Uzasadnienie
W dniu [...]r. Rada Miejska w K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie: t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), następnie powoływanej w skrócie: u.s.g., podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia zasad gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy.
W dniu 22 lutego 2016 r. do Rady Miejskiej w K. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez skarżącego W. D.. W piśmie tym skarżący zwrócił uwagę na brzmienie punktu 7 Zasad gospodarki finansowej sołectw i osiedli" stanowiących załącznik do tej uchwały. Wskazał, iż pozostaje on w sprzeczności z art. 36 i art. 37 u.s.g. oraz § 7 statutów osiedli i sołectw utworzonych w Gminie K., albowiem narusza wyłączną kompetencję zebrania wiejskiego (w sołectwie) i ogólnego zebrania mieszkańców (na osiedlu) do podejmowania uchwał.
W ocenie skarżącego uchwały dotyczące dysponowania środkami finansowymi pozostającymi w dyspozycji sołectw i osiedli powinny być podejmowane przez organy uchwałodawcze (a nie: organy wykonawcze) tych jednostek pomocniczych. Tymczasem w kwestionowanym punkcie 7 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, iż "w ramach przyjętych limitów sołtysi i zarządy osiedli określają sposób wykorzystania środków finansowych w terminie do 31 marca roku budżetowego i przedkładają projekt wydatków do akceptacji Burmistrzowi K.. Regulacja ta w sposób istotny narusza zatem zarówno powołane przepisy ustawowe, jak również - będące ich powtórzeniem - postanowienia wspomnianych statutów osiedli i sołectw.
W dalszej części uzasadnienia skarżący oświadczył, że zasygnalizowane przez niego wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zostały podzielone w opinii prawnej z dnia 15 września 2015 r, opracowanej przez radcę prawnego T. G.. do wydania aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym, a to oznacza, że zaskarżona uchwała nie posiada podstawy prawnej i jako taka nie obowiązuje.
Organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na opisane wezwanie. W złożonym do akt sprawy piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r. wyjaśnił natomiast, że kwestia ustosunkowania się do wezwania była analizowana na posiedzeniu Komisji Budżetu, Finansów, Handlu, Usług i Ochrony Środowiska w dniu 22 marca 2016 r., jednakże radni doszli do wniosku, że kwestie poruszone w wezwaniu powinny zostać rozpatrzone w toku opracowywania nowego statutu przez Komisję Statutową, a postulat ten został następnie uwzględniony na sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu 30 marca 2016 r.
W związku z tym skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą na wyżej wskazaną uchwałę. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 20 kwietnia 2016 r. Skarżący powtórzył w niej zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wytknął organowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu. Mając to na względzie, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały albo orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Zażądał też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podtrzymał argumentację dotychczas zaprezentowaną. Ponadto, powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22104, podkreślił, że art. 7 Konstytucji zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania takiego organu były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Zaznaczył też, że kwestionowana regulacja skutkuje pozbawieniem zarówno jego, jak i innych mieszkańców uprawnienia do współdecydowania o sposobie wykorzystania środków finansowych pozostających w dyspozycji jednostek pomocniczych. Skarżący - jak wynika z akt sprawy - zamieszkuje bowiem w Gminie K. na [...]", a w świetle § 7 statutu tego Osiedla organem uchwałodawczym tej jednostki pomocniczej jest zebranie jej mieszkańców.
Stanowisko to nie zostało zaaprobowane przez organ, który w odpowiedzi wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i odrzucenie skargi z uwagi na to, że skarżący nie wykazał, by w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, a zatem nie spełnił wymogu opisanego wart. 101 u.s.g.
Kwalifikacja ta została poparta odwołaniem się do orzecznictwa sądowego.
Organ zwrócił uwagę, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem, zaś naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 368113).
Jednocześnie odnotował, że przy wykładni art. 101 u.s.g. w zakresie obejmującym znaczenie pojęcia interes prawny niezbędne jest uwzględnienie brzmienia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Interes prawny musi być więc normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Skarżący musi więc wykazać istnienie roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1374111).
W świetle powyższego samo powoływanie się na ewentualną sprzeczność uchwały z prawem nie jest wystarczające do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącego. Okolicznością taką nie jest również sama niezgodność tej uchwały z oczekiwaniami bądź wyobrażeniami skarżącego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ke 424/13).
Tymczasem w rozpatrywanym przypadku, zdaniem organu, skarżący nawet nie podjął próby wykazania, jakie indywidualne, konkretne jego prawa narusza zaskarżona uchwała. Tym samym przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi nie została przezeń spełniona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Wymieniony przepis określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie, że: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniej bezskutecznie wezwano gminę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, 3) zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skarga w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a. Niezależnie jednak od tych wymogów musi ponadto spełniać dwa warunki, a mianowicie:
- - skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem,
- - uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej.
Istota sporu – na tym etapie postępowania – sprowadza się do oceny, czy skarżący posiada interes prawny, którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały.
Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Trybunał Konstytucyjny – w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1053) – uznał art. 101 ust. 1 u.s.g. za zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu, odwołując się do wcześniejszego wyroku TK z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (Dz. U. z 2003 r. Nr 194, poz. 1906), podkreślił, że legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.
W badanej sprawie nie wykazano istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, wyznaczoną regulacjami o charakterze materialnoprawnym.
Skarżący powołał się na naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 i 37 u.s.g. Przepis art. 36 u.s.g. dotyczy sołectw, natomiast art. 37 tej ustawy dzielnicy (osiedla).
Według art. 36 organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (ust. 1). Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (ust. 2). Sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3).
Według art. 37 organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21 (ust. 1). Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4).
Zatem z przepisu art. 37 ust. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. – mającym zastosowanie do jednostki pomocniczej gminy, jaką jest dzielnica (osiedle) – wynika, że organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest także ogólne zebranie mieszkańców
Kwestionowana zaś uchwała powierza organom wykonawczym (sołtysom i zarządom osiedli) – w ramach przyjętych limitów – sposób wykorzystania środków finansowych do określonego tam terminu. Stanowi więc delegację dla organu wykonawczego, a nie uchwałodawczego jak domaga się tego skarżący, do dysponowania przyznanymi przez gminę limitami dla jednostki pomocniczej jaką jest osiedle. Ponadto, nie dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, należy zauważyć, że żaden przepis prawa materialnego nie stanowi, w omawianej kwestii, o kompetencjach organu uchwałodawczego. Skarżący odwołuje się jedynie do § 7 Statutu Osiedla Nr [...] w K. "[...]" (uchwała nr [...]z dnia [...] r. Rady Miejskiej w K.), który wskazuje, że zebranie mieszkańców jest organem uchwałodawczym. Kompetencje zebrania mieszkańców reguluje § 8 Statutu, należą do nich: 1) wybór i odwołanie Przewodniczącego Zarządu Osiedla;
- 2) wybór i odwołanie członków Zarządu Osiedla;
- 3) przyjmowanie sprawozdań z działalności Zarządu Osiedla;
- 4) opiniowanie spraw związanych ze sprzedażą, obciążeniem, zmianą sposobu użytkowania lub zamiany składników mienia gminy, z których korzysta jednostka pomocnicza. Natomiast w Rozdziale VI Statutu "Gospodarka finansowa osiedla", w § 28 ust. 2 postanowiono, że zasady gospodarki finansowej określa odrębna uchwała Rady Miejskiej. W badanej sprawie jest to zaskarżona uchwała. Zatem samo powierzenie ww. limitów organowi wykonawczemu nie rodzi określonego uprawnienia, co do możliwości jej zaskarżenia, nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich.
Wbrew twierdzeniom skargi, z przepisów art. 36 i 37 u.s.g. nie wynika, że kształtują one sytuację prawną wnoszącego skargę; nie określają bowiem jakichkolwiek uprawnień dla organu uchwałodawczego w zakresie kwestionowanym skargą, a w konsekwencji rzeczywistego, konkretnego i indywidualnego interesu skarżącego. Wskazane przez skarżącego przepisy nie kształtują bezpośrednio jego sytuacji materialnoprawnej.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes powinien być osobisty czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany; musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 978/08 (Lex nr 530031) dostrzegł ponadto, że nie może stanowić źródła legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. przynależność do wspólnoty samorządowej czy wspólnoty dzielnicy, jeżeli z tego tytułu przepis prawa nie nadaje jednostce określonych indywidualnych roszczeń czy uprawnień.
Podsumowując w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została uwarunkowana odmiennym, niż ogólna zasada, kryterium – naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 P.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. Oznacza to, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazane w uzasadnieniu poglądy zostały wyrażone w powołanym wyżej orzecznictwie oraz komentarzach Lex do art. 101 u.s.g.: A. Matan (w:) B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd.
III; G. Jyż, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV; jak również w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1374/11 a także powołanych przez organ wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; wszystkie wymienione w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołane przez skarżącego przepisy nie pozwalają na wyprowadzenie – nawet uwzględniając treść wskazanego w skardze przepisu art. 7 ustawy zasadniczej – jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących mu konkretnych uprawnień materialnoprawnych, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jest bowiem zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanej w skardze uchwały, jest to jednak wyłącznie interes faktyczny, który – jak przyjmuje się w orzecznictwie – występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. ww. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 lutego 2004 r., II SA/Lu 320/03).
Wobec powyższego, uwzględniając art. 101 ust. 1 u.s.g., należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności i nie rozstrzyga merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.