Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.
Organ drugiej instancji wskazał, że w dniu 16 czerwca 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR J.W. złożył wniosek o przyznanie na 2015r. płatności rolno-środowiskowo-klimatyczną (PRSK) w ramach wariantu 7.1 zachowanie lokalnych ras bydła rasy polska czerwona do 100 szt. oraz wariantu 5.5.
W dniu 23 marca 2016 r. do Biura Powiatowego ARiMR został złożony przez M.M. wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania o przyznanie płatności PRSK, oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania PRSK, oświadczenie o lokalnych rasach zwierząt gospodarskich oraz umowę kupna sprzedaży z dnia [...] marca 2016 r. wraz z załącznikiem zawierającym numery identyfikacyjne zwierząt.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR rozpatrując przekazane zgodnie z właściwością ww. wnioski w dniu [...].08.2016 r. wydał Panu M.M. decyzję o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).
W dniu 09.12.2019 r. J.W. złożył skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wskazując, że jako strona, bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że wniosek J.W. o wznowienie postępowania nie jest wnioskiem złożonym przez stronę postępowania.
W zażaleniu na powyższe postanowienie J.W. podniósł m.in., że do momentu ostatecznego wyjaśnienia przez organ kwestii czy doszło do przeniesienia posiadania stada, dotychczasowy posiadacz musi zachować status strony na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej "K.p.a.". Tylko bowiem w takim przypadku ma on możliwość wypowiedzenia się, co do okoliczności towarzyszących posiadania stada.
Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że J.W. nie był adresatem decyzji kończącej postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Wskazał, że zgodnie z przepisami § 26 ust. 2 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 ze zm.) – zwanego dalej "Rozporządzeniem PRSK", M.M. przejął część zobowiązania w zakresie 25 sztuk bydła i wstąpił w tej części w miejsce przekazującego J.W. J.W. w dniu [...] marca 2016 r. sprzedał M.M. 25 sztuk bydła. Wobec tego M.M. w części w/w 25 sztuk bydła stał się stroną postępowania. Natomiast J.W. w zakresie sprzedanych 25 sztuk bydła utracił prawo strony.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że w części przekazanych 25 sztuk stada stroną postępowania, o które wznowienie wnosi J.W. jest M.M. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę, jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną lub gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny.
Podsumowując organ stwierdził, że istnieją przesłanki do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., gdyż z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że od momentu złożenia wniosku przez M.M. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności PRSK wraz z niezbędnymi załącznikami wstępuje on jako strona postępowania w miejsce przekazującego stado.
Organ podniósł również, że art. 61a K.p.a. stanowi o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku kiedy wniosek nie pochodzi od strony. Zatem gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Jako "uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno-prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. Art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stroną w rozumieniu przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. jest wyłącznie osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną (jest adresatem takiej decyzji administracyjnej), podczas, gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA oraz doktryny, stroną w rozumieniu przepisów art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. jest również osoba, która w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną nie uczestniczyła, a która może wykazać Istnienie swego Interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniającego jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną.
- 2. Art. 149 § 3 K.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albowiem w przypadku, gdy podanie o wznowieniu postępowania administracyjnego wnosi osoba, która w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną nie uczestniczyła, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie, gdy osoba ta w podaniu o wznowienie postępowania administracyjnego nie powołuje się na interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający Jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną albo, gdy powołany interes prawny Jest oczywiście bezzasadny (w każdym innym przypadku organ badając interes prawny w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego dokonywałby merytorycznej oceny przesłanek wznowienia, wbrew wynikającym z art. 149 K.p.a. ograniczeniom dla zakresu rozpoznania podania o wznowienie postępowania administracyjnego na tym etapie postępowania wznowieniowego - formalne badanie przesłanek wznowienia wyłącznie w oparciu o twierdzenia zawarte w podaniu o wznowienie postępowania administracyjnego), podczas gdy w niniejszej sprawie skarżący powołał się na swój interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający jego udział w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną (pkt 9 i 10 podania o wznowienie postępowania administracyjnego), który to interes prawny nie jest oczywiście bezzasadny, stąd w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 149 § 1 i 2 K.p.a. (organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego i zbadać status skarżącego jako strony dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. po wznowieniu postępowania administracyjnego).
- 3. Art. 7 K.p.a., art, 80 K.p.a., art. 81a § 1 K.p.a. - poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym niedokonanie wyczerpującej, wszechstronnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, brak rozstrzygnięcia pozostających, niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego wątpliwości na korzyść skarżącego, a w zamian dokonanie dowolnej (a nie swobodnej) oceny dowodów, z pominięciem okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności poprzez: (a) zlekceważenie wskazanych przez skarżącego okoliczności towarzyszących sprzedaży przez skarżącego stada, w tym faktu, iż (i) skarżący wydał stado jednocześnie wszystkim producentom rolnym, którzy kupili stado od skarżącego (zwierzęta były ładowane partiami na ciężarówki podstawione przez producentów rolnych, bez rozdzielania ich na zwierzęta wymienione w poszczególnych umowach sprzedaży), (ii) stado zostało przewiezione do jednego miejsca (na terenie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego) i tam pozostawało co najmniej przez następny rok, (iii) zgodnie z wyraźnym postanowieniem umów sprzedaży, każdy z producentów rolnych zobowiązał się kontynuować realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjęte przez skarżącego, (iv) umowy sprzedaży zostały sporządzone na podstawie tego samego wzoru przygotowanego przez jednego z producentów rolnych, zawarte w tym samym dniu, (v) wnioski transferowe wraz ze wszystkimi umowami sprzedaży i innymi oświadczeniami, wymagane do kontynuowania realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego podjętego przez skarżącego, dotyczące wszystkich producentów rolnych, zostały złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w tym samym dniu, przez jedną osobę tj. M.M., łącznie.
- 4. Art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sprawie, w której, organ dowiedział się o nowych, istotnych dla sprawy okolicznościach faktycznych przytoczonych w podaniu o wznowienie postępowania administracyjnego złożonym przez skarżącego, istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Z powyższych okoliczności faktycznych wynika, iż skarżący przeniósł posiadanie stada na rzecz kilku podmiotów, a producenci rolni, którzy kupili stado od skarżącego faktycznie złożyli jeden wniosek transferowy. Organ powinien, zatem przyznać producentowi rolnemu, który złożył wniosek transferowy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną za rok 2015, a nie odmówić mu przyznania takiej płatności.
- 5. §26 ust. 1 i 2 Rozporządzenia PRSK poprzez ich niewłaściwe zastosowanie albowiem w niniejszej sprawie skarżący przeniósł posiadanie stada na rzecz kilku podmiotów po złożeniu wniosku o kolejną płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną a przed doręczeniem skarżącemu decyzji w sprawie o przyznanie takiej płatności, a nie, jak błędnie twierdzi organ II instancji, na rzecz jednego podmiotu, po złożeniu przez rolnika wniosku o pierwszą płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną a przed doręczeniem rolnikowi decyzji w sprawie o przyznanie takiej płatności, stąd w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie § 26 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 7 oraz § 29 ust. 6 Rozporządzenia Szczegółowego 2015, przy czym zarówno zgodnie z § 26 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Szczegółowego 2015, jak i zgodnie z § 26 ust. 6 w zw. z § 29 ust. 7 oraz § 29 ust. 6 Rozporządzenia Szczegółowego 2015 wstąpienie nowego posiadacza stada do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowo-klimatycznej jest możliwe wyłącznie w przypadku przeniesienia posiadania stada (a nie w przypadku przeniesienia posiadania części zwierząt tworzących stado).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325) – zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd zgadza się z organem drugiej instancji, że w sytuacji gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.
Zauważyć należy, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania – a przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie – organ podejmuje określone czynności proceduralne, mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Nie są one jednak podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia mają charakter wewnętrzny. W trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania – ale jak już wskazano, może to nastąpić wyłącznie gdy kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jednakże w sytuacji gdy zachodzi potrzeba badania legitymacji podmiotu występującego z wnioskiem o wznowienie postępowania, a zatem gdy istnieją wątpliwości w tym zakresie i gdy nie jest oczywiste, że po stronie podmiotu żądającego wznowienia postępowania brak jest interesu prawnego lub obowiązku, w rozumieniu art. 28 K.p.a., niezbędne jest wznowienie postępowania w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma w tym wypadku charakter merytoryczny i powinno następować w "postępowaniu co do przyczyn wznowienia". W związku z tym, że przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego nie obowiązują reguły procesowe ustanowione przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w celu ochrony praw jednostki, organ nie ma prawnych możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestię posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania, ani zapewnienia mu w tym postępowaniu czynnego udziału (wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09 i powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 893/09 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz poglądy doktryny: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).
W niniejszej sprawie podstawą podania o wznowienie postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem przesłanką wznowienia jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Autor podania potwierdza, że nie był adresatem decyzji kończącej postępowanie. Wskazuje natomiast, że przymiot strony uzyskał na podstawie art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W doktrynie przyjmuje się, że związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja nie rozstrzyga bowiem wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wibrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2020, uwaga 10 do art. 28).
Uzasadniając podstawę podania o wznowienie postępowania przez pryzmat art. 28 K.p.a. Skarżący wskazał, że stwierdzenie w decyzji, że nowy posiadacz stada nie kontynuuje podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego stwarza dla Skarżącego ryzyko powstania po jego stronie obowiązku zwrotu otrzymanych płatności.
Zatem biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu nie można przyjąć w ślad za organem, że bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania. W tej sytuacji organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające a załatwienie wniosku strony powinno nastąpić w drodze decyzji.
Badanie legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej wznowienia postępowania, która w swojej ocenie bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może nastąpić wyłącznie w trakcie wszczętego postępowania wznowieniowego. Tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Odmowa wszczęcia postępowania nie może bowiem dotyczyć sytuacji, w których istotą żądania strony jest dokonanie przez organ oceny zaistnienia lub braku podstaw do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę - tak jak ma to miejsce w wypadku niniejszej sprawy, gdzie skarżący żądał dokonania oceny czy bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji (podobnie wyroki NSA z 26 marca 2013 r. II GSK 27/12, II GSK 5/12, II GSK 28/12, orzecznia.nsa.gov.pl).
Bez wpływu na powyższy wniosek ma treść art. 61a K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niezależnie od tego, czy podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a K.p.a., czy też art. 149 § 3 K.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Zatem przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji już opisanej, tj. gdy z okoliczności sprawy wynika, że organ nie ma obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego kwestii podmiotowej.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby organy faktycznie przeprowadziły wszechstronnie ukierunkowane postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony, a tym samym, co istotne, czy zaistniała przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W obu wydanych w sprawie postanowieniach brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących wykładni art. 28 K.p.a. oraz tego, czy wydanie decyzji wobec nowego posiadacza stada miało wpływ na sytuację prawną skarżącego w kontekście treści art. 34 ust. 1 Rozporządzenia PRSK. Organy tym samym naruszyły art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a. bowiem nie wyjaśniły w pełni zasadności odmowy wszczęcia postępowania. Dokonanie ww. oceny mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i uwzględnienie powyższych rozważań.
Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1
P.p.s.a.