Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołania A.L. i L.L. (decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Związku [...] (dalej: ZZM) z [...] października 2019 r. w przedmiocie zryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 210 zł za 2018 rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.
Dnia 17 kwietnia 2018 r. skarżący złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w miejscowości [...], w której wskazali 1 osobę zamieszkującą na ww. nieruchomości oraz że odpady będą zbierane w sposób selektywny.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji wszczął wobec skarżących postępowanie w sprawie ustalenia zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi rocznie od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. organ I instancji określił wysokość rocznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 rok w kwocie 210 zł.
Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2019 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, by nieruchomość była wykorzystywana na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Faktu tego nie można wywieść z przeprowadzonych oględzin, a bierne zachowanie strony co do przedstawiania dokumentów umożliwiających ustalenie stanu faktycznego są wystarczającą przesłanką, by ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie.
Po ponownym postępowaniu decyzją z [...] października 2019 r. ZZM znów określił wysokość rocznej ryczałtowanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2018 rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe w kwocie 210 zł.
ZZM uznał bowiem, iż nieruchomość położona w [...] jest wykorzystywana w celach rekreacyjno – wypoczynkowych. Ustalono, że skarżący A.L. mieszka w [...] (informacja nadesłana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego) i tamtejszy adres wskazuje jako adres korespondencyjny. Tam również do 31 marca 2018 r. był ujęty w deklaracji na potrzeby opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W ocenie ZZM z dowodów zebranych w trakcie postępowania wynikało, iż jest ona wykorzystywana przez skarżącego naprzemiennie. Organ nie dał wiary zapewnieniom strony, że nieruchomość położona w [...] stanowi jego centrum życiowe. Przeczą temu składane dowody na okoliczność wywozu nieczystości płynnych, które mają miejsce zasadniczo w miesiącach letnich, czy fakt, że skarżący jako adres do korespondencji wskazuje [...]. W ocenie organu I instancji nie ma znaczenia, czy realizowanie celu rekreacyjno – wypoczynkowego następuje jedynie w okresie od maja do września, albowiem cel ten może być realizowany w ciągu całego roku, natomiast opłata ma charakter ryczałtowy, tylko za okres wskazany w realizacji tego celu.
Od powyższej decyzji pismem z [...] października 2019 r. skarżący wnieśli odwołanie.
Wymienioną na wstępie Decyzją z [...] grudnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję ZZM. W motywach swojego rozstrzygnięcia podał, że bez znaczenia pozostaje charakter nieruchomości, ale istotne jest, gdzie koncentruje się jego centrum życiowe. Zdaniem organu odwoławczego centrum życiowe skarżącego znajduje się w [...], na co wskazują m. in. fakt, iż zimą skarżący na potrzeby opłat za odpady zgłaszany jest w [...], tam też przedkładane jest zgłoszenie do celów podatkowych. Organ podkreślił, że jeżeli strona przebywa na nieruchomości w ściśle określonych, cyklicznych okresach letnich, to uzasadnione jest twierdzenie, że nieruchomość jest wykorzystywana przez nią w celach rekreacyjno – wypoczynkowych, a nie stanowi jej główne centrum życiowe.
Za niewiarygodne organ odwoławczy uznał zeznania skarżącego oraz oświadczenia osób trzecich potwierdzające, iż skarżący nie przebywał w miejscu zamieszkania, tj. w [...]. Ponadto zaświadczenie o wpisie na listę wyborców w październiku 2018 r. nie oznacza miejsca zamieszkania przez cały rok.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad postępowania organ II instancji podkreślił, iż nie ma nieograniczonego obowiązku zbierania dowodów w sprawie, a bierne, czy wręcz utrudniające prowadzenie postępowania zachowanie skarżącego, zwłaszcza uniemożliwiające dokonania oględzin na nieruchomości w [...] nie może przesądzać o naruszeniu zasad postępowania, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Pismem z [...] marca 2020 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na ww. decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1) naruszenie art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 90 ze. zm., dalej: o.p.) poprzez dokonanie oczywiście błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że fakt zamieszkiwania przez A.L. na nieruchomości położonej w [...] tylko przez część roku kalendarzowego (tj. od kwietnia do września) jest równoznaczny z jej wykorzystywaniem na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, a w konsekwencji
- 2) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 6j ust, 3b ustawy o utrzymani porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 - dalej: u.c.p.g.) i ustaleniu opłaty za gospodarowani odpadami komunalnymi za rok 2018 w wysokości przewidzianej dla nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO oraz stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się wyroku wydanego w niniejszej sprawie i zasądzenie na naszą rzecz od organu administracji kosztów procesu wg norm przepisanych.
Skarżący podkreślili, że na nieruchomości w [...] nie jest posadowiony domek letniskowy, lecz budynek mieszkalny, który nadaje się do całorocznego zamieszkania. Zarzucili, iż organ zaniechał wskazania, jakie kryterium należy brać pod uwagę, by nieruchomość uznać za wykorzystywaną na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. W ich ocenie nieruchomość ma taki charakter, gdy korzystanie z niej następuje w dni wolne od pracy w celu wypoczynku, regeneracji sił, oderwania się od bieżących spraw, czy spędzenie czasu poza stałym miejscem zamieszkania. Skarżący stwierdził, iż fakt, że w sposób regularny przez kilka miesięcy w roku zamieszkuje nieruchomość w [...], nie można uznać za doraźny czy rekreacyjno – wypoczynkowy. Podanie zaś adresu do korespondencji w [...] na potrzeby obowiązku meldunkowego, rozliczania podatków oraz umów o dostawy mediów nie daje podstaw do uznania, że miejscem stałego pobytu jest właśnie [...] a nie [...].
Skarżący zaznaczył, że jeśli w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z okresowym zamieszkiwaniem na nieruchomości, a nie z korzystaniem z niej dla celów rekreacyjno – wypoczynkowych art. 6j ust. 3b u.u.p.c.g. nie miałby zastosowania, co z kolei przekładałoby się na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami, która w takim wypadku byłaby ustalana na podstawie złożonej prze stronę deklaracji.
W odpowiedzi na skargę SKO powieliło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji oraz podkreśliło, że o tym, czy dana nieruchomość może być kwalifikowana jako nieruchomość wykorzystywana na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, decyduje sposób oraz cel jej wykorzystania, zaś częste przebywanie nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem. Jednocześnie organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie organy wydały decyzję w oparciu o przepisy wydany na podstawie art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (ust. 3b).
Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. (ust.3c).
W 2018 roku na terenie, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, obowiązywała uchwała nr [...] Zgromadzenia Związku [...] z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie ustalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych tylko przez część roku (Dz. Urz. Woj. z 2016 r. poz. 1740 - dalej: Uchwała). W myśl jej § 1 "ustala się dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz dla innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od jednego domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września w wysokości:
- a) jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 210,00 zł,
- b) jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny - 390,00 zł."
Przepis ten rozróżnia: (a) nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe, (b) inne nieruchomości. W obu wszakże przypadkach, obok wyróżniających kryteriów przedmiotowych (nieruchomość z domkiem, inna nieruchomość), cechą, stanowiącą prawną przesłankę zastosowania opłaty, jest ich wykorzystywanie na cele rekreacyjno - wypoczynkowe w okresie od 1 maja do 30 września, co stanowi kryterium funkcjonalne odnoszące się do sposobu i okresu używania nieruchomości. Należy przy tym uznać, iż oba te kryteria muszą zostać spełnione łącznie. Nie można bowiem uznać, iż kryterium funkcjonalne odnosi się wyłącznie do "innych" nieruchomości", czyli takich, które nie są gruntami na których znajdują się domki letniskowe, ponieważ wówczas zbędne w treści przepisu byłoby słowo "inne". Z powyższego wynika, iż dla oceny czy winna zostać określona opłata w wysokości ustalanej ww. uchwałą, obowiązkiem organu było niewątpliwe stwierdzenie, czy w przypadku nieruchomości spełnione jest jedno z kryteriów przedmiotowych oraz ustalenie, czy spełnione jest kryterium funkcjonalne.
Przyjąć również należy, że nie można uznawać nieruchomości za wykorzystywaną wyłącznie w celach rekreacyjno - wypoczynkowych w sytuacji, gdy nie jest ona nie wykorzystywana przejściowo, niestale, a służy zamieszkiwaniu.
W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżący nie zamieszkiwał na nieruchomości, a wykorzystywał ją tylko przez część roku w celach rekreacyjno-wypoczynkowych. W ocenie Sądu zgromadzone dowody nie dawały dostatecznych podstaw do sformułowania takich ustaleń, a przyjęta podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie daje podstaw do zastosowania przywołanego wcześniej przepisu uchwały.
Nie znajduje podstaw w przeprowadzonych dowodach stwierdzenie, że nieruchomość skarżących była w 2018 roku wykorzystywana w celach rekreacyjno - wypoczynkowych. Przyjęte za podstawę tej konkluzji dowody potwierdzają, że skarżący A.L. nie wykorzystywał nieruchomości cały rok, lecz nie podważają, że w okresie od kwietnia 2018 r. była wykorzystywana była nie do rekreacyjnego, lecz do nieprzerwanego zamieszkiwania przez A.L..
Nie potwierdza rekreacyjno-wypoczynkowego wykorzystania nieruchomości ocena dowodów z rachunków za dostawę energii elektrycznej oraz wywóz nieczystości płynnych. Dowody te potwierdzają wyłącznie, że nieruchomość była wykorzystywana od kwietnia 2018 r. Nie dają jednak żadnych podstaw do sformułowania na ich podstawie ustalenia o wyłącznie rekreacyjno-wypoczynkowym sposobie wykorzystywania nieruchomości. Organy bez odwołania się do jakichkolwiek wymiernych danych porównawczych, czyli arbitralnie, uznały, że rachunki dowodzą sporadycznego (w domyśle: rekreacyjno-wypoczynkowego) korzystania z nieruchomości. Danych co do charakteru wykorzystywania nieruchomości nie dostarczają również dowody z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego o tym, że A.L. figurował w 2018 roku w ewidencji podatników oraz z informacji spółdzielni mieszkaniowej o tym, że do końca marca 2018 r. był zgłoszony do opłaty za gospodarowanie odpadami w [...]. Potwierdzają one wyłącznie stanowisko skarżącego o tym, że przez część roku zamieszkiwał w [...].
Sąd uznał zatem, że organ nie podważył zeznań skarżącego A.L., który wprost wskazał, że na nieruchomości nie przebywał w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, lecz od kwietnia 2018 r. na niej mieszkał.
Nie wykazano, że nieruchomość była wykorzystywana wyłącznie w okresie od maja do września, czyli jednej z przesłanek zastosowania § 1 Uchwały. Powołano się w tym zakresie na oświadczenie skarżącego złożone nie w prowadzonym postępowaniu, złożone wcześniej, bo w roku 2017. Oświadczenie takie nie może zostać uznane za miarodajne dla ustaleń stanu faktycznego istniejącego w roku 2018. Nadto, oświadczenie to zawiera informację, że skarżący miał zwyczajowo wykorzystywać nieruchomość od kwietnia, a zatem poza okresem wskazanym w treści § 1 uchwały. Potwierdzają to, już w odniesieniu do roku 2018, również inne dowody. Sam ZZM w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że skarżący A.L. jesienią i zimą 2018 r. z nieruchomości korzystał sporadycznie. Tym niemniej korzystał, a to ustalenie jest kluczowe dla stwierdzenia, że okres korzystania z nieruchomości był dłuższy niż wskazany w § 1 Uchwały, co przesądza o braku podstaw do jego zastosowania.
Sąd podziela wreszcie stanowisko Skarżących, iż "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ust. 1 oraz art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. może oznaczać również czasowy pobyt. Sąd w tym zakresie podziela w pełni stanowisko zajęte przez WSA w Bydgoszczy z 20 marca 2018 r. w sprawie I SA/Bd 54/18. Zasadnie zaaprobowano tam pogląd, że "zamieszkiwanie (w rozumieniu przepisów u.c.p.g) oznacza rodzaj pobytu osoby cechujący się zaspokajaniem codziennych potrzeb życiowych tej osoby w mieszkaniu faktycznie zajmowanym, stanowiącym jej centrum życia domowego w danym okresie. Dana nieruchomość w określonym okresie stanowi więc miejsce koncentracji interesów życiowych określonej osoby. Oznacza to też, że inne miejsca nie mogą być uznane za miejsca, w których koncentrują się interesy życiowe tej osoby w danym okresie. W przypadku ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach okresem, w którym musi zaistnieć wskazany powyżej stan, jest wyłącznie okres miesiąca kalendarzowego.
Okres ten jest okresem, za który powstaje obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zamieszkanie w rozumieniu u.c.p.g. ma wyłącznie faktyczny charakter i nie należy go utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. W przypadku zamieszkania w rozumieniu przepisów u.c.p.g. nie ma znaczenia, czy dana osoba ma zamiar i wolę stałego pobytu na danej nieruchomości. Istotne jest jedynie, że dana nieruchomość w danym miesiącu jest miejscem, w którym koncentruje się jej aktywność życiowa. Założenie takie wynika z celu regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych z tych nieruchomości, na których faktycznie przebywają (bytują) ludzie, a w związku z tym przebywaniem powstają odpady komunalne. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach celowo nie posłużono się więc kategorią "miejsce zamieszkania", lecz posłużono się wyłącznie pojęciem "zamieszkiwania".
Użycie tego pojęcia jest świadomym zabiegiem legislacyjnym, wskazującym, że na gruncie tej ustawy żadnego znaczenia nie ma zamiar stałego pobytu, ani zameldowanie a znaczenie ma wyłącznie faktyczne przebywanie danej osoby na nieruchomości." Tym samym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nacisk położony jest na faktyczne przebywanie (bytowanie) danej osoby na nieruchomości, na koncentrację życia w danym miejscu, co powoduje wytwarzanie na tej nieruchomości odpadów komunalnych przez tę osobę i konieczność zagospodarowania tych odpadów.".
Oznacza to, że w przypadku nawet okresowego "zamieszkiwania" w tak przedstawionym znaczeniu, nieruchomość musi być uznana za zamieszkałą w rozumieniu art. 6c pkt 1 u.c.p.g., a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje, w odniesieniu do okresu zamieszkiwania, w sposób określony w art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja ZZM naruszała art. 191 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. oraz § 1 Uchwały.
Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 tej ustawy orzeczeniem tym objął również decyzję ZZM (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie wydać nową decyzję uwzględniającą wskazania oraz wykładnię przepisów u.c.p.g. i Uchwały, wynikające z niniejszego uzasadnienia.