Uzasadnienie
Pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału regionalnego ARiMR. W sprawie był następujący stan faktyczny.
W dniu 13.06.2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek Pani [...] o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2005. Wniosek producenta obejmował:
Pakiet rolnictwo ekologiczne realizowany w wariancie S02b01: trwale użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) zadeklarowane na działkach nr: - [...]/1; [...]/1, [...]/1, [...]/3 położonych w gminie oraz działkach nr: [...]/1, [...],[...]/2, [...],[...],[...],[...],[...],[...]/1, [...]/3 położonych w gminie na łącznej powierzchni 48,24 ha, wnioskowana kwota 15.919,20 zł,
W dniu 27.07.2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła zmiana do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt Pani [...], polegająca na dodaniu nowego pakietu "półnaturalne łąki dwukośne" (PO1b) o powierzchni 49,47 ha.
W ramach realizacji ww. pakietu zostały zadeklarowane działki takie jak w pakiecie rolnictwo ekologiczne o nr: [...] - [...] oraz nowa działka o nr [...] o pow. l,23 ha położona w gminie.
Dnia 09.03.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych dla Pani [...]. Płatność ta została naliczona w oparciu o wniosek złożony przez producenta rolnego w dniu 13.06.2005 r. oraz klasyfikację gospodarstw z Jednostki Certyfikującej - która potwierdziła realizację pakietu rolnictwo ekologiczne S02b01 na powierzchni 48,24 ha.(zgodnie z Ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2004, Nr 93, póz. 898). Jednostka Certyfikująca podaje łączną powierzchnię wszystkich działek rolnych w danej grupie upraw, które u producenta rolnego uzyskały status produkcji zgodnej z przepisami dla metod produkcji ekologicznej lub. uzyskały potwierdzenie pozytywnego okresu przestawiania na metody produkcji; ekologicznej).
W dniu 07.04.2006 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło odwołanie Pani [...] od w/w decyzji, w którym wnioskodawczyni wnosi o wyjaśnienie całej sprawy i przyznanie płatności do pakietu PO1b. Po przeanalizowaniu akt sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienia proceduralne w postępowaniu prowadzonym przez Kierownika Biura, Powiatowego ARiMR. W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...]r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Dnia 06.10.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w oparciu o posiadane dokumenty w sprawie [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazuje, iż: zgodnie § 3 ust. l, pkt. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.01.2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U, nr 22, póz 179), w roku 2005 wnioski o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt mogą być składane po raz pierwszy w terminie do 1 5 czerwca 2005 r. Dla wniosku złożonego w w/w terminie producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2005 r. W dalszej części odniesiono się do wymagań określonych w § 11 ust 5 w/w rozporządzenia "wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie od l marca do dnia 30 kwietnia, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.
Zgłoszony w zmianie do wniosku z dnia 27.07.2005 r. kolejny pakiet PO1b na podstawie w/w §11 ust 5 zostanie uwzględniony we wniosku kontynuacyjnym składanym w terminie od 1 marca do 30 kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w swojej decyzji wskazuje, iż zmiana do wniosku dodająca nowy pakiet, który nie został uwzględniony w pierwotnym wniosku nie może być potraktowana jako zmiana do wniosku pierwotnego, a jako nowy wniosek zawierający nowy pakiet.
Pani [...] została przyznana płatność zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 13.06.2005 r. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt złożony w Biurze Powiatowym w którym producent rolny zgłosił pakiet S02b01 na łącznej powierzchni 48,24 ha w wysokości 15 91 9,20 zł.
Od powyższej decyzji Pani [...] w dniu 30.10.2006 r. złożyła odwołanie.
W swoim odwołaniu Pani [...] zarzucała brak informacji na temat sposobu rozpatrzenia złożonych wniosków, pominięcie § 3 ust. l pkt 2 oraz nie stosowanie się do § 5 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku Nr 174, póz. 1809 ze zm.). Skarżąca wniosła również o wyjaśnienie całej sprawy i przyznanie płatności do pakietu PO1b.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznając złożone odwołanie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Działając w imieniu skarżącej [...] jej pełnomocnik na podstawie art. 52, 53 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku "prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" wniósł skargę zarzucając:
- - naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, i w konsekwencji dokonania błędnego ustalenia – wbrew słusznemu interesowi skarżącej – jakoby złożona przez nią w dniu 27.07.2005 r. zmiana do wniosku z dnia 13.06.2005 r. o przyznanie płatności rolno-środowiskowej stanowiła w rzeczywistości nowy wniosek.
- - naruszenie art.8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie informowania strony o okolicznościach prawnych związanych z wnioskowaną pomocą i w konsekwencji przerzucenie na stronę skutków błędnej wykładni nowych regulacji w zakresie pomocy rolnośrodowiskowej i nieznajomości procedur przez pracowników Biura Powiatowego ARJMR;
- - naruszenie art. 73 i 74 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę skarżącej -dodatkowo bez zachowania właściwej formy rozstrzygnięcia rj. postanowienia - udostępnienia wnioskowanej pismem z dnia 07.12.2006r. dokumentacji sprawy pomimo, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została - jak wynika ze stanowiska Biura Powiatowego ARTMR zawartego w piśmie z dnia 03.11.200ur. - miedzy innymi "iv oparciu" o żądane dokumenty;
- - naruszenie art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezachowanie samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu drugiej instancji, i wynikające z wymienionych uchybień proceduralnych:
- - naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 3 i § 11ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich" w związku z rozporządzeniem MRiRW z dnia 30 marca 2004 r. "w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności" polegającą na wadliwej wykładni wymienionych regulacji, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż granicznym terminem na składanie wniosków i zmian do nich był 15 czerwca 2005 roku. "
Organ w złożonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż też wskazane w zarzutach, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie powstały pomiędzy stronami, spór dotyczył, czy złożone przez skarżącą pismo 27 lipca 2005 r. było zmianą do złożonego wcześniej przez nią wniosku z 13 czerwca 2005 r., o przyznanie płatności rolno-środowiskowej, czy też jest to nowy wniosek jak uznały organy.
Otóż Sąd rozpoznający sprawę dokonuje kontroli wydanych przez organ obu instancji decyzji. Stwierdza, iż brak w nich jest rozstrzygnięcia obejmującego cały przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego.
Skarżącą [...] złożyła 13 czerwca 2005 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.
Na stronie trzeciej tego wniosku wskazała na pakiet SO2b01.
W złożonym 27 marca 2005 r. wniosku skarżącą zaznaczyła wzmiankę "zmiana wniosku", w którym na stronie drugiej zaznaczyła pakiet PO1b. W swoim odwołaniu z 28 marca 2006 r. podniosła, że pismo z 27 lipca 2005 r. stanowi zmianę do złożonego przez nią wnioski z 13 czerwca 2005 r.
Zaskarżona decyzja została przez organ II instancji decyzją z 6 czerwca 2006 r. uchylona w całości a sprawa została przeznaczona do ponownego rozpatrzenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji już znał stanowisko strony, że wniosek z 27 lipca 2005 r. stanowi zmianę wniosku z 13 lutego 2007 r. Oznacza, iż przedmiotem tego postępowania administracyjnego był wniosek strony z 13 czerwca 2005 r. oraz zgodnie z jej wolą jego zmiana dokonana 27 lipca 2005 r.
Organ I instancji wydając ponownie 6 października 2006 r. decyzję przyznał skarżącej płatność z tytułu realizacji Pakietu SO2b01, nie rozstrzygając całego jej żądania obejmującego także pakiet z tytułu płatności – PO1b.
Jedynie stwierdzając w uzasadnieniu decyzji "zaznaczyć należy, iż zmiana do wniosku dodająca nowy pakiet, nieuwzględniany w pierwotnym wniosku złożona po terminie składania wniosku (tj. 15.06.2005 r.) nie może być potraktowana jako zmiana do wniosku, a jako nowy wniosek zawierający nowe pakiety".
W swoim odwołaniu z 27 października 2007 r., skarżąca ponownie podniosła, że "w dniu 27 lipca 2005 r. w tym samym biurze złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt – pakiet PO1 z wymaganymi załącznikami".
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z 8 grudnia 2006 r. utrzymując w mocy decyzję organ pierwszej instancji stwierdził, że "odnosząc się do podniesionych przez Panią [...] w odwołaniu zarzutów a w szczególności brak informacji co do sposobu rozpatrzenia złożonych wniosków w dniu 13 czerwca 2005 r. zmiany do wniosku złożonej w dniu 27 lipca 2006 r., należy wskazać, że z uwagi na fakt, że zmiany do wniosku złożone w dniu 17 lipca 2006 r., dotyczyły dodania nowego pakietu, zmiana ta została uznana jako nowy wniosek i w związku z powyższym nie wystapiła potrzeba odniesienia się do niej, przy decyzji dotyczącej wniosku złożonego w dniu 13 czerwca 2006 r.
Podkreślić należy co jest istotne, że przyznanie płatności następuje na wniosek osoby uprawnionej, nie następuje ono z urzędu. Oznacza to, Ze zakres rozstrzygnięcia zostaje określony przez wnioskodawcę to on w swoim wniosku o przyznanie płatności określa jego przedmiot.
Skoro strona skarżąca uważała, że jej pismo złożone 27 lipca 2005 r., należy potraktować jako zmianę do złożonego wniosku z 13 czerwca 2005 r. to organy były tym związane. Zobowiązane zatem były do merytorycznego rozstrzygnięcia tego wniosku w całości zgodnie z żądanie strony. Skoro uznały, że to złożone 27 lipca 2005 r. pismo nie może być potraktowane jako zmiana wniosku złożonego 13 czerwca 2007 r., to powinny wydać w tym zakresie negatywne rozstrzygnięcie, rozstrzygając tym samym w całym zakresie sprawę. A w obecnym stanie nie można jednoznacznie stwierdzić jaka jest decyzja organów, albowiem złożony przez stronę wniosek nie został w całości rozpoznany.
Strona skarżąca wnosząc skargę, upatrywała negatywne rozstrzygniecie w postaci uznania przez organy, iż jest to nowy wniosek ale zdaniem sądu nie ma w tym zakresie jednoznacznego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast dopuścić do sytuacji, aby w obrocie prawnym istniały decyzje, której rozstrzygnięcia w części należy się "domyślać". Sąd uznał, że organy naruszały regulację art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie rozstrzygając w sposób jednoznaczny całego przedmiotu postępowania administracyjnego określonego przez stronę. Było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie obejmowało swoim rozstrzygnięciem całego przedmiotu sprawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Asesor WSA Sędzia WSA Asesor WSA
Alina Rzepecka Dariusz Skupień Barbara Rennert