Uzasadnienie
Skarżąca M. sp. z o.o.– dalej zwana Stroną, Skarżącą – złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, organ) z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie z dnia [...] października 2019 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
W dniu 18 listopada 2019 r. Strona złożyła skargę na postanowienie SKO z dnia [...] października 2019 r. W dniu 03 grudnia 2019 r. SKO na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) wydało zaskarżone niniejszą skargą postanowienie. Postanowieniem tym organ orzekł o uwzględnieniu skargi Strony w ten sposób, że stwierdził, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2019 r. nr [...] nie zostało skutecznie doręczone, a w konsekwencji nie weszło do obrotu prawnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. W skardze na to postanowienie Strona wskazała, że co do zasady zgadza się z rozstrzygnięciem, jest ono zgodne z jej wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. Niemniej w ocenie Strony postanowienie nie weszło skutecznie do obrotu prawnego na skutek uchybień w jego doręczeniu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż zostało doręczone w formie fotokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Takie doręczenie ma więc jedynie znaczenie informacyjne, nie skutkuje wejściem do obrotu.
Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Organ uznał skargę na postanowienie za zasadną i stwierdził, że postanowienie z dnia [...] października 2019 r. nie weszło do obrotu prawnego.
Na postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. Strona złożyła skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu
Skarżąca wskazała, że w skardze na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. strona zarzuciła nie tylko nie wejście do obrotu prawnego ale głównie wydanie w okolicznościach uzasadniających uznanie postanowienia za nieważne, w niewłaściwej formie. Z tego też względu w ocenie Strony postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. nie czyni zadość wymogowi uwzględnienia skargi w całości, a inny zakres orzeczenia organu nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa. Ponadto zdaniem Strony orzeczenie wydane w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. musi zostać wydane w składzie innym niż orzeczenie podlegające autokontroli organu.
Ponadto postanowienie organu nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia co do zaskarżonego skargą postanowienia i w istocie sprowadza się do uznania za uzasadniony wyłącznie jednego z zarzutów. Zdaniem Strony w przypadku nie uwzględnienia skargi w całości organ administracji mógł i winien uznać ten zarzut za zasadny w odpowiedzi na skargę z jednoczesnym wnioskiem do Sądu o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, co zresztą WSA postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 w sprawie sygn. akt I SA/Go 819/19 orzekł – odrzucił skargę.
Strona wskazuje ponadto, że organ nie sprostał wymaganiom nałożonym na niego w zdaniu drugim i trzecim art. 54 § 3 P.p.s.a. ponieważ mimo deklaratoryjnego uwzględnienia skargi, SKO nie uchyliło zaskarżonego postanowienia i nie wydało nowego do czego było zobligowane treścią zdania drugiego powołanego przepisu. Ponadto nie stwierdziło czy wcześniejsze działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 p.p.s.a.
Skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Przedmiotem skargi jest postanowienie wydane przez organ w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio". Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji ma możliwość dokonania autokontroli decyzji, która została zaskarżona do sądu administracyjnego, zaś warunkiem sine qua non jest uwzględnienie skargi w całości.
Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez organ administracji z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków.
W niniejszej sprawie nie zostały spełnione warunki określone we wskazanym przepisie, a przede wszystkim w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zastosowania autokontroli.
Nie ulega wątpliwości, że unormowanie zawarte w art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma umożliwić organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do zapewnienie szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że wydanie decyzji lub postanowienia w trybie autokontroli organu na podstawie powołanego przepisu następuje w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to rozpoczyna się z momentem wniesienia skargi. Organ może zatem działać jedynie w tych granicach, w których działałby sąd, gdyby rozpoznawał skargę.
Sąd administracyjny orzeka natomiast na podstawie akt sprawy, to jest na podstawie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji/postanowienia i stanowił jej podstawę faktyczną.
Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne, jak słusznie zauważyła Strona, zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków. Organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 p.p.s.a.
Prawidłowe zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a. może prowadzić wyłącznie do wydania przez organ rozstrzygnięcia zgodnego dokładnie z oczekiwaniami skarżącego. Z wykładni art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ wydając decyzję w trybie autokontroli, uwzględnia skargę, tj. orzeka zgodnie z żądaniem strony, która tę skargę złożyła.
W niniejszej sprawie organ stosując art. 54 § 3 P.p.s.a. uznał, że postanowienie z [...] października 2019 r. nie zostało stronie doręczone. Jednakże Strona składając skargę na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia wskazując obok zarzutu braku doręczenia postanowienia również na to, że postanowienie zostało sporządzone w niewłaściwej formie. Zdaniem Strony postanowienie powinno zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego i opatrzone właściwymi podpisami (elektronicznym, zaufanym bądź osobistym). Zdaniem Strony brak wydania postanowienia w formie dokumentu elektronicznego "świadczy o ignorowaniu przez organ obowiązujących przepisów prawa i doręczanie pisma za pośrednictwem operatora pocztowego w sposób oczywisty stanowi obejście prawa i narusza ogólne zasady postępowania podatkowego wyrażone w art. 120 i 121 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, co w pełni uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia."
Oznacza to, że organ nie uwzględnił skargi w całości. Strona składając skargę wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2019 r. W tym zakresie organ nie tylko nie uwzględnił skargi, ale w wydanym rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2019 r. w ogóle się do zarzutu nie odniósł. Z tego względu nie sposób uznać, że skarga została uwzględniona w całości.
Należy jednak wskazać, że w niniejszej sprawie podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. jest zakres "uwzględnienia skargi" – podzielono zarzut Strony o braku doręczenia postanowienia z dnia [...] października 2019 r. Powyższe nie mogło stanowić podstawy do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. "Uwzględnienie skargi" nie dotyczyło samego rozstrzygnięcia, czy też postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia. Natomiast Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu – w odniesieniu do skargi z [...] listopada 2019 r. było to postanowienie o niedopuszczalności odwołania - zobowiązany byłby badać czy istniały przesłanki do wydania takiego postanowienia i ewentualność prawidłowość postępowania związanego z wydaniem tego postanowienia.
Natomiast brak doręczenia Stronie przedmiotowego postanowienia powoduje brak możliwości merytorycznej oceny tego postanowienia przez Sąd. Decyzje czy tak jak w tym przypadku postanowienia można zaskarżyć do sądu dopiero po ich doręczeniu stronie. Jak wynika z akt sprawy nastąpiło to dopiero w dniu 6 lutego 2020 r., czyli już po wydaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz po wydaniu orzeczenia przez tutejszy Sąd w sprawie skargi na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. (postanowienie z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Go 819/19).
Brak doręczenia stronie skarżonego do sądu aktu spowodowało, że skarga nie mogła podlegać merytorycznej ocenie, była przedwczesna i jako taka podlegała odrzuceniu (niedopuszczalna). Z tego też względu Sąd uznał, że w takim zakresie brak było podstaw do zastosowania autokontroli określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a., z tego też względu uznał, że wydane w dniu [...] grudnia 2019 r. postanowienie obarczone jest wadą nieważności - wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a., a tym samym zachodzi przyczyna o której mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej.
Po pierwsze organ nie uwzględnił w całości skargi z dnia [...] listopada 2019 r., a po wtóre brak doręczenia aktu nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. Organ w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżony akt (postanowienie z [...] października 2019 r.) nie został stronie doręczony, doręczono fotokopie postanowienia. Nie stanowiło to skorygowania samego rozstrzygnięcia, ale próbę sanowania nieprawidłowego działania organu po wydaniu postanowienia - na etapie jego doręczenia. Słusznie Strona wskazuje, że w takim przypadku organ w odpowiedzi na skargę mógł ustosunkować się do powyższego i wnieść o odrzucenie skargi jako przedwczesnej, zresztą postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie skargi na postanowienie z dnia [...] października zakończyło się właśnie odrzuceniem skargi jako przedwczesnej, a nie umorzeniem postępowania z uwagi na wydanie postanowienia w trybie autokontroli.
Ponadto jak słusznie zauważyła Strona organ nie stwierdził czy działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego wymaga zdanie trzecie art. 54 § 3 P.p.s.a. Natomiast obowiązek uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydania nowego odnosi się tylko do decyzji. Nie ma wprost takiego wymogu jeżeli autokontrola następuje w odniesieniu do postanowienia (w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję – zdanie drugie powołanego przepisu).
Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego nieprawidłowego składu organu wydającego postanowienie w trybie autokontroli. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji lub postanowienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., przez ten sam organ kolegialny tj. samorządowe kolegium odwoławcze, powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1919/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), a który to warunek nie został w sprawie spełniony.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela uznając, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pełni analogiczną rolę, jak w przypadku sądu administracyjnego pierwszej instancji art. 179a p.p.s.a. Istotą autokontroli pozostaje skontrolowanie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego), co wręcz wskazuje na powinność wydania orzeczenia autokontrolnego przez ten sam skład orzekający (jeżeli jest taka możliwość). Ocenę taką odnosić należy także do decyzji autokontrolnych wydawanych w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, postanowienie wydane w trybie autokontroli przez organ kolegialny może zostać wydane przez ten sam skład osobowy.
Mając na uwadze wskazane rażące naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 4 w zw. z § 2 P.p.s.a. w skład których weszły uiszczony wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Z uwagi na nieprawidłowe uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie została ona w zwrocie kosztów uwzględniona.