłacone lub umorzone w całości przed wszczęciem egzekucji administracyjnej - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny zarzutów skargi przypomnieć przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., o sygn. SK 31/14 orzekł, że:

1. - art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
2. - art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba, że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia. Z tego zadania dostatecznie wywiązał się DIAS, którego to rozstrzygnięcie stanowi przedmiot kontroli Sądu.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady, nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.

Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Stwierdził, że ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

W punkcie 5 uzasadnienia wyroku TK wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych aktów (Dz.U. poz. 1553) ustawodawca dokonał zmian w analizowanej materii, jednakże weszły one w życie dopiero 20 lutego 2021 r. (por. art. 15 ustawy).

Wbrew wywodom skargi, w nawiązaniu do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasadnie organy przyjęły, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Wynika to również z orzecznictwa NSA (np. wyrok z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, czy wyrok z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18). TK wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (a nawet wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.

Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest problem wskazania miarodajnych, uzasadnionych punktów odniesienia do określenia stawek opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, a przede wszystkim stawek maksymalnych. Przy czym, chodzi o taki sposób ich sformułowania, który pozwalałby oprzeć się na nich organom egzekucyjnym i który mógłby być także obiektywnie weryfikowalny - zarówno przez zobowiązanych do ich ponoszenia, jak i przez kontrolujące działanie administracji publicznej sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17 stwierdził, że godną uwagi propozycję rozwiązania tego problemu zaproponowano w orzecznictwie organów egzekucyjnych przez odniesienie górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Jest to bowiem jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się ona do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych. Skoro zatem opłata egzekucyjna za zajęcie nieruchomości wynosi 8%, nie więcej jednak, niż 34.200 zł, 1% tej maksymalnej opłaty odpowiada kwocie 4.275 zł. Odnosząc tę zasadę do opłat za inne czynności egzekucyjne oraz do opłaty manipulacyjnej można przyjąć, że w przypadku opłaty manipulacyjnej będzie to 1% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej, niż 4.275 zł (1 x 4.275).

Dalej NSA stwierdził, że taki sposób określania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej wydaje się w pełni realizować wskazania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uwzględnienia racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego a egzekwowanymi kwotami, a także pozwala na oparcie się przez organy egzekucyjne na obiektywnych kryteriach, mających niewątpliwe podstawy prawne w art. 64 § 1 i § 6 u.p.e.a. oraz umożliwia kontrolę zastosowania tych kryteriów zarówno zobowiązanym, jak i sądom administracyjnym.

Taką metodę ustalania górnych limitów opłat zaaprobował również NSA w wyroku z dnia 13 maja 2020 r. o sygn. akt II FSK 2950/19 podkreślając, że TK w powołanym orzeczeniu o sygn. SK 31/14 zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.). Co istotne, NSA wskazał również, że miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Wynika to przede wszystkim z przede wszystkim z analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się konstytucyjną prawidłowość regulacji nie uzależniającej wysokości opłaty od indywidualnej sytuacji zobowiązanego oraz od nakładu pracy i stopnia skuteczności organu egzekucyjnego, gdyż ze swej istoty opłaty te nie wiążą się z ekwiwalentnością świadczenia podmiotu publicznoprawnego;

Sąd orzekający w tej sprawie taką koncepcję w pełni podziela. Nota bene była ona także już wyrażana przez WSA w Gliwicach (por. np. wyroki z dnia: 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 104/18; 13 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 349/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 741/18; 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1310/18).

Zdaniem Sądu taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:

1. a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
2. b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy za niezasadne uznać należało argumenty skargi podnoszące wadliwe zastosowanie przez organ górnych limitów opłat poprzez odwołanie się do wskazanego literalnie w ustawie limitu w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Błędny okazał się także forsowany przez stronę skarżącą pogląd o możliwości obciążenia jej opłatami, lecz stanowiącymi co najwyżej równowartość poniesionych przez organ faktycznych wydatków na przeprowadzenie egzekucji. Sąd nie podzielając tego stanowiska wskazuje, że strona skarżąca w istocie dopuszcza do obciążenia jej tylko wydatkami poniesionymi przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, co pozwala na zapewnienie kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Tymczasem, z art. 64c § 1 u.p.e.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca odróżnia opłaty (o których cały czas mowa) od wydatków - czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.).

Tych pojęć nie można zatem utożsamiać. W art. 64b § 1 u.p.e.a. ustawodawca tylko przykładowo, używając zwrotu "w szczególności", wymienił wydatki egzekucyjne, gdyż są nimi wszelkie koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji.

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że organ może nie mieć praktycznej możliwości ustalenia rzeczywistych kosztów, w tym faktycznego nakładu pracy danego urzędnika, związanego z realizacją konkretnych czynności egzekucyjnych, tak jak to forsuje strona skarżąca. Zresztą, taki sposób ich rozliczenia w praktyce, zastosowane kryteria i metodologia mogłyby wymykać się spod kontroli sądowej oraz różnie przedstawiać się w różnych postępowaniach egzekucyjnych, szczególnie tych, które byłyby prowadzone przez różne organy.

Podkreślenia wymaga, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 28 czerwca 2017 r., P 63/14, OTK-A 2017/55, pkt 4.4. uzasadnienia) konsekwentnie przyjmuje, że choć pożądane jest powiązanie wysokości kosztów egzekucyjnych z nakładem pracy podmiotu prowadzącego egzekucję (a także z efektywnością egzekucji), to jednak nie oznacza to, iż opłaty egzekucyjne muszą być ustalane w sposób ściśle powiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W wyrokach TK podnosi się, że opłaty egzekucyjne są świadczeniem publicznoprawnym, uiszczanym przymusowo z tytułu prowadzonej w konkretnej sprawie egzekucji (zob. np. wyrok TK z 30 kwietnia 2012 r., sygn. SK 4/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 42). Normatywne uregulowanie wysokości tego typu opłat publicznoprawnych w pewnym zakresie musi opierać się na założeniach szacunkowych. Toteż powiązanie wysokości należnej komornikowi opłaty z efektywnością egzekucji i nakładem jego pracy nie oznacza, iż opłaty egzekucyjne muszą być ustalane w sposób ściśle związany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego (tak m.in. wyroki o sygn. SK 44/09 i o sygn. SK 12/11, a także z 13 października 2015 r., sygn. P 3/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 145).

Przewidziany przez ustawodawcę sposób ustalania opłaty egzekucyjnej może mieć na celu motywowanie zobowiązanych do pożądanych zachowań, jak również pełnić funkcję prewencyjną (zob. wyrok o sygn. SK 12/11). Zaznaczyć wypada, że także i w odnoszącym się do art. 64 u.p.e.a. wyroku o sygn. SK 31/14 TK stwierdził, że określona procentowo (wobec egzekwowanej należności) wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji, ale jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna.

Nie można się także zgodzić ze stanowiskiem, że organy egzekucyjne winny szczególnie brać pod uwagę fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Prezydent Miasta, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową, wierzycielami w przypadku egzekucji administracyjnej są przecież przede wszystkim podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem nie było obowiązkiem organu egzekucyjnego uwzględnienie przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych faktu, że koszty obciążają wierzyciela.

Należy zatem stwierdzić, że ustalona na poziomie 4.275 zł opłata manipulacyjna odpowiada prawu, przy uwzględnieniu standardów konstytucyjnych, wynikających z w/w wyroku TK.

Biorąc to wszystko pod uwagę, w analizowanym przypadku, zdaniem Sądu, można przyjąć, że istnieje racjonalna zależność pomiędzy wysokością spornych opłat, a realiami tej sprawy.

Sąd nie podziela także argumentacji sprowadzającej się do tego, że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę górnych granic opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej, nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tychże opłat. Ta koncepcja została poparta wyrokami NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18 oraz wyrokiem WSA w Białymstoku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 69/19. Stanowisko to nie jest jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające. Dominuje koncepcja odmienna, nie negująca w stanie prawnym przed nowelizacją, możliwości obciążenia zobowiązanego, względnie wierzyciela, opłatami egzekucyjną i manipulacyjną - poszukująca wypełnienia luki prawnej, będącej rezultatem wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., poprzez stosowanie pozajęzykowych instrumentów wykładni tekstu prawnego. Zapadły wyrok TK stwierdził bowiem będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 850/18 i 851/18; 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1387/19; 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 402/18.

Podkreślić również należy, że wydając postanowienie reformatoryjne organ nadzoru uwzględnił kwestię dotyczącą obliczania opłat manipulacyjnych oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Konieczność uwzględnienia i tego aspektu, to jest poddania wykładni prokonstytucyjnej art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., zaaprobował NSA w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3044/18 (pkt 3.5. uzasadnienia), który oddalił skargę kasacyjną DIAS od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 104/18.

Przypomnieć przyjdzie, że na gruncie tej sprawy Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 12 tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Prezydenta Miasta, określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2007 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one jednej raty podatku. Czynności podejmowane przez organ (w związku z którymi naliczono koszty) nie cechował znaczny stopień skomplikowania. Zaaprobowanie toku rozumowania zaprezentowanego przez Naczelnika US prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.

Z tych względów ustalone przez organ egzekucyjny koszty egzekucyjne zostały znacząco skorygowane w zaskarżonym postanowieniu.

W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze jak również wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącego postanowienia z dnia [...] uwzględniającego zalecenia sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 40/18, w którym organ określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy wskazać należy, że ww. postanowienie zapadło w indywidualnej sprawie innego podmiotu i nie jest ono wiążące dla Sądu w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

1. - ---------------------- 20