Uzasadnienie
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: "DIAS", "Dyrektor", "organ odwoławczy", "organ nadzoru") z 13 marca 2024 r. nr 2401-IEE.7192.141.2024.7/AD UNP: 2401-24-065232 wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144, art. 126 i art. 113 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") po rozpoznaniu zażalenia G. T. (dalej: "skarżący", "strona", "zobowiązany") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (dalej: "Naczelnik", "organ egzekucyjny", "organ I instancji") z 25 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Naczelnik działając w trybie art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. wydał postanowienie z 23 stycznia 2024 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie własnego tytułu wykonawczego nr 2436-SEW.723.63.2024 obejmującego zaległości z tytułu podatku od towarów i usług z wystawionej faktury w kwocie należności głównej 527.762,00 zł. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego nr 2436-SEW.723.63.2024 nastąpiło 10 stycznia 2024 r., a 6 stycznia 2024 r. do organu egzekucyjnego wpłynęły zarzuty w sprawie egzekucji złożone przez pełnomocnika zobowiązanego, uzupełnione pismami z 7, 8 i 11 stycznia 2024 r. Pismem z 16 stycznia 2024 r. pełnomocnik zobowiązanego złożył ponownie zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.
Następnie Naczelnik postanowieniem z 25 stycznia 2024 r. działając na podstawie art. 113 § 1 i § 3 k.p.a. sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę w postanowieniu z 23 stycznia 2024 r. w ten sposób, że w sentencji postanowienia zwrot: "postanawia się od dnia 16.01.2024 r. zawiesić postępowanie egzekucyjne/.../" zastąpiono zwrotem: "postanawia się od dnia 11.01.2024 r. zawiesić postępowanie egzekucyjne/.../".
Zobowiązany działając przez pełnomocnika wniósł drogą elektroniczną zażalenie z 12 lutego 2024 r. na postanowienie Naczelnika. Strona zaskarżyła postanowienie, w zakresie wskazania w nim daty 16 stycznia 2024 r., jako daty początkowej zawieszenia z mocy prawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego oraz w zakresie pouczenia o braku możliwości wniesienia zażalenia na zaskarżone postanowienie zarzucając naruszenie:
- 1. art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego nr 2436-SEW.723.63.2024 nastąpiło od dnia 16 stycznia 2024 r., podczas gdy zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały przez pełnomocnika zobowiązanego złożone i doręczone organowi egzekucyjnemu już w dniu 6 stycznia 2024 r., co skutkowało zawieszeniem postępowania egzekucyjnego z mocy prawa z tym dniem;
- 2. art. 17 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i art. 56 § 3 i § 4 u.p.e.a. - poprzez zawarcie w zaskarżonym postanowieniu błędnego pouczenia, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie.
Zobowiązany podniósł, że łączną podstawą prawną dla wydania postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na skutek wniesienia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej stanowią art. 35 § 1 i art. 56 § 3 u.p.e.a. Wydane w tym trybie postanowienie jest postanowieniem organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania, a więc jest postanowieniem w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 56 § 4 u.p.e.a. W konsekwencji musi to prowadzić do konstatacji, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia, przewidziany w stosunku do postanowień organu egzekucyjnego wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, przysługuje także w wypadku wydania takiego postanowienia w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego z mocy prawa na skutek wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Strona powołałą się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 174/18.
W zażaleniu zarzucono, że organ egzekucyjny przyjął błędnie, iż zawieszenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło dopiero z dniem 16 stycznia 2024 r., tj. z dniem ponownego złożenia przez pełnomocnika zobowiązanego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Zaznaczono, że zarzuty złożone w imieniu zobowiązanego w dniu 6 stycznia 2024 r. (uzupełnione następnie pismami z dnia 7, 8 i 11 stycznia 2024 r.) zostały złożone skutecznie i nie zostały cofnięte. Ponowne złożenie tych samych zarzutów w dniu 16 stycznia 2024 r. nastąpiło jedynie z daleko posuniętej ostrożności procesowej, a to wobec wyrażonego przez organ egzekucyjny błędnego stanowiska, jakoby wcześniejsze wniesienie zarzutów miało być nieskuteczne, ponowne wniesienie zarzutów w żadnym wypadku nie niweczy skutków wniesienia zarzutów w dniu 6 stycznia 2024 r. Zdaniem skarżącego z art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej skierowane są do postępowania egzekucyjnego, a nie do tytułu wykonawczego, a zatem momentem, w którym otwiera się prawo do zgłoszenia zarzutów przez zobowiązanego, jest moment wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Powołane przepisy wskazują jedynie termin końcowy na wniesienie zarzutów, czy też skutek wywołany zarzutem wniesionym w określonym terminie zawitym, tj. w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego zobowiązanemu. Zatem od chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego i powzięcia o tym wiadomości przez zobowiązanego ma on prawo wniesienia zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a., a prawo to wygasa po upływie terminów wskazanych w przywołanych przepisach. Pełnomocnik zobowiązanego powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 282/19, w którym zaprezentowano stanowisko, że doręczenie tytułu wykonawczego nie może być w każdym przypadku traktowane jako przesłanka sine qua non skutecznego wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.
Dyrektor postanowieniem z 13 marca 2024 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Naczelnika z 23 stycznia 2024 r., nr [...], sprostowane postanowieniem z 25 stycznia 2024 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z 4 stycznia 2024 r. nr 2436-SEW.723.63.2024. Organ nadzoru wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Naczelnika na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 56 § 3 u.p.e.a. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy nowej sytuacji prawnej, lecz potwierdza wcześniejsze powstanie określonego skutku. Organ nadzoru wskazał, że brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesionym zarzutem, skoro ustawodawca w art. 35 § 1 u.p.e.a., odesłał wyłącznie do odpowiedniego stosowania art. 56 § 3 u.p.e.a., pomijając w tym zakresie art. 56 § 4 u.p.e.a., który kreuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego.
Zobowiązany, działający za pośrednictwem pełnomocnika wykonującego zawód adwokata, wniósł skargę z 16 kwietnia 2024 r. na postanowienie Dyrektora. Strona zaskarżała postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 17 § 1 w zw. z art. 35 § 1, art. 56 § 3 i § 4 u.p.e.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Naczelnika z 23 stycznia 2024 r.
Skarżący wniósł o:
- a) uchylenie postanowienia organu odwoławczego w całości oraz
- b) zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- c) połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą skargi Skarżącego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 15 marca 2024 r. nr sprawy 2401-IEE.7192.142.2024.2/AD UNP: 2401-24-069233.
Strona podtrzymała stanowisko prezentowane w zażaleniu wraz z argumentacją na jego poparcie. Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że wydane w tym trybie postanowienie jest postanowieniem organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, a więc jest postanowieniem o zawieszeniu postępowania, o którym mowa w art. 56 § 4 u.p.e.a. W konsekwencji musi to prowadzić do konstatacji, że zażalenie przewidziane w stosunku do postanowień organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub odmowie zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 56 § 4 u.p.e.a., przysługuje także w wypadku wydania postanowienia o zawieszeniu w oparciu o art. 35 § 1 u.p.e.a., a więc w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego z mocy prawa na skutek wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Strona dla wsparcia swojego stanowiska nawiązała do wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 1 sierpnia 2018 r., I SA/Gp 174/18 oraz WSA w Gliwicach z 25 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1702/19.
Skoro bowiem ustawodawca wprost przewidział zaskarżalność postanowień organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania, to na mocy art. 17 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że dotyczy to wszystkich wydawanych na mocy przepisów u.p.e.a. postanowień w tym zakresie. Zobowiązany wyraził pogląd, że dla przyjętej tezy bez znaczenia jest to, że wskazany w art. 35 § 1 u.p.e.a. skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa, postanowienie o zawieszeniu postępowania ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny. Postanowienie nie pozostaje bowiem z tego powodu pozbawione znaczenia z punktu widzenia sytuacji prawnej zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, ale również z punktu widzenia sytuacji prawnej wierzyciela, a także z punktu widzenia zakresu praw i obowiązków organu egzekucyjnego. Postanowienie takie stanowi bowiem potwierdzenie w przewidzianej prawem formie zaistnienia skutku w postaci zawieszenia postępowania oraz wskazuje datę początkową zawieszenia postępowania egzekucyjnego, determinowaną datą wniesienia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.
Zaakcentowano, że z punktu widzenia sytuacji prawnej zobowiązanego, ale również sytuacji prawnej wierzyciela, istotne jest, aby data zawieszenia postępowania egzekucyjnego została w takim postanowieniu wskazana prawidłowo.
W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z 16 maja 2024 r. DIAS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga wniesiona została na postanowienie wymienione w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") podlegające kontroli sprawowanej przez właściwy sąd administracyjny.
W sprawie spornym jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wydane w następstwie wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, w terminie do 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Zauważyć należy, że strona żąda merytorycznego rozpoznania środka zaskarżenia, bowiem kwestionuje przyjęty przez organ egzekucyjny moment, w którym doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego.
W myśl art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub k.p.a. tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia
Stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Jak stanowi art. 35 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. w przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio do zawieszenia postępowania z przyczyn powyżej wskazanych. Zgodnie z istotnym dla rozpoznawanej sprawy art. 56 § 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Występujący w sprawie problem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wydane w trybie art. 35 § 1 w zw. z art. 56 § 3 u.p.e.a. był przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd co do tego, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie. Wskazuje się, że stosowany odpowiednio przy wydaniu postanowienia na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. przepis art. 56 § 3 u.p.e.a. określa, iż organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie takie ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ono bowiem stan rzeczy zaistniały z mocy przepisu prawa.
Jednocześnie takie postanowienie jest innym postanowieniem, aniżeli to, o którym mowa w art. 56, w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. nie odsyła bowiem do odpowiedniego stosowania art. 56 § 4 u.p.e.a., z którego wynika prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt. III SA/Po 232/24, wyrok WSA w Łodzi z 30 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 762/22 - postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2127/18 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela.
Zaakcentować należy, że wprowadzenie do ustawy egzekucyjnej normy przewidującej, iż pomimo wystąpienia skutku zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa, organ egzekucyjny powinien wydać postanowienie, stanowi odstępstwo od reguły. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie i doktrynie, że o ile brak jest wyraźnej podstawy prawnej, to niemożliwe jest do wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych stwierdzających wystąpienie skutku prawnego, jeżeli przepis prawa wprost wiąże z danym stanem faktycznym wystąpienie określonego skutku prawnego (norma bezpośrednio stosowana).
Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że DIAS zasadnie stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Naczelnika w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzone do majątku zobowiązanego. W sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., bowiem wniesiony przez stronę instancyjny środek zaskarżenia był niedopuszczalny. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie przewidują bowiem zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wydane w związku z wniesieniem przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucyjnego.
Wobec prawidłowości stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, niemożliwe stało się odniesienie przez Sąd do kwestii jego poprawności merytorycznej. Jednocześnie Sąd wskazuje, że ewentualna weryfikacja daty z jaką doszło zawieszenie postępowania egzekucyjnego, może mieć miejsce przy rozpoznaniu innych przysługujących zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym środków prawnych, w sprawach w których kwestia ta będzie istotna dla rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na postawie art. 151 p.p.s.a. została przez Sąd oddalona.