Uzasadnienie
Skarżąca Spółka P. sp. z o.o. – dalej Spółka, Skarżąca, Strona- złożyła skargę na uchwałę Zarządu Województwa [...] (ZW) nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego przez Spółkę od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Opracowanie technologii wytwarzania innowacyjnych ulepszaczy glebowych i sorbentów zanieczyszczeń", złożonego w ramach naboru [...] Regionalnego Programu Operacyjnego - [...] 2020, Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i innowacje", Działanie 1.1. "Badania i innowacje" – dalej zwany również projektem.
Uchwała wydana została w związku z protestem Spółki jaki wpłynął do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym - [...] 2020, dotyczącym odrzucenia po weryfikacji merytorycznej projektu, ubiegającego się o dofinansowanie w ramach naboru [...] Regionalnego Programu Operacyjnego - [...] 2020, Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i innowacje". Działanie 1.1, "Badania i innowacje".
W proteście Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z negatywną oceną projektu pod względem merytorycznym w wyniku której stwierdzono, iż projekt oceniony przez panel ekspertów nie spełnił wszystkich kryteriów dopuszczających (horyzontalnych i/lub specyficznych).
W proteście zaskarżono ocenę merytoryczną dokonaną przez ekspertów, dotyczącą:
- • Kryterium horyzontalnego dopuszczającego - 7. Potencjał Inwestycyjny, kadrowy, organizacyjny i prawny Wnioskodawcy / Partnera;
- • Kryterium horyzontalnego dopuszczającego - 8, Wykonalność finansowa projektu.
Organ po zapoznaniu się z treścią i uzasadnieniem sformułowanych w proteście zarzutów uznał, że Skarżąca spełniła kryterium horyzontalne dopuszczające - 7. Potencjał inwestycyjny, kadrowy, organizacyjny i prawny Wnioskodawcy / Partnera. Ponadto Organ stwierdził, że ocena kryterium horyzontalnego dopuszczającego - 8. Wykonalność finansowa projektu, dokonana przez panel ekspertów jest spójna, logiczna, wyczerpująca i prawidłowa w związku z czym przedmiotowe kryterium uznano za niespełnione.
Na przedmiotową uchwałę Spółka wniosła skargę w której zarzuciła:
- - naruszenie art. 37 ust 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2014 poz. 1146 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie przez Instytucję zarządzającą i nieuwzględnienie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz rażącego niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, i tym samym sporządzenie ocen merytorycznych z przekroczeniem granic dopuszczalnej swobody eksperckiej, a także rażącego naruszenia procedury merytorycznej oceny wniosku, poprzez błędne domaganie się złożenia dokumentów nie wymaganych regulaminem konkursu oraz innymi aktami, co do wymagalności finansowej projektu, w sytuacji w której brak jest konieczności, odmiennie od wymagań stawianych Wnioskodawcom w okresie programowania 2007-2013, przedkładania dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego bądź zapewnienie płynności finansowej projektu, co stanowi podstawę do zmiany oceny końcowej projektu w wyniku uznania, iż ocena merytoryczna przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami,
- - naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., poprzez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu, w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny bez zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w szczególności poprzez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku skarżącej w zakresie wykazania zdolności do sfinansowania inwestycji będącej przedmiotem dofinansowania,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niejasne dla Skarżącego ograniczenie się przez organ wyłącznie do ogólnikowego wyjaśnienia podstaw swojego stanowiska; takie postępowanie organu świadczy o tym, że organ nie dokonał całościowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie poczynił własnych ustaleń, ograniczając się wyłącznie do powtórzenia uzasadnienia oceny wydanej przez recenzentów wniosku, a także zaniechanie przez organ wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego bądź zapewnienie płynności finansowej projektu, nie wymaganych regulaminem konkursu oraz innymi aktami, poprzez złożenie wyjaśnień do nieuprawdopodobnionych, zdaniem organu, oświadczeń złożonych we wniosku co do wykonalności finansowej projektu, a następnie nieuprawnione uczynienie z tego tytułu zarzutu skutkującego negatywną oceną wniosku,
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującego i całościowego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, co widoczne jest w uzasadnieniu pisma z dnia [...].04.2019 r., które ogranicza się wyłącznie do dowolnej, a nie swobodnej oceny wniosku.
W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2018.1431 t.j.) wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. Na podstawie art. 200 ppsa wniesiono o zwrot od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że zdaniem organu na potwierdzenie możliwości udzielenia promesy, w celu jej uwiarygodnienia powinno wykazać się dysponowaniem określonych w promesach środków. Takie wymagania, w świetle zapisów regulaminu konkursu są absolutnie nieuprawnione i w sposób nieuprawniony poddają w wątpliwość wiarygodność przedłożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji. Strona zaznaczała, iż to właściciel Wnioskodawcy jest osobą udzielającą przedmiotowej promesy i to jego podpisem opatrzone są zarówno promesa jak i pełnomocnictwo rodzajowe dla osoby która podpisała kompletną dokumentację aplikacyjną. W związku z zapisami wniosku o dofinansowanie, sekcja Oświadczenia, oświadczenie nr 3 Wnioskodawca pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie fałszywych danych lub złożenie fałszywych oświadczeń oświadczył, iż informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do wniosku są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym.
Dodatkowo, w oświadczeniu nr 17 Wnioskodawca wskazał, iż posiada środki finansowe zabezpieczające wkład własny na realizację projektu (na pokrycie wydatków nieobjętych dofinansowaniem). W związku z powyższymi zapisami oraz zapisami regulaminu konkursu w zakresie niezbędnych załączników intencją instytucji ogłaszającej konkurs (IZ RPO [...]) było uproszczenie procedury aplikowania o środki. W odróżnieniu od wymagań stawianych Wnioskodawcom w okresie programowania 2007-2013 brak jest konieczności przedkładania dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego bądź zapewnienie płynności finansowej projektu. Z opinii oceniającego można wyciągnąć wniosek, iż jedynym potwierdzeniem gwarancji wykonalności finansowej projektu byłoby przedstawienie konkretnych środków finansowych w kasie spółki bądź bezwzględnie obowiązujących już na etapie składania wniosku o dofinansowanie umów pożyczek podpartych dodatkowo dokumentem poświadczającym posiadanie środków przez pożyczkodawców.
Takie wymagania kłócą się z zapisami regulaminu konkursu oraz z ogólnie przyjętymi zasadami dotyczącymi przygotowania projektów w ramach Umowy Partnerstwa na lata 2014-2020. Należy w tym miejscu wyraźnie wskazać, iż w treści w/w aktów prawnych nie sposób znaleźć zapisów zobowiązujących skarżącego do przedłożenia dodatkowych, enumeratywnie nie wymienionych, dokumentów/innych dowodów uprawdopodobniających posiadanie środków przez pożyczkodawcę. Nieuprawniona jest nadinterpretacja zapisów regulaminu konkursu przez IZ RPO [...], poprzez wskazanie, iż wnioskodawca, aby spełnić warunki konkursu miał przedłożyć zeznanie roczne pożyczkodawcy lub wykaz rachunku bankowego (nie wynika taki obowiązek z jakiegokolwiek zapisu regulaminu konkursu) oprócz złożonej promesy przez podmiot trzeci, potwierdzonej stosownymi oświadczeniami wnioskodawcy. A więc w w/w konkursie z uwagi na brak jakichkolwiek obostrzeń w tej materii w dokumentacji konkursowej, IZ RPO [...] w sposób nieuprawniony powołała się na okoliczność braku dokumentów uprawdopodabniających posiadanie niezbędnych środków przez pożyczkodawcę.
Dokumentacja konkursowa regulująca zasady przyznawania dofinansowania nie precyzuje jakie dokumenty są dla IZ wiarygodne a jakie nie - fakt ten potwierdza również w swoim piśmie IZ. Nie określono katalogu środków do wykazania właściwego potencjału finansowego wnioskodawcy. Skarżąca nie zgadza się z odmową mocy dowodowej przedłożonej przez wnioskodawcę promesy i uwzględnienia tego dokumentu jako środka wykazania, że realizacja inwestycji przez wnioskodawcę jest możliwa. Jednocześnie Spółka zauważyła, że w przypadku pozytywnej oceny projektu i zakwalifikowania go do dofinansowania obowiązkiem beneficjenta jest uzyskanie finansowania objętego wcześniejszą promesą. Dlatego też przy niesprecyzowanych przez instytucję zarządzającą kryteriach wykazania przez wnioskodawcę źródeł finansowania inwestycji, nie można odmówić wnioskodawcy spełnienia kryterium wykonalności tylko dlatego, że oceniającemu nie podoba się rodzaj promesy udzielonej przez pożyczkodawcę, ze środków którego wnioskodawca zamierza finansować inwestycję.
Należy wskazać dodatkowo, iż wnioskodawcy korzystający z finansowania zewnętrznego (np. w postaci kredytu bankowego, pożyczki udziałowca spółki) są zobowiązani w terminie 30 dni od daty podpisania umowy dostarczyć umowę kredytową, czy też umowę pożyczki, potwierdzającą źródła finansowania. Tym samym bez znaczenia jest charakter promesy, skoro i tak fakt udzielenia kredytu/pożyczki musi być potwierdzony poprzez dostarczenie umowy kredytowej lub umowy pożyczki do IZ.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. - dalej: "ustawa o zasadach realizacji") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej: "p.p.s.a."). Należy wskazać, że ustawa o zasadach realizacji zawiera rozwiązania autonomiczne, regulujące wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8).
Natomiast w zakresie nieuregulowanym, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. - art. 64 ustawy o zasadach realizacji). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że – w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach realizacji, gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). Jeżeli wynik kontroli jest pozytywny skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7), a wraz z załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ww. ustawy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie postępowania konkursowego.
Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów w pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 641/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna przedstawionego przez Skarżącą wniosku (projektu) przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Istotę sporu przed tut. Sądem stanowi, czy złożony przez Skarżącą wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został prawidłowo oceniony w zakresie kryterium horyzontalne dopuszczające – wykonalność finansowa projektu.
Należy wskazać, że sformalizowanie postępowania konkursowego ma na celu zdyscyplinowanie wnioskodawców, zachowanie ich wysokiej staranności, tak aby w konsekwencji doszło do ułatwienia wyłonienia zwycięzcy konkursu i szybkiego załatwienia sprawy. Konieczne jest, aby przedstawiona argumentacja była przekonująca. Szybkie załatwienie sprawy wiąże się natomiast z koniecznością terminowego rozdysponowania środków finansowych (wyrok NSA z 24 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1028/17, z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt I GSK 2236/18). A zatem to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów - do wiarygodności swych oświadczeń, w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Niewątpliwie prawidłowa, wszechstronna ocena spełnienia przesłanek, by mogła być uznana za rzetelną, nie może opierać się jedynie na przyjęciu wprost założenia, że wszystkie twierdzenia zamieszczone w projekcie są miarodajne, lecz winna zostać dokonana ich analiza, aby ustalić, czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze.
Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. To on decyduje, jakie dokumenty - poza wymaganymi - dołączyć. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 664/17). Treść wniosku o dofinansowanie wypełnionego według wzoru regulaminu stanowi zasadniczy dokument postępowania dowodowego w sprawie dofinansowania unijnego i ma moc wiążącą dla rozstrzygnięcia konkursu a za błędy w jego sporządzeniu ponosi odpowiedzialność wnioskodawca, gdyż to wnioskodawca winien starannie przygotować dokumentację zgodnie z wymogami konkursu (por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3765/17, z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 60/17, z 20 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 4280/17).
Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga instytucja ogłaszająca konkurs w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 685/17).
W związku z tym uznać należy, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu - winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tychże zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży w każdym przypadku na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji – w tym również brak przekonującej argumentacji, wiarygodności oświadczeń, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie.
Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować, uczynić mu zadość (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 273/18).
Istota postępowania, którego uczestnikiem była Skarżąca, sprowadza się do konkursu, w którym premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16). Należy podkreślić, że zasady konkursu są identyczne dla wszystkich ubiegających się o dofinansowanie realizacji projektu i żaden z podmiotów nie może samodzielnie, bez podstawy prawnej, nie podawać wymaganych informacji, podawać informacje wewnętrznie sprzeczne lub domagać się wyinterpretowania wymaganych treści przez organ. Oceniający bowiem nie może domyślać się tych informacji, czy też poszukiwać podstaw prawnych w braku odpowiedzi na konkretnie zadane pytania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 461/16).
Wskazać przy tym należy, że skoro przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą jest ocena projektu, to uzasadnione jest twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 61/17). Instytucja ta nie może więc wykraczać poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy, kształtujących przedmiotowo istotne – w kontekście wymogów danego konkursu – elementy projektu, czyniąc przedmiotem oceny elementy nie wynikające z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji.
W konsekwencji powyższego nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania, czego w zasadzie w niniejszej sprawie domaga się Skarżąca. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem instytucji jest bowiem ocena spełnienia przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę.
Wniosek Skarżącej o dofinansowanie projektu był rozpatrywany w trybie konkursowym, z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich wnioskodawców (art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji), zgodnie z obowiązującą w tym naborze dokumentacją konkursową. Oznacza to, że za treść wniosku odpowiada wyłącznie Skarżąca, która - dla osiągnięcia skutku otrzymania dofinansowania ze środków publicznych - winna sformułować wniosek oraz wypełnić jego załączniki w sposób nie tylko nie budzący wątpliwości co do spełnienia wymaganych kryteriów (por. art. 37 ust. 2 ww. ustawy), ale także powinna zadbać o taką treść swoich wypowiedzi, aby były one przekonujące i wiarygodne w procedurze oceny przez ekspertów, do uznania spełnienia kryteriów dopuszczających jak i dla otrzymania odpowiedniej punktacji gwarantującej dofinansowanie (por. art. 39 ww. ustawy). Błędy, niedopowiedzenia, luki w argumentacji i opisie poszczególnych pozycji wniosku obciążają bowiem wyłącznie wnioskodawcę, gdyż ocena wniosku polega w zasadzie na dogłębnej analizie porównawczej jego treści (załączników, dołączonych dokumentów).
Stosownie do art. 57 ww. ustawy, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Na tle zasad z art. 37 ust. 1 ustawy, kontrola sądowo-administracyjna powinna zmierzać zatem w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach komisji oceny projektów oraz instytucji zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, tj. mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny i nie budzący wątpliwości prezentując przesłanki wyboru dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej.
Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą winno zawierać szczegółową, jednoznaczną i rzetelną analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu, z rozważeniem zarzutów i uwag zarówno osób oceniających projekt w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana winna być swoboda - nie powinna ona jednak być dowolna i nacechowana arbitralnością. Dowolna będzie ona wówczas, gdy będzie sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdy niewyjaśnione będą zrozumiale przesłanki oceny.
Sąd uznał, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia czyni zadość wskazanym regułom.
W opisie kryterium horyzontalnego dopuszczającego – wykonalność finansowa projektu wskazano, że w ramach kryterium ocenie podlega (w dniu złożenia wniosku na konkurs): - czy projekt jest wykonalny przy zakładanym budżecie? – czy sytuacja finansowa Wnioskodawcy gwarantuje możliwość realizacji projektu (z uwzględnieniem innych zadań inwestycyjnych /Projektów realizowanych przez wnioskodawcę lub zaplanowanych do realizacji)? – czy przyjęte prognozy mają rynkowe uzasadnienie (np. wynikają z danych GUS, NBP, BGK, analizy konkurencji)? – czy wskazano wiarygodne źródła finansowania wkładu własnego oraz wydatków niekwalifikowalnych? - czy wartość dotacji została prawidłowo ujęta w Biznes Planie /Studium Wykonalności? Ocena w odniesieniu do wartości przedstawianych na etapie złożenia wniosku dofinansowanie – zmiany w trakcie realizacji projektu, np. wynikające z realizacji projektu w zmienionym zakresie, zmian sytuacji rynkowej itp. nie wpływają na spełnienie kryterium.
W badanej sprawie skarżąca spółka jako źródło finansowania projektu - w wartości całkowitej ujętej we wniosku wynoszącej 11 427 621,38 zł przy wkładzie prywatnym na poziomie 4 266 969,54 zł – wskazała na zatrzymane wypracowane zyski w trakcie realizacji projektu, w tym środki pieniężne posiadane na dzień [...].06.2018 r. i zgromadzone na koniec okresu sprawozdawczego, tj. [...].12.2018r. oraz możliwość wykorzystania pożyczki (promesa pożyczkowa w wartości 2 000 000 zł). Dokonując oceny tego kryterium organ wskazał, że z analizy sprawozdań finansowych wynika, że zysk netto w 2015 r. wyniósł 11 966,20 zł, w 2016 r. wyniósł 44 202,70 zł, w 2017 r. wyniósł 2 620 308,20 zł, a 30 czerwca 2018 r. 902 644,67 zł, natomiast stan środków na rachunku i w kasie to wartość 193 342,24 zł. Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika duża rozpiętość osiąganych zysków oraz niski stan zgromadzonych środków finansowych.
Wnioskodawca zamierza również korzystać z zaliczek. Organ wskazał, że obecna sytuacja finansowa jest stabilna, jednak oparcie realizacji wysokobudżetowego projektu głównie na planowanych zyskach w okresie realizacji projektu jest obciążone wysokim ryzykiem, nawet przy założeniu ujęcia pożyczki właścicielskiej, a także uwzględnieniu zaliczek i zwrotów VAT. Wnioskodawca w analizie ryzyka nie uwzględnił również ryzyka finansowego i nie wskazał działań zaradczych w przypadku uzyskiwania niższych od zakładanych rocznych wyników finansowych w okresie realizacji projektu, braku możliwości udzielenia pożyczki właścicielskiej, terminów odzyskiwania podatku VAT m.in. poprzez zagwarantowanie zewnętrznych lub alternatywnych źródeł finansowania projektu. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że nie można potwierdzić wykonalności finansowej projektu.
Wątpliwości ekspertów dotyczące promesy, która miała być udzielona w przypadku problemów z finansowaniem projektu Wnioskodawcy, nie były pozbawione podstaw. Promesa – czyli zobowiązanie do wykonania jakiegoś zobowiązana, czynności – ma charakter deklaratywny. Promesa wystawiona została przez osobę fizyczną. W sprawie nie można pomijać wysokości kwoty zawartej w promesie – 2 mln zł. Brak wykazania, że osoba udzielająca takiej promesy dysponuje taką kwotą uzasadnia powzięcie wątpliwości przez organ. Organ wskazał, jakie działania Strona mogła podjąć w zakresie wykazania wypłacalności osoby przedstawiającej promesę (oznacza to, że możliwe było przedstawienie przekonującej argumentacji). Brak jakichkolwiek dokumentów świadczących o dysponowaniu przez tę osobę środków finansowych w takiej wysokości doprowadziło do oceny, że promesa w danym kształcie jest w praktyce nieweryfikowalna i nie stanowi rzetelnego dowodu na zabezpieczenie finansowania.
Wbrew twierdzeniom Strony, na IZ ciąży obowiązek wydatkowania środków publicznych w sposób racjonalny, a po stronie Wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania posiadanych zasobów, tak aby oceniający mogli obiektywnie potwierdzić, że przyznane środki publiczne zostaną prawidłowo wykorzystane, a projekt możliwy będzie do zrealizowania.
Nie można zarzucić dowolności przy ocenie pozostałych wskazywanych przez Stronę zabezpieczeniach finansowania projektu. Logiczne jest twierdzenie, że źródło zabezpieczenie finansowania projektu z przyszłych zatrzymanych zysków, jest obciążone dużym ryzykiem. Zgodzić się należy z oceną, ze wartość przyszłych zysków nie jest gwarantowana ani przewidywalna. Eksperci wskazali, że z dokumentacji aplikacyjnej nie posiadali informacji, jakie są trendy rynkowe w branży Wnioskodawcy w najbliższym czasie, które będą gwarantować zyski na co najmniej na takim samym poziomie jak obecnie.
Tak dokonanej ocenie nie sposób zarzucić, że jest nielogiczna czy niespójna została dokonana w sposób
Strona wskazuje, że dokumentacja konkursowa nie precyzuje jakie dokumenty są dla organu wiarygodne a jakie nie, a sam organ w jej ocenie nadinterpretuje zapisy regulaminu konkursu.
Wskazać należy, że organ pozostawia Wnioskodawcom dowolność w kwestii składania nieobligatoryjnych dokumentów finansowych, pozostawiając ten katalog otwartym i niezawężonym. Wymienione w treści zaskarżonej uchwały: roczne zeznanie podatkowe i wyciąg z rachunku bankowego, wbrew temu co wskazuje Skarżąca, stanowiły tylko przykład dokumentów, które mogła przedstawić Skarżąca na etapie aplikowania na konkurs a nie dokumentację niezbędną do analizy sytuacji finansowej osoby udzielającej promesy. Skarżąca mogła przedstawić ww. lub jakiekolwiek inne dokumenty, poświadczające sytuację finansową osoby udzielającej promesy, niemniej jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów na podstawie których eksperci mogliby w sposób obiektywny potwierdzić sytuację finansową osoby udzielającej promesy. Jak już wcześniej wskazano to Strona zobowiązana jest do sporządzenia wniosku i przedstawienia argumentacji w sposób, który umożliwi ocenę możliwości realizacji wyrażonych intencji wnioskodawcy.
Skarżąca podnosi również, że "w odróżnieniu od wymagań stawianych Wnioskodawcom w okresie programowania 2007-2013 brak jest konieczności przedkładania dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego, bądź zapewnienie płynności finansowej projektu". Nie oznacza to jednak, że organ nie ocenia możliwości finansowania przez wnioskodawcę projektu. Wręcz jest do tego zobowiązany wyznaczając kryterium horyzontalne dopuszczające – wykonalność finansowa projektu. Zasadnie Strona podnosi, że z regulaminu konkursu nie wynika konieczność przedkładania dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego bądź zapewnienia płynności finansowej projektu. Dlatego też organ nie miał podstaw do wzywania Strony o przedłożenie takich dokumentów. Wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów potwierdzających posiadanie środków na sfinansowanie wkładu własnego bądź zapewnienie płynności finansowej projektu - nie wymaganych regulaminem konkursu - spowodowałoby naruszenie zasad przeprowadzenia konkursu – chociażby zasady równego traktowania stron.
Poza sporem jest, że w zapisach regulaminu brak jest zobowiązania strony do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Dlatego też organ nie miał podstaw do żądania przedłożenia takich dokumentów. Jednak strona mogła w ramach wniosku złożyć dokumenty, które uprawdopodobniłyby wykonalność finansową projektu. Spełnienie kryterium nie może być oparte tylko na założeniu, że wszystkie zamieszczone we wniosku twierdzenia są miarodajne. Przy ocena spełnienia przesłanek wykonalności finansowej winna zostać dokonana analiza wniosku pod kątem czy stan deklarowany odpowiada rzeczywistemu oraz w jakim wymiarze, a wniosek i załączone do niego dokumenty powinny umożliwić weryfikację twierdzeń Strony. Brak "udostępnienia" przez wnioskodawcę tych danych na etapie składania wniosku, może w konsekwencji skutkować oceną, że twierdzenia te są niewystarczające.
Skarżąca nie zgadza się z oceną ekspertów dotyczącą analizy sprawozdań finansowych, sugerując że pomimo posłużenia się prawidłowymi danymi, wyciągnęli oni błędne wnioski co jej zdaniem świadczy o ich niewiedzy na temat funkcjonowania biznesowego przedsiębiorstw. Ponadto zarzuca ona ekspertom, że nie zwrócili uwagi na analizę wskaźników finansowych przedsiębiorstwa.
Jak już wcześniej wskazano ocena, że zabezpieczenie finansowania projektu z przyszłych zatrzymanych zysków jest obciążone wysokim ryzykiem. Skarżąca Zasadnie organ zwrócił uwagę, że Skarżąca w dokumentacji aplikacyjnej nie przedstawiła informacji oraz dowodów na temat np. zawartych kontraktów na przyszłe lata, które minimalizowałyby ryzyko nieosiągnięcia wyznaczonych zysków, oraz czy nie nastąpią inne problemy, trudne do przewidzenia, które mogą mieć wpływ na finanse Skarżącej, np. odpływ zatrudnionych osób do innych firm IT na wysoko konkurencyjnym rynku informatycznym.
Panel trojga niezależnych ekspertów dokonał swojej oceny na podstawie całości dokumentacji przedstawionej przez Skarżącą w tym analizy wskaźników finansowych przedsiębiorstwa. Fakt braku odniesienia się przez ekspertów w uzasadnieniu swojej oceny do analizy wskaźników finansowych przedsiębiorstwa, nie jest podstawą do stwierdzenia, że przy dokonaniu oceny pominięto ich analizę. Ponadto nieujęcie w niej przedmiotowych wskaźników, nie świadczy o tym, że kwestionowałyby one wnioski ekspertów, co sugeruje Skarżąca. Eksperci przygotowując uzasadnienie swojej oceny nie mają obowiązku wymieniania w nim każdego przeanalizowanego dokumentu oraz odnoszenia się do niego.
Ponadto, na etapie procedury odwoławczej skorzystano z pomocy czwartego eksperta stosownie do przepisu z art, 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, który to przewiduje możliwość powołania eksperta przy rozstrzyganiu protestu. Ekspert ten pomimo, że nie uczestniczył w pierwotnej ocenie merytorycznej, prawie w całości potwierdził ocenę panelu ekspertów w części dotyczącej zaskarżonego kryterium, w związku z czym nie ma podstaw do uznania oceny merytorycznej, za nieprawidłową.
Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., IIGSK1115/11, wyrok WSA w Opolu z 11 maja 2017 r., II SA/Op 113/17).
Skarżąca do protestu dołączyła dokumenty finansowe spółki za rok 2018 (bilans na dzień [...].12.2018 r. oraz rachunek zysków i strat za okres od dnia [...].01.2018 r. do dnia [...].12.2018 r,).
Dokumenty te obejmują swoim zasięgiem, także okres następujący już po złożeniu dokumentacji aplikacyjnej. Słusznie organ wskazuje, że wszelkie nowe dokumenty, wskazywane przez Skarżącą w uzasadnieniu protestu, jeśli nie były dołączone do dokumentacji aplikacyjnej, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie spełniania niniejszego kryterium. Ma to związek z zasadą równego traktowania Wnioskodawców, ponieważ procedura odwoławcza ma na celu sprawdzenie poprawności pierwotnej oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów na podstawie, pierwotnie złożonej do Organu dokumentacji aplikacyjnej.
Niezasadne są zarzuty skargi, dotyczących naruszenia w toku oceny projektu przepisów art. 9,11 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 50 ustawy o zasadach realizacji do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Brak więc jakichkolwiek podstaw do zarzucania Organowi naruszenie przepisów KPA.
W art. 50 o zasadach realizacji ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to - wbrew oczekiwaniu Strony - weryfikację przez sąd zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady wyboru projektów, które nawiązują do wymienionych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określa art. 37 ustawy o zasadach realizacji, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust, 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz.
UE L 347 z 20.12.2013, str. 320). Zgodnie z tym przepisem kryteria wyboru projektów winny być m.in. niedyskryminacyjne i przejrzyste. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach związanych z oceną projektów przeznaczonych do dofinansowania środkami europejskimi wskazuje na źródło zasad ogólnych w art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu brak dowodów na to, aby przy ocenie projektu Skarżącej, organ dopuścił się naruszenia ogólnych zasad postępowania.
Przedstawienie przez Skarżącą dobrze rokujących wskaźników finansowych, nie można uznać za wystarczające gwarancje finansowania projektu z przyszłych zysków, które mogą, ale nie muszą być osiągnięte w przyszłych latach. Dodatkowo nie przedstawiono dokumentów które w sposób jednoznaczny wskazywałyby, że osoba fizyczna wystawiająca promesę posiada deklarowane środki. Organ przy tej ocenie wziął pod uwagę wysoki budżet projektu i brak doświadczenia Skarżącej w realizowaniu zadań badawczych i prowadzenia biznesu w branży nawozowej w końcowym rozrachunku uznał, że projekt jest zbyt ryzykowny do wsparcia środkami publicznymi.
Oznacza to, że dokonana ocena kryterium horyzontalnego dopuszczającego - Wykonalność finansowa projektu, jest spójna, logiczna, wyczerpująca i prawidłowa.
W konkluzji należy stwierdzić, że nie są uzasadnione podniesione w skardze zarzuty dokonania oceny spornego wniosku w sposób sprzeczny z ustanowionymi kryteriami oceny i w sposób naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Wbrew zarzutom skargi ocena jest zgodna z powszechnie dostępnymi kryteriami oceny wniosków, wynikającymi z dokumentacji konkursowej, jednakowymi dla wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji.