Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 24 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 680/15

Uzasadnienie

K.B. (dalej: "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nr [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. nr [...] z dnia [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne:

1. - w kwocie [...] zł z tytułu nieopłaconych składek za okres 03/2009 – 08/2013;
2. - w kwocie [...] zł z tytułu nieopłaconych składek za okres 03/2009 – 08/2013;
3. - w kwocie [...] zł z tytułu nieopłaconych składek za okres 03/2009 – 08/2013;
4. - w kwocie [...] zł z tytułu odsetek za zwłokę od ww. składek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie, tj. 11 grudnia 2014 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. w dniu 11 grudnia 2014 r. wpłynął wniosek strony o umorzenie należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu wniosku strona wskazała na brak możliwości spłaty powstałego zadłużenia w wyniku zaistniałych przemian gospodarczych, wpływających niekorzystnie na prowadzoną przez nią jednoosobową działalność gospodarczą (tj. prowadzenie punktu dorabiania kluczy). Wnioskodawca wskazał jednocześnie na pogarszający się stan zdrowia jego rodziców, który w połączeniu z niekorzystną sytuacją gospodarczą zmusił go do likwidacji działalności. Zaznaczył, że od dnia likwidacji działalności (tj. od dnia 1 września 2013 r.) pozostaje bez pracy i bez prawa do zasiłku. Podał, że sytuacja doprowadziła go do rezygnacji z samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego i przeprowadzenia się do rodziców, gdzie pozostaje na ich utrzymaniu. Zwrócił uwagę na brak ofert zatrudnienia. Zaznaczył, że uzyskanie pracy na pełny etat na poziomie średniej krajowej pozwoliłoby mu na regularną spłatę zadłużenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł w pierwszej kolejności, że podczas postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na podjęcie decyzji zgromadzono następującą dokumentację:

1. - informację dotyczącą stanu zaległości wnioskodawcy z tytułu nieuregulowanych w terminie składek;
2. - informację dotyczącą stanu egzekucji prowadzonej wobec zaległości z tytułu nieuregulowanych składek;
3. - informację o stanie zabezpieczeń na majątku ruchomym oraz nieruchomym.

Organ wskazał też, że wśród zebranej dokumentacji znalazły się także złożone przez wnioskodawcę dokumenty, mianowicie:

1. - oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji matrialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej;
2. - kserokopia zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzającego stan zaległości;
3. - kserokopia zaświadczenia z dnia 13 stycznia 2014 r.;
4. - kserokopia zaświadczenia przyjęcia wniosku;
5. - kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 października 2014 r. oraz z dnia 21 października 2014 r.;
6. - zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia 19 grudnia 2014 r.;
7. - kserokopia karty informacyjnej leczenia szpitalnego;
8. - pisemne uzasadnienie wniosku.

Organ ustalił, że w okresie od dnia 31 grudnia 1998 r. do dnia 1 września 2013 r. wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. Z tego tytułu miał obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy. Ponieważ wnioskodawca nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na jego koncie powstało zadłużenie, które zostało szczegółowo wymienione w sentencji decyzji.

Organ stwierdził, że wnioskodawca obecnie nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Na chwilę obecną jest opiekunem swoich rodziców ze względu na ich zły stan zdrowia. Matka wnioskodawcy pobiera świadczenie w wysokości [...] zł, ojciec pobiera świadczenie w wysokości [...] zł. Wnoskodawca wykazał wydatki gospodarstwa domowego z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz) w wysokości [...] zł oraz koszty związane z leczeniem w wysokości [...] zł. Wnioskodawca posiada nadto zobowiązania pieniężne z tytułu podatków na łączną kwotę [...] zł, w instytucjach na łączną kwotę [...] zł, alimentacyjne na łączną kwotę [...] zł, które nie są spłacane z powodu braku środków.

Organ zwrócił następnie uwagę na art. 28 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.) zwanej dalej "ustawą."

Organ stwierdził, że z przepisów powyższych wynika, iż umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny i wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczności, z których jednoznacznie wynika, że nie tylko w obecnej chwili nie ma możliwości odzyskania należności, ale również w przyszłości takiej możliwości nie będzie. Organ zaznaczył, że w przypadku wnioskodawcy taka sytuacja nie zachodzi. Zadłużenie będące przedmiotem postępowania dotychczas nie było bowiem objęte żadną formą egzekucji i tym samym żaden organ egzekucyjny nie miał możliwości wypowiedzenia się co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. W związku z tym, brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności.

Organ zaznaczył następnie, że z uwagi na powyższe rozpatrzono wniosek strony w oparciu o inną podstawę prawną, przewidzianą w art. 28 ust. 3a ustawy, przewidującą możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek pomimo braku całkowitej nieściągalności. Organ zwrócił w tym miejscu uwagę na przepisy wykonawcze, zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", tj. § 3 ust. 1 pkt 1-3 powyższego rozporządzenia i podkreślił, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzą opisane w tych przepisach przesłanki, gdyż:

1. - wnioskodawca nie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawi go zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych;
2. - wnioskodawca nie wykazał, że poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej (nie przedstawił bowiem żadnych dokumentów na potwierdzenie zaistnienia takich zdarzeń);
3. - wnioskodawca wykazał co prawda wystąpienie przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, lecz stwierdził jednocześnie, że czynnie poszukuje pracy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zaznaczyła, że organ nie wziął pod uwagę postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] nr [...] w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich nieściągalności. Wnioskodawca wskazał też, że na podstawie przedłożonego zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy stwierdzającego, iż jest on zarejestrowany jako osoba bezrobotna organ stwierdził, że wnioskodawca nie jest zarejestrowany jako bezrobotny, mając przy tym w swoim systemie informatycznym dane o zarejestrowaniu wnioskodawcy z dniem 17 października 2014 r. Podał jednocześnie wysokość wydatków, związanych z prowadzeniem wraz z rodzicami gospodarstwa domowego. Zaznaczył też, że jakakolwiek ewentualnie pozyskana praca musiałaby mieć charakter wyłącznie chałupniczy i to w ograniczonym wymiarze czasu, ze względu na wykonywanie obowiązów opiekuńczych i “opiekuńczo – dozorujących" w przypadku ojca, cierpiącego na chorobę [...].

Dodał, że obecnie posiada “dach nad głową i jedzenie" jedynie za sprawą żyjących jeszcze rodziców (tj. 83- letniego ojca i 84 – letniej matki), zaś po stracie rodziców pozostanie sam. Wówczas, nawet w przypadku uzyskania zatrudnienia, po uregulowaniu w pierwszej kolejności zaległości alimentacyjnych, pozostała część wynagrodzenia nie pozwoli mu na spłatę zadłużenia względem ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu organ opisał w pierwszej kolejności decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie organ wskazał, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączone zostały przez wnioskodawcę następujące dokumenty

1. - kserokopia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec wnioskodawcy;
2. - kserokopia zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. o statusie wnioskodawcy jako osoby bezrobotnej nie posiadającej prawa do zasiłku;
3. - kserokopie opłacanych rachunków;
4. - kserokopia zaświadczenia wydanego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. stwierdzającego wysokość zaległości wnioskodawcy z tytułu alimentów bieżących oraz zaległych;
5. - kserokopia zaświadczenia o wysokości zaległości wnioskodawcy w podatkach;
6. - kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. B. (matki wnioskodawcy);
7. - zaświadczenie o stanie zdrowia M. B.;
8. - kserokopia karty informacyjnej leczenia szpitalnego J. B. (ojca wnioskodawcy);
9. - kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Organ podkreślił następnie, że pismem z dnia 30 marca 2015 r. poinformowano wnioskodawcę o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Strona nie zgłosiła się jednak do organu, nie zapoznała z aktami sprawy ani nie dostarczyła dodatkowych dokumentów. Organ zaznaczył przy tym, że powyższe okoliczności nie miały wpływu na podjętą decyzję.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3 ustawy. Wprawdzie Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na jego bezskuteczność, to jednak nie nastąpiło to ze względu na stwierdzenie braku majątku, z którego możnaby prowadzić postępowanie egzekucyjne. Organ dalej stwierdził, że nawet wystąpienie jednej z przesłanek całkowitej nieściągalności nie powodowałoby automatycznej konieczności umorzenia należności. Wskazał też, że nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy, gdyż nie jest wykluczone, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. Zaznaczył również, że przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2, 4 oraz 4a ustawy nie wystąpiły z przyczyn oczywistych.

Wskazując następnie na art. 28 ust. 3a ustawy przewidujący możliwość umorzenia należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej organ zaznaczył, że przedłożona w toku postępowania dokumentacja dotycząca sytuacji materialno – bytowej gospodarstwa domowego wnioskodawcy jest materiałem niewystarczającym do wydania pozytywnej decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek.

Ponadto organ stwierdził, że złożony wniosek stoi w sprzeczności z interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie realizacji świadczeń społecznych szerokiej rzeszy obywateli. Środki na realizację tych świadczeń pochodzą bowiem właśnie z wpływów na poczet bieżących i zaległych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek płatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem płatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzje w sprawie umorzenia podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, albowiem ZUS nie jest zobligowany do umarzania należności. Jednakże nawet ustalenie, że istnieją przesłanki, które uzasadniałyby pozytywne rozpatrzenie wniosku płatnika, stanowi jedynie warunek konieczny rozważenia takiej możliwości i nie zobowiązuje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony.

Umorzenie należności z tytułu składek powoduje rezygnację Zakładu z całości lub części powstałych zobowiązań. Zastosowanie omawianej instytucji może zatem uzasadniać jedynie wystąpienie całkowitej nieściągalności, co w przypadku wnioskodawcy nie zostało wykazane. Organ stwierdził też, że podejmując się wykonywania działalności gospodarczej wnioskodawca wziął na siebie obowiązek zapoznania się z przepisami prawnymi i ich respektowania tak, aby nie dochodziło do naruszeń prawa. Zatem skutki finansowe jego działalności nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Działalność gospodarcza jest działalnością prowadzoną w imieniu własnym i na własne ryzyko. W ocenie organu nie można nadto z instytucji umorzenia zaległości z tytułu składek czynić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z długu.

Na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] K. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Uzasadniając skargę skarżący zaznaczył, że prowadził jednoosobową działalność gospodarczą od 1994 r. i po około 15 latach jego dochody zaczęły wykazywać tendencję spadkową i to pomimo zaopatrzenia i wyposażenia punktu [...] na dobrym poziomie. Po szczegółowej analizie doszedł do wniosku, aby zrezygnować z prowadzonej działalności oraz aby zatrudnić się w jakiejkolwiek formie. Jednak przy jakichkolwiek rozmowach kwalifikacyjnych przeszkodą w zatrudnieniu był jego wiek albo prowadzona działalność lub brak kwalifikacji.

Skarżący zwrócił w tym miejscu uwagę na swoją ówczesną sytuację. Podniósł, że pomimo rosnącego zadłużenia i spadających dochodów wystarczających już tylko na utrzymanie własnego gospodarstwa domowego na podstawowym poziomie, jego matka nie wyrażała zgody na pomoc finansową i zmuszała go do dalszego prowadzenia działalności i kontynuowania poszukiwania pracy, jak się okazało - bez efektu.

Skarżący stwierdził następnie, że w połowie 2013 r., po kontroli skarbowej (spowodowanej zaległościami z tytułu nieopłaconych podatków), wyposażenie jego punktu [...] zostało zajęte i zlicytowane. Nie mając już jakichkolwiek możliwości prowadzenia działalności i samodzielnego życia zlikwidował punkt [...] i za zgodą matki (ojciec ze względu na chorobę [...] nie zajął stanowiska), oferującej jedynie posiłek i dach nad głową zamieszkał z rodzicami jako opiekun. Mając 52 lata i nie mogąc pogodzić się z uzależnieniem od matki oraz ciągłym przebywaniem w mieszkaniu jako osoba pełniąca dozór wymagany przy chorobie ojca, zaczął zdalnie, doraźnie (Team Viewer) pomagać znajomym w problemach z oprogramowaniem komputerowym w zamian za niewielkie opłaty, pozwalające mu na opłacenie telefonu czy internetu.

Skarżący stwierdził, że po konsultacji z prawnikiem w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej i przedstawieniu swojej obecnej sytuacji bytowo-materialnej, dowiedział się, iż może się starać o dotację jako osoba prowadząca pod jednym dachem osobne gospodarstwo domowe, dokładając się do niego. Jednak w MOPSie został poinformowany o braku środków na daną chwilę i o możliwości dopytywania się czy i kiedy taka sytuacja nastąpi aby złożyć stosowny wniosek.

Skarżący nadmienił, że od września 2013 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej. Stwierdził też, że w uzasadnieniu postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawarta jest informacja o braku majątku zobowiązanego.

Reasumując skarżący stwierdził, iż nie posiada żadnego majątku ruchomego czy nieruchomego a jedynie rzeczy osobiste. Jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, zamieszkując z rodzicami pod jednym dachem i pozyskując niewielkie kwoty z pomocy w konfigurowaniu oprogramowania komputerowego. Zaznaczył, że stara się o ewentualną dotację jako osoba prowadząca osobne gospodarstwo domowe. Pełniąc funkcję opiekuna i osoby dozorującej przez prawie dwa lata ma również zamiar pozyskać wsparcie ze strony [...].

Końcowo skarżący zaznaczył że rozumie fakt, iż prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą brał na siebie obowiązek respektowania przepisów prawnych związanych z jej prowadzeniem - w tym wypadku opłacania w terminie należnych składek. Stwierdził przy tym, iż powstałe zadłużenie nie było wynikiem zaniedbań czy celowego działania. Chciał jedynie utrzymać siebie na zwykłym społecznym poziomie, co nie udało mu się w czasach nie zawsze uczciwej i w miarę równej konkurencji oraz coraz wyższych kosztów utrzymania stanowiska pracy zwłaszcza przy działalności jednoosobowej.

Odpowiadając na skargę, pełnomocnik organu będący radcą prawnym, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał w pełni stanowisko i argumentację, zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że umorzenie składek powoduje zwolnienie z długu na stałe, dlatego też należy zawsze rozważyć, czy istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości chociażby niewielkimi kwotami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Skarga analizowana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek oraz odsetek za okres 03/2009 – 08/2013. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], którą odmówiono umorzenia zaległości skarżącego w z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585), a także w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365).

Na mocy art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Warunek ten nie musi być spełniony jedynie w odniesieniu do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, w odniesieniu do których, ustawodawca dopuszcza w uzasadnionych przypadkach możliwość umorzenia także pomimo braku całkowitej nieściągalności. "W przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek, a w przypadku stwierdzenia, że nie występuje całkowita nieściągalność, bada sprawę pod kątem istnienia przesłanek, czy zobowiązany wykazał, że opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny" (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są enumeratywnie w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ odwoławczy uznał, że w badanej sprawie nie została spełniona żadna z wymienionych przesłanek. W ocenie Sądu to twierdzenie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z przedłożonymi przez skarżącego postanowieniami Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...]. Abstrahując od faktu, że organ I instancji w ogóle pominął okoliczność umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego (pomimo, że postanowienie o numerze [...] dotyczyło należności ZUS) to przyjęcie przez organ odwoławczy, że nie wystąpiła przesłanka braku majątku z którego można prowadzić egzekucję stanowiło – zdaniem Sądu – działanie contra legem. Przede wszystkim przyjdzie wskazać, że argumentacja ZUS wskazująca na umorzenie postępowania z uwagi na jej bezskuteczność (a nie na brak majątku) została oparta na sentencji postanowienia, a nie jego treści. Gdyby bowiem organ przeanalizował treść postanowienia, to zauważyłby, że na stronie 4 uzasadnienia postanowienia, organ egzekucyjny wywiódł, że "W toku postępowania egzekucyjnego nie ustalono składników majątku, z których można przeprowadzić skuteczną egzekucję".

Dalej, organ egzekucyjny opisuje sytuację materialno – dochodową skarżącego, z którego to opisu wynika, że skarżący nie posiada żadnego majątku, ani ruchomego, ani nieruchomego ani też własnego mieszkania. Wyżej wskazane okoliczności przesądziły o bezskuteczności egzekucji i w konsekwencji o jej umorzeniu. Przyjęcie zatem, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. stanowiło naruszenie tego przepisu, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nie może być ponadto tak, że zasadą "uznaniowości" organ tłumaczy/wyjaśnia brak prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia lub nieistnienia przesłanek uzasadniających odmowę umorzenie należności. Uznaniowość działania nie może być utożsamiana z samowolą działania. Fakt, że w ramach uznania przysługuje organowi prawo do odmowy przyznania wnioskowanej ulgi nie zwalnia organu z właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W badanej sprawie nie dość, że organ pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń, to po przedłożeniu dokumentów przez skarżącego na etapie odwołania (znanych organowi z urzędu) organ ten utrzymał w mocy decyzję, która naruszała podstawowe zasady postępowania, w tym zasadę prawdy obiektywnej. Takie postępowanie organu nie mogło zostać zaakceptowane, a uchybienie było tak istotne, że uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskazana powyżej nieprawidłowość to nie jedyne uchybienie organu odwoławczego, którego dopatrzył się Sąd. Zdaniem orzekającego w sprawie składu orzekającego także ocena istnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepis ten stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja nie pozostawia wątpliwości, że zastosowanie uznania administracyjnego, w ramach którego organ może umorzyć zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie poprzedzone być musi szczegółowym przeanalizowaniem ujawnionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej. Treść przywołanego przepisu wskazuje jednocześnie, że ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę. Skoro bowiem przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1416/10, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 685/11 oraz z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wymaga zaakcentowania, że – wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji – organ nie wykazał, że skarżący nie spełnia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Skarżący na etapie odwołania przedstawił Zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] z którego wynika, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Poza tym organ nie zweryfikował twierdzenia skarżącego, że opiekuje się starszymi chorymi rodzicami, w tym chorym na [...] ojcem, wymagającej stałej opieki. Z dokumentów pozostałych przedłożonych przez skarżącego wynika, że ma liczne zadłużenia, w tym z tytułu alimentów i podatków. W tej sytuacji twierdzenie organu, iż skarżący nie wykazał, że nie jest w stanie regulować należności nie zasługuje na aprobatę.

Przytoczony przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie wymaga, aby ocena zasadności umorzenia należności z tytułu składek została dokonana po zbadaniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony. Taka ocena została w rozpoznawanej sprawie, dokonana w sposób niepełny. Organ nie ustalił, żeby skarżący posiadał jakiekolwiek dochody. Przyjął przy tym, że skarżący zamieszkuje wspólnie z chorymi rodzicami w zamian za opiekę i posiłki. Przy takich ustaleniach wywiedzione wnioski pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w sytuacji gdy zmierza ono do wydania decyzji o charakterze uznaniowym, stoi w sprzeczności z wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania dowodowego.

Jak już podkreślono, decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Dopiero więc, przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca zarówno wysokość dochodu, jak i stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem przesłanek określonych zarówno w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., jak i w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Powyżej wykazano, że ocena ta nie czyni zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego. Poza tym, że organ w sposób nierzetelny ocenił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, mającego wpływ na ocenę istnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. to niewłaściwie też zastosował § 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, który chroni potrzeby zobowiązanego w nim wskazane, gdyż niemożliwość ich zaspokojenia uzasadnia umorzenie należności z tytułu składek. Organ nie wyjaśnił rzetelnie czy sytuacja materialna skarżącego pozwala mu na spłacanie zaległych składek z tytułu ubezpieczenia bez uszczerbku dla egzystencji.

Okoliczność taka powinna zostać przez organ wykazana w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego zgodnie ze standardami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niekompletne ustalenia i niewystarczające uzasadnienie dotyczące sytuacji materialnej strony, a w rezultacie błędne ustalenia co do istnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi przesądziły o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ oceni zgromadzony materiał dowodowy według swobodnej a nie dowolnej jego oceny – kierując się powyższymi rozważaniami. Wydając z kolei decyzję w ramach uznania administracyjnego, wyjaśni – w oparciu o materiał dowodowy – powody rozstrzygnięcia, przy czym, poza rozważaniami natury ogólnej, przede wszystkim odniesie się do tej konkretnej sprawy, wyjaśniając jakie okoliczności przesądziły o takim a nie innym rozstrzygnięciu.

W opisanych powyżej okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.