Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach ‒ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna") – po rozpoznaniu zażalenia A. S. (dalej: "zobowiązana" lub "skarżąca") na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego W G. z [...] r. (dalej: "organ egzekucyjny"), nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie skargi na zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia z dnia [...] r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.
Organ egzekucyjny prowadzi wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne na podstawie własnych tytułów wykonawczych z [...] r., nr [...] i [...] obejmujących zryczałtowany podatek dochodowy od niektórych przychodów i odsetki od zryczałtowanego podatku dochodowego od niektórych przychodów za 2003 r., doręczonych w dniu [...] r.
W jego toku zajął wynagrodzenie za pracę zobowiązanej w A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie zawiadomienia z [...] r. (doręczonym [...] r.). W związku z zaliczeniem nadpłaty wynikającej z zeznania rocznego PIT-37 za 2017 r. na poczet tytułu wykonawczego nr [...], organ egzekucyjny zawiadomieniem z [...] r. nr [...] (doręczonym zobowiązanej [...] r.) dokonał zmiany wysokości zajęcia wynagrodzenia za pracę u ww. pracodawcy.
Pismem z 31 lipca 2018 r. pełnomocnik zobowiązanej jej mąż W. S. wniósł skargę na zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia z dnia [...] r., wnosząc o jego uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa.
Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] r. odmówił wszczęcia postępowania ww. sprawie. Stwierdził, że zawiadomienie o zmianie wysokości dokonanego już wcześniej zajęcia, nie można zakwalifikować jako zastosowanie nowego środka egzekucyjnego, podlegającego zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej, bowiem zgodnie z treścią art. 1a pkt 2 ustawy nie jest czynnością egzekucyjną, która podlegałaby zaskarżeniu.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ‒ rozpoznając zażalenie wniesione przez pełnomocnika zobowiązanej ‒ uznał stanowisko organu egzekucyjnego za zasadne.
Powołał art. 61 i art. 61a oraz art. 63 K.p.a., a także art. 54 § 1 i § 4 oraz art. 64 § 1 w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a.
Za słuszne uznał stanowisko organu egzekucyjnego, że zawiadomienie o zmianie wysokości dokonanego już wcześniej zajęcia, nie można zakwalifikować jako zastosowanie nowego środka egzekucyjnego, podlegającego zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Tym samym zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia nie jest czynnością egzekucyjną, która podlegałaby zaskarżeniu w trybie art. 54 § 1 ustawy egzekucyjnej, a jedynie czynnością materialno-techniczną polegającą na poinformowaniu stron postępowania, tj. zobowiązanego i pracodawcę o zmianie wysokości zajęcia.
Stanowisko to poparł orzecznictwem sądowo-administracyjnym i powołał wyroki WSA: w Krakowie z 26 października 2017 r., I SA/Kr 905/17; w Warszawie z 23 lutego 2016 r., III SA/Wa 989/15 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II FSK 1784/10. Podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku zdecydowanie wykluczył aktualizację zajęcia z kręgu czynności egzekucyjnych i jednocześnie wskazał, że czynnościami egzekucyjnymi w administracji są wyłącznie czynności faktyczne, dla których ważności ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidziała określony rygor i formę ich dokonania. Informacyjny charakter tego zawiadomienia, jak również brak odrębnego trybu postępowania uregulowanego w tej ustawie wskazuje, że nie można zaliczać go do czynności o charakterze wykonawczym, ani też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego.
Uznał, że skoro zawiadomienie nie jest samodzielną czynnością egzekucyjną, a jedynie czynnością materialno-techniczną o charakterze wyłącznie informacyjnym, to uzasadnia to zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a.
W skardze pełnomocnik zobowiązanej zaskarżył rozstrzygnięcie organu II instancji w całości zarzucając mu rażące naruszenie prawa i wniósł o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zajęte w sprawie stanowisko.
Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie, którym utrzymano w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie skargi na zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia z dnia [...] r.
Spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia stanowi czynność egzekucyjnej, o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. oraz czy w związku z tym na takie zawiadomienie przysługuje skarga na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 u.p.e.a.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania przez organ egzekucyjny spornego zawiadomienia, przepis art. 1a pkt 2 u.p.e.a. stanowił, ze przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 54 § 1 tej ustawy zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne, o której mowa w § 1, wnosi się w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia zobowiązanego o czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej (art. 54 § 4 ustawy).
Przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia w związku z podjętymi w toku postępowania egzekucyjnego czynnościami związanymi z prowadzoną egzekucją z wynagrodzenia za pracę skarżącej. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażono pogląd, że zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia nie stanowi czynności egzekucyjnej, o której jest mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., a w konsekwencji nie przysługuje na nie skarga na czynności egzekucyjne z art. 54 u.p.e.a. (por. wyroki: NSA z 7 grudnia 2011 r., II FSK 1784/10; WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., I SA/Kr 905/17; WSA w Warszawie z 23 lutego 2016 r., III SA/Wa 989/15; WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2019 r., I SA/Gl 86/19, dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażone tam stanowisko.
NSA w wyroku z 7 grudnia 2010 r. wyjaśnił, że administracyjne postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem wykonawczym, którego celem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Mając na uwadze cel tego postępowania, określony w art. 1 pkt 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki przymusu, tj. środki egzekucyjne wymienione w art. 1a pkt 12 u.p.e.a. Z kolei czynności egzekucyjne, o których mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., mają charakter wykonawczy, ponieważ są podejmowane w celu zastosowania środków egzekucyjnych. Czynnościami egzekucyjnymi będą zatem czynności faktyczne, dla których ważności u.p.e.a. przewidziała określony rygor i formę ich dokonania oraz dalsze czynności związane z realizacją środków egzekucyjnych. Nie będą natomiast czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Nie będzie zatem czynnością egzekucyjną zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia, o której wierzyciel jest zobowiązany zawiadomić organ egzekucyjny na podstawie przepisów wykonawczych. Zawiadomienie ma jedynie informacyjny charakter, brak jest również odrębnego trybu postępowania uregulowanego w u.p.e.a., co wskazuje, że nie można zaliczać go do czynności o charakterze wykonawczym ani też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że jakkolwiek art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zawierający legalną definicję czynności egzekucyjnej nie wymienia enumeratywnie czynności egzekucyjnych, to jednak nie można przyjąć, że zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia zaliczyć należy do kategorii czynności egzekucyjnych. podlegających zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a.
Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny po wystawieniu tytułów wykonawczych dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącej u jej pracodawcy (zawiadomienie o zajęciu z [...] r.). Łączna kwota dochodzonej wierzytelności wynikająca z zajęcia, tj. należność główna wraz odsetkami i kosztami egzekucyjnymi wynosiła [...] zł. Ze złożonego przez skarżącą rozliczenia rocznego PIT-37 za 2017 r. wynikała nadpłata w wysokości [...] zł, którą organ zaliczył na poczet należności głównej ([...] zł) oraz odsetek ([...] zł). W ramach dokonanej aktualizacji tytułu wykonawczego wystosował do skarżącej "Zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia" z [...] r., z którego wynika łączna kwota jej zobowiązań w wysokości [...] zł; nadpłatę w części zaliczono na poczet należności głównej wynikającej z tytułu wykonawczego [...] oraz ponownie przeliczono odsetki. Wyjaśnić przy tym należy, że wystawienie tytułu wykonawczego jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązaną obowiązku, zaś wysokość tego obowiązku została ustalona wcześniej w postępowaniu przed wierzycielem i w tamtym postępowaniu mogła być przez stronę kwestionowana przy wykorzystaniu przysługujących środków zaskarżenia. Zatem czynnością egzekucyjną, którą skarżąca mogła kwestionować w trybie art. 54 u.p.e.a. było zajęcie wynagrodzenia za pracę dokonane zawiadomieniem z dnia [...] r. doręczonym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] r.
Zgodnie z treścią art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a K.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące zasadności wystosowania kwestionowanego zawiadomienia, nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie.
Zdaniem Sądu stanowisko organów w przedmiocie niedopuszczalności skargi potwierdza także brak w treści "Zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia" stosownego pouczenia, w przeciwieństwie do pouczenia w "Zawiadomieniu o zajęciu wynagrodzenia za pracę".
Skoro zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia nie stanowi czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 1a pkt 2 ustawy egzekucyjnej, to w konsekwencji skarżącej nie przysługiwała na nie skarga na czynności egzekucyjne z art. 54 tej ustawy. W konsekwencji zasadnie ‒ zdaniem Sądu ‒ organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.
Z tych też względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.