Uzasadnienie
Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na dofinansowanie Projektu "K. – oczyszczanie ścieków" nr [...], realizowanego w ramach programu [...]. Z § 1 w/w uchwały wynika, iż Rada postanowiła "zaciągnąć pożyczkę z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do kwoty [...] zł na okres [...] z przeznaczeniem na dofinansowanie Projektu "K. – oczyszczanie ścieków" nr [...] realizowanego w ramach programu [...]. Pożyczka zostanie udzielona w złotych na kwotę równoważną [...] EURO". Z kolejnych jednostek redakcyjnych uchwały wynikało, iż zobowiązania wynikające z umowy pożyczki pokryte zostaną z dochodów własnych Miasta, zabezpieczenie wykonania warunków umowy miał stanowić weksel in blanco oraz, że Prezydent Miasta K. został upoważniony do zawarcia umowy pożyczki oraz zaciągnięcia zobowiązań wekslowych w celu jej zabezpieczenia.
Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta K. W uzasadnieniu w/w uchwały Rada podała, że "w związku z kontynuacją projektu [...] "K. – oczyszczanie ścieków", współfinansowanego środkami [...], środkami budżetu miasta oraz Miejskiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wystąpiono do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z wnioskiem o udzielenie pożyczki na dofinansowanie tego zadania, zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zapewnienia finansowania powyższego projektu inwestycyjnego. Pożyczka udzielona zostanie do kwoty [...] mln. zł., tj. [...] mln EURO przy założeniu 1 EURO na poziomie 5 zł. Przekazanie pożyczki miało nastąpić w trzech rocznych transzach w latach [...]. Oprocentowanie pożyczki natomiast miało wynosić 0,4 stopy redyskontowej weksli, ustalanej przez Narodowy Bank Polski. Okres spłaty pożyczki obejmować miał lata [...].
Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność w całości w/w uchwały Rady Miasta K. z powodu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), polegającego na "wyrażeniu przez Radę Miejską woli zaciągnięcia pożyczki do kwoty [...] zł stanowiącej równowartość [...] EURO podczas, gdy wydatki nie znajdujące pokrycia w dochodach planowanych na 2004 r. przewidziane w budżecie do sfinansowania środkami pochodzącymi z pożyczki wynoszą [...] zł. Tym samym występuje rozbieżność pomiędzy podjętą uchwałą, a budżetem gminy uchwalonym na rok 2004.
W uzasadnieniu Uchwały Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, iż zadanie związane z realizacją Projektu "K. – oczyszczalnia ścieków" ujęte zostało w załączniku nr 5a do uchwały budżetowej na 2004 r. [...] z dnia [...] r. Na realizację zadania w 2004 r. zaplanowano przeznaczyć łącznie [...] zł., z czego [...] zł to środki mające pochodzić z pożyczki. Nakłady do poniesienia na to zadanie w latach następnych miały wynieść [...] zł. Jako źródło finansowania podano środki własne wraz z pożyczką lub kredytem i środki pochodzące z funduszu [...]. RIO podkreśliła, iż alternatywne wymienienie pożyczki i kredytu bankowego spowodowało powstanie wątpliwości, czy po 2004 r. będzie wykorzystywana na powyższy cel pozostała część zaciąganej pożyczki, tj. kwota [...] zł.
Konkludując Izba stwierdziła, że podjęcie uchwały o zaciągnięciu pożyczki na kwotę [...] zł bez określenia, jaka kwota zostanie wykorzystana w 2004 r., a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., nastąpiło z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten, co zaakcentowała RIO, stanowi iż jednostka samorządu terytorialnego może zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach. W ocenie Izby Obrachunkowej z przedstawionych przez gminę dokumentów nie wynika jednak, że w zaistniałej sytuacji zachodzi okoliczność, o której mowa w powyższym przepisie.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżący podniósł, iż cytowany przez RIO przepis nie stanowi, że należy podawać wysokość transzy kredytu w poszczególnych latach. Strona skarżąca zaakcentowała, że Izba zastosowała w rozpatrywanym wypadku "analogię z przepisu art. 110 ustawy o finansach publicznych", który stanowi, iż w załączniku do uchwały budżetowej określa się, odnośnie wieloletnich programów inwestycyjnych, wysokość wydatków w roku budżetowym oraz dwóch kolejnych latach (art. 110 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy).
Z powyższego wyprowadzona została konkluzja, iż żaden przepis ustawy o finansach publicznych nie stanowi, iż przy zaciąganiu pożyczek lub kredytów wieloletnich należy do art. 48 ust. 1 pkt 2 stosować odpowiednio przepis art. 110, tzn. określać transze kredytu (pożyczki) w poszczególnych latach. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów.
Z zestawienia wyżej cytowanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz samorządzie gminnym strona skarżąca wyprowadziła wniosek, iż stanowiący organ gminy podejmując uchwałę dotyczącą zaciągnięcia pożyczki długoterminowej nie miał obowiązku określenia wysokości transz tej pożyczki w poszczególnych latach.
Skarżący podniósł nadto, że podjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie zaciągnięcia pożyczki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej stanowiło podstawę do negocjowania ostatecznych warunków zawieranej umowy, a dopiero z niej samej miała wynikać wysokość poszczególnych transz. Podkreślono, że wysokość transz w poszczególnych latach "będzie przedmiotem przyszłej umowy o pożyczkę, a w całej procedurze załatwienia formalności pożyczkowych, aby podjąć wiążące rozmowy z pożyczkodawcą, konieczna jest uchwała rady gminy dotycząca zaciągnięcia pożyczki". W chwili podejmowania uchwały budżetowej na rok 2004 nie był znany ostateczny harmonogram realizacji inwestycji (została ona przesunięta w czasie).
Skarżący zaakcentował, iż pierwsza transza pożyczki na bieżący rok została określona przez Radę Miasta w uchwale budżetowej w wysokości [...] zł., natomiast pozostałe środki winny być przekazywane w wysokości zależnych od potrzeb wynikających z realizacji inwestycji, w tym poziomu finansowania zadania przez fundusz [...] oraz niedoborów środków w przeszłych budżetach (tj. w latach 2005 i 2006). Strona skarżąca nie zgodziła się nadto ze stwierdzeniem RIO o istnieniu wątpliwości czy po 2004 r. będzie wykorzystywana na realizację programu pozostała część pożyczki, tj. kwota [...] zł. Skarżący podniósł, iż wątpliwości takich nie ma, o czym ma świadczyć jednoznacznie zapis § 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] r. Skarżący podkreślił, iż miastu potrzebna jest pożyczka w kwocie [...] EURO, ponieważ w tej walucie będzie się rozliczało z wykonawcami. Zatem skoro obecny kurs EURO jest niższy niż 5 zł., nie będzie wymagana kwota [...] zł.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W szczególności pełnomocnik organu stwierdził, iż skarga nie wniosła nowych elementów dla oceny przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. W dalszym ciągu akcentowano, iż zaciągnięcie pożyczki na kwotę [...] zł bez jednoczesnego określenia jaka kwota zostanie wykorzystana w roku 2004, a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r. narusza w sposób istotny przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Z oceną tą nie zgodził się pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia [...] r.
Na polecenie Sądu skarżący przedłożył uchwałę nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie zapewnienia finansowania projektu inwestycyjnego pn: "K. – oczyszczalnia ścieków" nr [...]. W załączniku nr 1 do w/w uchwały, w kolumnie "Źródła finansowania", w pozycji "Instytucje Finansowe" została uwidoczniona kwota [...] EURO.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy podjęcie uchwały przez Radę Miasta K. w sprawie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej na kwotę [...] zł bez określenia, jaka kwota zostanie wykorzystana w 2004 r., a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., nastąpiło z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 ze zm.), w sytuacji gdy w uchwale budżetowej na 2004 r. przewidziano, iż na realizację przedmiotowego zadania w 2004 r. planuje się przeznaczyć łącznie [...] zł., z czego [...] zł to środki pochodzące z pożyczki.
Zgodnie z powołanym wyżej przepisem jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki samorządu terytorialnego.
Regionalna Izba Obrachunkowa czyni zarzut, iż rozpatrywana uchwała rady tworzy stan, w którym przewiduje się zaciągnięcie pożyczki bez jednoczesnego określenia jaka kwota zostanie wykorzystana w roku 2004, a ile środków przewiduje się wykorzystać w poszczególnych latach po 2004 r., a to z kolei – w ocenie Kolegium Izby – narusza w sposób istotny art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Powyższy pogląd nie znalazł aprobaty Sądu.
Zaciągnięcie kredytu długoterminowego jest równoznaczne z zaciągnięciem zobowiązania majątkowego przekraczającego zakres tzw. zwykłego zarządu majątkiem komunalnym i dlatego decyzja w tym zakresie należy do wyłącznej właściwości organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednak w przypadku kredytów (pożyczek) długoterminowych zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego, do złożenia oświadczenia woli, rodzącego powstanie zobowiązania, niezbędne jest współdziałanie obydwu organów jednostki samorządu terytorialnego w ten sposób, że organ stanowiący wyraża wolę osoby prawnej, zarząd zaś ją wykonuje. Innymi słowy mówiąc, uchwała rady określa zasadnicze parametry pożyczki (kredytu), jak wolę zaciągnięcia określonego zobowiązania, upoważnienie do zawarcia stosownej umowy, wielkość pożyczki, cel, sposób zabezpieczenia, natomiast jej konkretyzacja następuje w wyniku czynności dokonywanych przez organ wykonawczy gminy i znajduje urzeczywistnienie w umowie podpisywanej w imieniu gminy przez ten organ.
Sama uchwała w sprawie pożyczki nie rodzi zobowiązania, tak samo jak organ wykonawczy, przystępując do realizacji zapisów tejże uchwały, nie jest zwolniony z obowiązku przestrzegania innych uchwał rady, np. uchwały budżetowej.
Wbrew twierdzeniom uzasadnienia uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej, przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie nakazuje radzie gminy – w uchwale wyrażającej zgodę na zaciągnięcie zobowiązania – wskazania, w jakich konkretnie transzach kredyt ma zostać wykorzystany.
Jeszcze raz należy podkreślić, iż przepis usytuowany w Rozdziale 4 – Ogólne zasady zaciągania zobowiązań stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach samorządu terytorialnego. Z istoty tegoż przepisu wynika, że zaciągnięty kredyt musi być przeznaczany na finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach, nie oznacza to jednak, że warunkiem jego zaciągnięcia jest wyszczególnienie w uchwale rady, jak konkretnie kredyt ten będzie wykorzystywany. Podejmując bowiem uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu jednostka samorządu terytorialnego może jeszcze nie wiedzieć jaka kwota kredytu zostanie wykorzystana w 2004 r., a jaka w następujących po tym roku latach, tak samo, jak niewiadomą może być jaki konkretnie wydatek z kredytu będzie finansowany.
W orzecznictwie oraz doktrynie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90 – ONSA 1990 nr 4, poz. 6, a także B. Dolnicki Samorząd terytorialny, Zakamycze 2003, s. 277) podkreśla się, iż stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. "Dochodzenie do wniosku, iż uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem w drodze zawiłej nieraz wykładni określonego przepisu prawnego, a w szczególności gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może spowodować negatywne następstwa społeczne, nie zamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczenia samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze nie budzącą wątpliwości podstawę prawną".
W realiach rozpatrywanej sprawy, nie znajduje uzasadnienia dość kategoryczne i arbitralne stwierdzenie organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała rady "narusza w sposób istotny" cytowany wyżej przepis ustawy o finansach publicznych.
Mimo przeciwnych twierdzeń Regionalnej Izby Obrachunkowej, Sąd nie dostrzegł w przedmiotowej uchwale Rady Miasta K. sprzeczności z prawem, a w szczególności z analizowanym przepisem art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym – działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.