Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej zwany: K.p.a.) oraz art. 17, art. 18 oraz art. 64c § 4 i § 7 ustawy z 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm. – dalej zwana: u.p.e.a.) – po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela: A w C. (dalej zwane wierzycielem) na postanowienie organu egzekucyjnego: Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z [...] nr [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z [...] o numerach: [...] i [...], obejmujących zwroty w ramach płatności ze środków budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich należne od B spółka z o.o. w B. (dalej zwana dłużnikiem) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Postanowienia zapadły w następującym stanie sprawy:
Organ egzekucyjny w prowadzonym z wniosku wierzyciela postępowaniu egzekucyjnym przeciwko dłużnikowi, na podstawie w/w tytułów wykonawczych, dokonał czynności egzekucyjnych polegających na doręczeniu odpisów tytułów egzekucyjnych oraz zajęciu rachunku bankowego, za które naliczył opłaty w/g stawek określonych w art. 64 u.p.e.a., stanowiące koszty egzekucyjne w rozumieniu art. 64c § 1 tej ustawy. Bank nie przekazał jednak organowi egzekucyjnemu żadnych kwot, informując pismem z [...] o braku środków podlegających potrąceniom oraz o zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie ujawniono żadnego innego majątku rokującego odzyskanie kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przez innymi wierzytelnościami, co skutkowało umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. (postanowienie z [...]).
Zawiadomieniem z [...] organ poinformował wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego w kwocie łącznej [...] zł, a w ślad za tym postanowieniem z [...] obciążył go tymi kosztami.
W zażaleniu na powyższe postanowienie wierzyciel zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego:
- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, że przepis ten, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14, w zakresie w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP; w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłat za zajęcie rachunków bankowych w łącznej wysokości [...] zł;
- art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, że przepis ten, zgodnie z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (art. 64 § 1 pkt 4), w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji; w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i pozbawionego podstawy prawnej naliczenia opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości [...] zł.
W efekcie wierzyciel wniósł o uchylenie postanowienia organu I instancji w całości i odstąpienie od obciążenia go opłatami w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. niezależnie od dokonania czynności określonych w tych przepisach, z uwagi na uznanie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną za niezgodne z Konstytucją RP, a nadto o wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania wyłącznie w kwocie odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom egzekucyjnym, z uwzględnieniem jedynie rzeczywistych wydatków i opłat poniesionych przez organ, przyporządkowanych do poszczególnych i zindywidualizowanych czynności.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych za które należne są opłaty zagwarantowane w art. 64 u.p.e.a. Zastosowane środki egzekucyjne nie przyniosły pozytywnego rezultatu w postaci zaspokojenia chociażby kosztów egzekucyjnych korzystających z pierwszeństwa zaspokojenia przed innymi wierzytelnościami, stąd organ egzekucyjny umorzył je postanowieniem z [...] na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Stosownie jednak do art. 64c § 1 w/w ustawy, opłaty stanowiące koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela (§ 4), jeśli nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, przy czym sporna jest wysokość tych kosztów. Organ przyjął, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. SK 31/14, że wysokość opłaty za czynności egzekucyjne należy ustalić według stawek określonych w art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a., czyli za zajęcie rachunku bankowego w wysokości 5 % od dochodzonej należności oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% - osobno do każdego tytułu wykonawczego. Za punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela uznał organ przepis art. 64 § 1 u.p.e.a. wyszczególniający wysokość stawek za poszczególne czynności egzekucyjne, którego pkt 6 przewiduje opłatę za zajęcie nieruchomości wynosząca 8% od dochodzonej należności, maksymalnie jednak 34.200 zł. Przyjmując zatem, że dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wynosi 21.375 zł. Natomiast górna granica opłaty manipulacyjnej w/g 1% stopy daje 4.275 zł od każdego tytułu wykonawczego. W tej sytuacji koszty egzekucyjne obciążające wierzyciela wynoszą: dla tytułu wykonawczego nr [...] - [...] zł i dla tytułu wykonawczego nr [...] - [...] zł.
W skardze do sądu administracyjnego wierzyciel zarzucił organowi II instancji naruszenie:
- art. 64c § 4 i 7 w zw. z art. 64c § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie przywołanych przepisów dopuszczalne jest abstrakcyjne, następujące w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu stopnia skomplikowania i nakładu pracy koniecznego do wykonania czynności egzekucyjnych - szacowanie kosztów egzekucyjnych, którymi obciążyć należy wierzyciela i przyjęcie, że koszty te należy w niniejszej sprawie szacować na poziomie 5% dla opłaty za dokonanie zajęcia rachunku bankowego i 1% dla opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego;
- art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w kierunku ustalenia kosztów egzekucyjnych rzeczywiście poniesionych, a w konsekwencji ustaleniu tych kosztów w wysokości nieuzasadnionej wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zarzutów i argumentów skargi nie podzielił, akceptując zapatrywanie organu przedstawione w w/w postanowieniu i wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r. sygn. I SA/Gl 1330/17 skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył wierzyciel. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2019 r. sygn. I GSK 2918/18 skargę tę uwzględnił. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. W okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do pobrania opłaty egzekucyjnej. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14 dodał, że prawo pobrania opłaty egzekucyjnej na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przysługuje jedynie w sytuacji, gdy zostaną zajęte środki pieniężne. W tej sprawie zajęcie takie nie miało jednak miejsca. W związku z nieskutecznym zajęciem wierzytelności pieniężnej NSA uznał, że organ egzekucyjny miał prawo do naliczenia jedynie opłaty manipulacyjnej, i to w wysokości ustalonej w oparciu o wytyczne zawarte w w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opłata ta powinna być obliczona w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary, a mianowicie w szczególności uwzględniać czasochłonność, czy stopień skomplikowania podejmowanych czynności.
Załatwiając sprawę ponownie organ I instancji obliczył koszty postępowania egzekucyjnego obciążające wierzyciela przyjmując, że wynoszą one dla tytułu wykonawczego nr [...] [...]zł, a dla tytułu wykonawczego nr [...] [...] zł. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ wyjaśnił, że w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidziano opłatę za zajęcie nieruchomości w wysokości 8 % dochodzonej należności, nie więcej niż 34.200 zł. Tę wielkość przyjął organ jako punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów obciążających wierzyciela. Biorąc powyższe pod uwagę wskazał, że górna granica opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje 4.275 zł od każdego tytułu wykonawczego. Ponieważ jednak organ nie wyegzekwował żadnych środków pieniężnych (z rachunków bankowych), to organ egzekucyjny nie obciąża wierzyciela kosztami za zajęcie rachunku bankowego. Natomiast obciąża wierzyciela opłatą manipulacyjną za czynności egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika. Do obciążenia tą opłatą skarżącego przyjął kwoty, odpowiednio, 4.275 zł (do wysokości wyliczonej wyżej górnej granicy) i [...] zł - łącznie [...] zł.
W zażaleniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że:
- organ nie wskazał w/w przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia w sentencji, opisując jego stosowanie w uzasadnieniu;
- organ błędnie zastosował wytyczne określone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r. sygn. SK 31/14 w zakresie stosowania przepisów, które nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i jako takie są niezgodne z Konstytucją RP, a w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i zawyżonego ustalenia opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości (wynikającej z obu tytułów wykonawczych) [...] zł.
Zdaniem strony opłata manipulacyjna powinna zostać obniżona do wysokości rzeczywistych wydatków lub opłat poniesionych przez organ w toku postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika, a przyporządkowanych do poszczególnych i zindywidualizowanych czynności dokonanych przez organ w toku tego postępowania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, nie podzielając zarzutów i argumentów zażalenia.
Powołując w szczególności przepisy art. 64c § 1, § 4, § 9 pkt 2 oraz § 10 u.p.e.a. organ wskazał, że w realiach tej sprawy wierzyciela obciąża obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Organ przypomniał, że NSA w wydanym w tej sprawie wyroku z 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 2918/18 uznał za niedopuszczalne naliczenie opłaty za zajęcie rachunku bankowego w sytuacji, gdy nie pozyskano z tego tytułu żadnych środków finansowych. W tej sytuacji słusznie organ nie naliczył kosztów za dokonane [...] stosownym zawiadomieniem zajęcie rachunku dłużnika w C. Naliczył natomiast prawidłowo opłatę manipulacyjną, na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., przyjmując, że wysokość tej opłaty wynosi 1 % kwoty podlegającej egzekucji wraz z odsetkami za zwłokę i nie może być niższa niż 1,40 zł. Odwołując się do postanowień art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. organ wskazał, że za zajęcie nieruchomości należne są koszty w wysokości 8 % kwoty egzekwowanej, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Według stawki 1 % określonej dla opłaty manipulacyjnej w art. 64 § 1 pkt 6 w/w ustawy - górna granica opłaty wynosi 4.275 zł.
Zdaniem organu II instancji, wyliczenie powyższej opłaty jest zgodne z w/w wyrokiem NSA z 14.11.2019 r., a nadto czyni zadość wskazaniom zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 31/14, w którym Trybunał m.in. wyjaśnił, że w każdym przypadku organ egzekucyjny winien miarkować wysokość kosztów egzekucyjnych odzwierciedlających faktyczne zaangażowanie organu egzekucyjnego przy dokonywaniu czynności, za które koszty są należne.
W skardze wierzyciel, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił naruszenie:
- przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), polegające na jego niezastosowaniu i pominięcie wydanej przez sąd oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r. sygn. I GSK 2918/18;
- prawa materialnego, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na tym, że organ dokonał jedynie matematycznego przyporządkowania opłaty, bez ustalenia rzeczywistych wydatków i opłat poniesionych przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, a tym samym błędnie zastosował wytyczne określone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28.06.2016 r. sygn. SK 31/14 w zakresie stosowania przepisów, które nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i jako takie są niezgodne z Konstytucją RP; w konsekwencji doszło do nieuprawnionego i zawyżonego naliczenia opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości (wynikającej z obu tytułów wykonawczych) [...] zł;
- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art 18 u.p.e.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia postępowania w kierunku ustalenia opłat i nakładu pracy rzeczywiście poniesionych w toku postępowania egzekucyjnego w stosunku do dłużnika i w konsekwencji ustalenie ich na poziomie szacunkowym, w oderwaniu od rzeczywistych czynności organu egzekucyjnego polegających na zajęciu rachunków bankowych dłużnika (wysłanie pism), a w konsekwencji ustalenie kosztów egzekucyjnych w wysokości nieuzasadnionej w żadnej mierze wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.
W uzasadnianiu skarżący przedstawił argumenty popierające skargę, w tym przedstawił oczekiwany sposób postępowania organu egzekucyjnego w celu ustalenia kosztów w oparciu o tytuł egzekucyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny prowadził z wniosku wierzyciela postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi, na podstawie tytułów wykonawczych z [...] nr [...] i nr [...], obejmujących zwroty w ramach płatności ze środków budżetu państwa oraz zwroty w ramach płatności ze środków europejskich należne od dłużnika. W toku tego postępowania organ dokonał czynności egzekucyjnych polegających na doręczeniu odpisów tytułów egzekucyjnych oraz zajęciu rachunku bankowego, za które to czynności naliczył opłaty w/g stawek określonych w art. 64 u.p.e.a., stanowiące koszty egzekucyjne w rozumieniu art. 64c § 1 tej ustawy. Czynności egzekucyjne nie doprowadziły do zaspokojenia wierzyciela w żadnej części, stąd organ postanowieniem z [...] umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. W ślad za tym powiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego i obciążył go tymi kosztami. Wyniosły one dla tytułu wykonawczego nr [...] - [...]zł, a dla tytułu wykonawczego nr [...] - [...] zł. Kierując się treścią art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. organ przyjął kwotę 34.200 zł jako punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów obciążających wierzyciela, wyliczając górną granicę kosztów egzekucyjnych na poziomie 4.275 zł od każdego tytułu wykonawczego. Mając jednak na względzie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r. sygn. I GSK 2918/18 (wydanego w tej sprawie), stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zwarte w wyroku z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14, a także fakt, że nie zostały wyegzekwowane żadne środki pieniężne (z rachunku bankowego), organ egzekucyjny nie obciążył wierzyciela kosztami za zajęcie rachunku bankowego, lecz wyłącznie opłatą manipulacyjną za czynności egzekucyjne prowadzone wobec dłużnika. Obciążenie to ograniczył do w/w górnej kwoty dla każdego tytułu wykonawczego i ustalił w kwotach: 4.275 zł i [...] zł. Organ powołał się w tym zakresie na przepisy art. 64 § 1 pkt 6 i § 6 u.p.e.a., co wynika z zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze tak zakreślony stan faktyczny stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 64 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, w egzekucji należności pieniężnych, pobiera określone w tym przepisie opłaty za dokonane czynności egzekucyjne. Pobiera m.in. opłatę za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 tego przepisu wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, która wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr (art. 64 § 6 u.p.e.a.).
Z kolei zgodnie z art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne obciążają – co do zasady – zobowiązanego, z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 64c § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym to wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Dla oceny prawidłowości zastosowania w tejże sprawie wymienionych wyżej przepisów ustawy konieczne jest odwołanie się do wskazań zawartych w wyroku NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. I GSK 2918/18. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie przypomnienia wymagają tezy zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W wyroku tym Trybunał orzekł m.in., co akcentował NSA w w/w wyroku, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W swoim uzasadnieniu Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania w/w opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
W świetle powyższego, w kwestii sposobu ustalania wysokości oraz określania zasad pobierania opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, Trybunał dostrzegał z jednej strony konieczność zapewnienia, przynajmniej w części, finansowania funkcjonowania aparatu egzekucyjnego (na tę m.in. część stanowiska Trybunału zwrócił uwagę organ w zaskarżonym postanowieniu), z drugiej jednak strony podkreślał niezbędność zachowania racjonalnego związku między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
Konkluzja wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału prowadzi do wniosku, że dla właściwej jego realizacji niezbędna jest interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty, co ukazane w w/w wyroku TK. I tak w reakcji na tenże wyrok ustawodawca w art. 1 pkt 19 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553 ze zm.), która wejdzie w życie 20 lutego 2021 r. (z wyjątkami wskazanymi w art. 15 pkt 1 i pkt 2) przewidział w zmienionym art. 64 § 4 maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej w wysokości 10% wyegzekwowanych środków pieniężnych nie więcej niż 40.000 zł, natomiast w zmienionym art. 64 § 1 przewidziano, że opłata manipulacyjna za wszczęcie postępowania egzekucyjnego wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji 100 zł. W myśl art. 64 § 2 obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. W art. 64 § 3 uregulowano zaś sytuacje, w których obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej nie powstaje, zaś w art. 64 § 9 przewidziano opłatę w wysokości 20 zł za określone czynności egzekucyjne w egzekucji należności pieniężnych.
W realiach tej sprawy NSA w wyroku z 14 listopada 2019 r. sygn. I GSK 2918/18 jednoznacznie orzekł, że nie jest możliwe pobranie opłaty egzekucyjnej w sytuacji, gdy nie doszło do wyegzekwowania należności pieniężnych. Opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Wykonując w/w wskazania NSA organ prawidłowo od wymierzenia tejże opłaty odstąpił, na co wyraźnie wskazał w swoim postanowieniu. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie jest w sprawie sporne.
Natomiast w sprawie sporna jest kwestia obciążenia skarżącego opłatą manipulacyjną od dwóch tytułów wykonawczych odpowiednio w kwotach 4.275 zł i [...] zł - łącznie [...] zł.
W tym zakresie wskazać należy, że opłata manipulacyjna jest odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych i jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego (jak w tej sprawie). Jest ona niezależna od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Z przepisu art. 64 § 10 u.p.e.a. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Opłata manipulacyjna stanowi swego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie podejmowane czynności manipulacyjne (np. doręczenie tytułu wykonawczego) dokonane w toku prowadzonej egzekucji, a obowiązek jej zapłaty, nie zależy od efektów tych czynności i całego postępowania egzekucyjnego.
W rozpoznawanej sprawie samo obciążenie skarżącego opłatą manipulacyjną było zasadne, bowiem organ egzekucyjny wystawił i przesłał zobowiązanemu odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Taki też pogląd wyraził NSA w wydanym w tej sprawie wyroku. Zdaniem Sądu orzekającego, trafne są jednak zarzuty skargi odnośnie wyliczonej przez organ wysokości opłaty manipulacyjnej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, za organem I instancji, wyliczając tę opłatę przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 4.275 zł, a zatem ustalenie tej opłaty od każdego tytułu wykonawczego w kwotach 4.275 zł i [...] zł nie przekraczało powyższego limitu (górnej granicy) i tym samym było zgodne z prawem, w tym zgodne ze wskazaniami NSA zawartymi w w/w wyroku zapadłym w tej sprawie. Należy jednak zauważyć, że w powyższym wyroku NSA stwierdził, że organ egzekucyjny miał prawo do naliczenia opłaty manipulacyjnej, jednak w wysokości ustalonej w oparciu o wytyczne zawarte w powołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Opłata ta powinna więc być obliczona w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary, aby była adekwatna m.in. do nakładu pracy organu egzekucyjnego, czy stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Tymczasem w swoich rozważaniach organ argumenty te – które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów - pominął. Chodzi tu o uwzględnienie przy ustalaniu w/w opłaty takich kryteriów, jak właśnie: czasochłonność, stopień skomplikowania podejmowanych czynności, konieczny nakład pracy organu egzekucyjnego. Opłaty przyjęte na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są bowiem wątpliwe z punktu widzenia wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, na co zwrócił uwagę zarówno Trybunał Konstytucyjne, jak i NSA w powołanych wyżej wyrokach. To właśnie zadecydowało o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem ocenić, czy ustalone koszty egzekucyjne (opłata manipulacyjna) na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a., z uwzględnieniem odkodowanych w/w wyrokiem TK wzorców konstytucyjnych, są adekwatne w znaczeniu wskazanym przez Trybunał do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych oraz czy pozostają w związku z efektywnością egzekucji. W przekonaniu Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, opłata musi być ustalana przez pryzmat wymogu jej proporcjonalności, relacyjności do nakładu pracy i faktycznych kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny, tak, aby zachowany został charakter tej opłaty jako rzeczywiście rekompensującej koszty angażowania aparatu państwowego w egzekucję należności publicznych.
Konieczne będzie uwzględnienie i tego, aby obliczone w ten sposób koszty nie stanowiły dla wierzyciela swoistej kary, szczególnie, że w tej sprawie obciążany jest nie dłużnik, lecz wierzyciel. W tym kontekście wykazanie adekwatności ustalonych kosztów nabiera szczególnie doniosłego znaczenia, gdyż ich wysokość nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.
Jak to już Sąd wyżej zasygnalizował, wskazówek interpretacyjnych w jaki sposób należy wyliczyć sporne koszty, można poszukiwać w nowelizacji ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), która wejdzie w życie 20 lutego 2021 r. i która stanowi wykonanie w/w wyroku TK sygn. SK 31/14, w zakresie objętym niniejszym sporem. Przewidziano tam, że co do zasady opłata manipulacyjna za wszczęcie postępowania egzekucyjnego wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji co do zasady - 100 zł. W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (por. Sejm VIII kadencji, druk 3379) wskazano, że odstąpiono od dotychczasowego, procentowego sposobu naliczania tej opłaty. Przyjęto dwie kwotowe stawki tej opłaty znając, że zakres czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie jednego tytułu wykonawczego jest taki sam, niezależnie od wysokości należności pieniężnej ujętej w tym tytule. W przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata manipulacyjna wynosi 100 zł, a jej wysokości powiązano ze średnią wydatków, jakie ponosi urząd skarbowy na obsługę tytułu wykonawczego. Uznano, że wszczęcie egzekucji administracyjnej oznacza konieczność podejmowania przez organ egzekucyjny szeregu czynności związanych z prowadzeniem tej egzekucji, w ramach której stosuje się środki przymusu, rozpatruje środki zaskarżenia oraz informowania uczestników postępowania egzekucyjnego o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Opłata manipulacyjna ma więc charakter wydatku związanego z koniecznością zapewnienia funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, którego zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawnych lub orzeczeń organów administracji publicznej lub sądów. Przyjęto, że opłata manipulacyjna jest pobierana od każdego tytułu wykonawczego, co ma ułatwić sposób naliczania tej opłaty, niezależny od wysokości dochodzonej należności pieniężnej, z uwagi na zakres niezbędnych czynności do obsługi jednego tytułu wykonawczego. W tym ujęciu opłata manipulacyjna, oprócz refinansowania wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, ma także pełnić funkcję prewencyjną.
Co oczywiste, na dzień orzekania przez organ ustawa powyższa nie obowiązywała, jednakże ustawodawca wskazał w niej jakie stawki opłaty manipulacyjnej uznaje za adekwatne do nakładu pracy organu egzekucyjnego, i które jednocześnie zapewniają finasowanie aparatu egzekucyjnego. W tym aspekcie dyrektywy w niej zawarte mogą być pomocne przy ustalaniu w/w adekwatności i elementów, jakie należy w brać pod uwagę w tym zakresie.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie narusza art. 64 § 6 u.p.e.a., co jest wystarczającą podstawą do jego uchylenia. Nie respektuje też wskazać NSA zawartych w wyroku z 14.11.2019 r. sygn. I GSK 2918/18, co narusza art. 153 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie wywody Sądu zawarte w niniejszym wyroku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty w kwocie ogółem 580 zł składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł).