Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej DIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. w Dz.U. z 2013 roku, poz. 1015 z późniejszymi zmianami; dalej K.p.a.) oraz art. 18 i art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. w Dz.U. z 2012 roku, poz. 1015 z późniejszymi zmianami; dalej u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] roku, nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. (dalej ZUS), obejmujących zaległości składkowe M. J. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny oraz argumentację prawną:
Powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] roku organ egzekucyjny umorzył postępowanie prowadzone przeciwko zobowiązanej M. J. na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. z uwagi na jego bezskuteczność. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że uzyskiwana w drodze egzekucji miesięczna kwota z zajętego świadczenia emerytalnego zobowiązanej nie przewyższa narastających w wyższej kwocie odsetek za zwłokę. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że dalsze prowadzenie egzekucji nie zmniejsza zaległości, a wręcz przeciwnie, powoduje wzrost zadłużenia.
Na powyższe postanowienie ZUS wniósł zażalenie podnosząc w nim, że nie uważa za zasadne umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy świadczenie emerytalne dłużniczki stanowi jedyny skuteczny środek egzekucyjny. Wskazał także, że kwota potrąceń z tego świadczenia wynosi około 330,00 złotych miesięcznie.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia DIS podniósł, że zgodnie z zasadą celowości zawartą w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej – organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a z pośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Prowadząc postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej, organ egzekucyjny wykorzystał jedyny środek egzekucyjny, ale nie tylko nie prowadzi on do wykonania obowiązku poddanego egzekucji administracyjnej, ale wręcz prowadzi do sukcesywnego narastania zaległości obciążającej zobowiązaną. Jak wynika bowiem z akt sprawy, w realizacji tego środka na konto organu egzekucyjnego co miesiąc wpływa kwota 330 złotych, podczas gdy naliczone odsetki zwiększają zaległość o kwotę 470 złotych miesięcznie, a to oznacza, że zobowiązanej przybywa 140 złotych zaległości w każdym miesiącu.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że "ustawa egzekucyjna poza przypadkami wymienionymi w jej art. 59 § 1, postawiła organowi egzekucyjnemu ocenę "perspektyw" wszczętego z inicjatywy wierzyciela postępowania egzekucyjnego i wybór: prowadzenia egzekucji lub umorzenia postępowania".
Wobec powyższego zasadnie, zdaniem DIS, organ egzekucyjny "postawił na umorzenie postępowania" wobec zobowiązanej.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ZUS wniósł o "zmianę rozstrzygnięcia dotyczącego zakończenia postępowania egzekucyjnego poprzez kontynuację postępowania egzekucyjnego do świadczenia emerytalnego dłużniczki".
W uzasadnieniu skargi ZUS powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. Przytaczając fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wierzyciel zanegował tezę, że narastające odsetki w kwocie 470 złotych miesięcznie przewyższają uzyskiwane w tym czasie środki pochodzące z realizacji zajęcia świadczenia emerytalnego w kwocie 330 złotych. Podkreślił, że odsetki za zwłokę naliczane są do dnia zapłaty zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jako konsekwencja nieterminowego wywiązywania się dłużnika z ciążących na nim zobowiązań na zasadach i w wysokości określonych w Ordynacji podatkowej, a wartość ich wzrostu uzależniona jest od pokrycia należności głównej.
Zdaniem ZUS umorzenie postępowania egzekucyjnego było nieuzasadnione.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu sprowadza się do oceny legalności działań organów w przedmiocie umorzenia postepowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 ustawy egzekucyjnej.
Przystępując do oceny legalności zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera przede wszystkim zespół norm określających postępowanie egzekucyjne i środki przymusowe stosowane w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne bowiem, to cały zespół czynności organów egzekucyjnych i innych podmiotów tego postępowania (...) podejmowanych w celu wykonania obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z powołanego przepisu wynika obowiązek zbadania przez organ egzekucyjny istnienia przesłanki fakultatywnego umorzenia. Prawodawca używa bowiem zwrotu "w przypadku stwierdzenia". Badanie to może mieć w świetle art. 59 § 4 u.p.e.a. miejsce z urzędu lub na wniosek. Innymi słowy umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. każdorazowo wymaga uprzedniego przeprowadzenia kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania (por. P. Pietrasz, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz do art. 59 § 2, System Informacji Prawnej LEX).
Zatem podstawę faktyczną do podjęcia takiego rozstrzygnięcia stanowi prawidłowo wyjaśniony stan faktyczny związany z przesłanką umorzenia wynikającą z art. 59 § 2 u.p.e.a., z którego wynika zaistnienie bezskuteczności egzekucji. Oczywiście odmowa umorzenia postępowania egzekucyjnego może zachodzić także w sytuacji, gdy nie stwierdzono fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, jednak i w tym przypadku, aby podjąć skutecznie takie rozstrzygniecie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania co do ustalenia istnienia przesłanki umorzenia z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie bowiem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W wyroku z dnia 2 czerwca 2011 roku (sygn. akt II FSK 169/10) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "umorzenie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej w sytuacji, gdy postępowanie to nie doprowadzi do uzyskania kwoty przewyższającej koszty jego prowadzenia, następuje wedle uznania organów egzekucyjnych, które winny kierować się względami celowości. Organ egzekucyjny ma zatem prawo umorzenia postępowania gdy zaistnieje opisana wyżej przesłanka, nie ciąży na nim jednak w tym zakresie żaden obowiązek. Co więcej, umorzenie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy brak jest jakiegokolwiek majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego".
Z kolei w wyroku z dnia 14 lipca 2010 roku (sygn. akt III SA/Wr 169/10) WSA we Wrocławiu podkreślił, że "generalną regułą egzekucji administracyjnej jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku ciążącego na zobowiązanym. Organ egzekucyjny jest zobowiązany do podjęcia wszelkich środków przewidzianych w ustawie, by ten cel zrealizować. Zasadniczo nie jest też w tym zakresie ograniczony terminem. Oznacza to, że zastosowanie art. 59 § 2 u.p.e.a. wymaga stwierdzenia, że zobowiązany nie posiada środków przewyższających wydatki egzekucyjne oraz, że stan ten ma charakter definitywny, czyli w świetle obiektywnych okoliczności nie ma podstaw do uznania, że w przyszłości środki takie zostaną przez zobowiązanego zgromadzone". Osiąganie znikomego dochodu może być przeszkodą w skutecznym prowadzeniu czynności egzekucyjnych, nie uzasadnia ono jednak umorzenia postępowania. Ani niskie dochody, ani ich brak, nie przesądza o tym, że w przyszłości zobowiązany nie osiągnie żadnych innych dochodów, bądź nie zostanie ujawniony jego nowy majątek podlegający egzekucji.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ egzekucyjny przed podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. – regulacji przewidującej uznanie administracyjne, zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanki bezskuteczności egzekucji, gdyż tylko takie postępowanie pozwala na podjęcie zgodnego z prawem postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaniechanie wyjaśnienia istnienia przesłanki pozwalającej na umorzenie postępowania egzekucyjnego na dzień podejmowania postanowienia czyni wydane rozstrzygnięcie dowolnym, co implikuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 roku, sygn. akt I SA/Bd 620/11 – opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX, nr 1094430).
W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a w szczególności nie przeprowadził kalkulacji stanowiącej podstawę stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne. Owa kalkulacja powinna być załączona do akt postępowania. Tymczasem w uzasadnieniu swojego postanowienia organ stwierdził, że jedynym źródłem utrzymania zobowiązanej od kilku lat pozostaje otrzymywane świadczenie emerytalne (nie podając nawet wysokości tego świadczenia) oraz, że uzyskiwana w drodze egzekucji miesięczna kwota z tego prawa majątkowego jest znacznie niższa od naliczanych za ten okres odsetek (nie podając również w tym zakresie żadnych kwot i wyliczeń).
Natomiast organ drugiej instancji wskazał jedynie, że "na konto organu egzekucyjnego co miesiąc wpływa kwota 330,00 zł, podczas gdy naliczone odsetki zwiększają zaległość o kwotę 470,00 zł miesięcznie, a to oznacza, że zobowiązanej przybywa 140,00 zł zaległości w każdym miesiącu" (nie przedstawiając także jakiegokolwiek wyliczenia w tym zakresie).
Zatem organy egzekucyjne nie przeprowadziły niezbędnej kalkulacji, która stanowiłaby podstawę do stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przewyższające wydatki egzekucyjne (tym bardziej, że ja wynika to z akt sprawy zobowiązana otrzymuje co miesięczne świadczenie emerytalne oraz jest współwłaścicielem nieruchomości), co – jak wykazał to Sąd wyżej – stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. – na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto – stosownie do treści art. 80 K.p.a. – organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Rozstrzygając sprawę ponownie organ egzekucyjny uwzględni wywody zawarte w niniejszym wyroku, dotyczące fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 2 u.p.e.a.
Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.
W punkcie drugim wyroku Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.