Uzasadnienie
J.P. (dalej jako: "Strona", "Skarżący") wniósł do tut. Sądu sprzeciw od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Organ odwoławczy", "Organ II instancji", "Dyrektor") z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], uchylającej w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "Kierownik") z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.
W dniu 15 września 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek J.P. o przyznanie pomocy dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19, zwana dalej "pomocą COVID". W wniosku wnioskodawca wskazał, iż na dzień [...] marca 2020 r. prowadził produkcję kurcząt rzeźnych w rozmiarze co najmniej 1000 sztuk.
Kierownik Biura Powiatowego poddał w/w wniosek kontroli administracyjnej zgodnie z przepisami rozporządzenia COVID-19. W wyniku tej weryfikacji ustalił, że Strona nie spełnia warunków do przyznania pomocy COVID w związku z prowadzeniem produkcji kurcząt rzeźnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił przyznania pomocy COVID. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że według stanu na dzień [...] marca 2020 r. na terenie dwóch ferm wskazanych we wniosku nie stwierdzono obsady kurcząt rzeźnych, a ponadto na fermie znajdującej się w m. [...] nie dokonano przemieszczenia zwierząt do rzeźni w okresie [...] marca 2020 r. – [...] czerwca 2020 r., a tym samym nie został spełniony warunek o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz tiret pierwsze Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Pomoc dla rolników szczególnie dotkniętych kryzysem COVID-19" w ramach działania "Wyjątkowe tymczasowe wsparcie dla rolników, mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw szczególnie dotkniętych kryzysem związanym z COVID-19" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 1467), zwanego dalej "Rozporządzeniem COVID".
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania Strony i analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji i decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ze względu na ustalenie dotyczące braku prowadzenia produkcji kurcząt rzeźnych, według stanu na dzień [...] marca 2020 r., nie została spełniona przesłanka przyznania pomocy COVID określona w § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a Rozporządzenia COVID. W związku z tym wnioskowana przez J.P. pomoc COVID nie mogła zostać przyznana.
Skarżący zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. (sygn. akt I SA/Go 129/21) uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Nie zgadzając się z treścią wyroku Dyrektor złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt I GSK 1092/21 oddalił skargę organu.
Dyrektor OR ARiMR analizując ponownie sprawę, wziął pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Go 129/21 i decyzją z dnia [...] maja 2022 r. stwierdził przesłanki do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania - zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako: "Kpa". Dyrektor wskazał, iż w niniejszym postępowaniu konieczne jest ustalenie rozmiaru prowadzonej przez J.P. produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r. zgodnie z wykładnią przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia COVID.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż WSA w swoim wyroku wskazał, że akta niniejszej sprawy nie zawierają odpisów decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421), albo rejestru, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - według stanu na dzień [...] marca 2020 r.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do pozyskania od organów Inspekcji Weterynaryjnej rzetelnych danych, o których mowa powyżej, a w szczególności dotyczących rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r. Przy czym oszacowanie rozmiaru produkcji kurcząt rzeźnych powinno zostać dokonane w oparciu o interpretację § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia COVID, wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Go 129/21, a podzieloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I GSK 1092/21.
Ponadto Organ podkreślił, że wskazana przez Sądy obu instancji interpretacja § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a znajduje odzwierciedlenie w wyjaśnieniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi z dnia 12 października 2020 r. na interpelację z 17 września 2020 r. nr 11337. Dopiero po upewnieniu się, iż organ posiada prawidłowe dane w zakresie rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych na dzień [...] marca 2020 r. w ocenie Organu odwoławczego możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia COVID.
W ocenie Dyrektora ARiMR organ I instancji powinien ponownie poddać ocenie wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy COVID, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w wyżej omówionym zakresie, tj. pozyskania od Inspekcji Weterynaryjnej rzetelnych danych, o których mowa w § 2 ust. 6 Rozporządzenia COVID, w szczególności dotyczących rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r., oszacowanego przy uwzględnieniu interpretacji dokonanej w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt. I SA/Go 129/21 oraz wyjaśnień przekazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi z dnia 12 października 2020 r. na interpelację z 17 września nr 11337. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia mają wpływ na stan faktyczny sprawy oraz stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor wskazał, iż organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji winien podjąć rozstrzygnięcie po wszechstronnej i wyczerpującej analizie materiału dowodowego w odniesieniu do wskazań wynikających z niniejszej decyzji.
Ponadto Dyrektor wskazał, że Skarżący nie zawarł wniosku o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a wobec tego w sprawie nie zaszła przesłanka wynikająca z art. 138 § 2b Kpa.
Ze względu na powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 Kpa.
Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu sprzeciw od ww. decyzji. Skarżący nie zgodził się z treścią decyzji i w uzasadnieniu sprzeciwu przytoczył treść wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 czerwca 2021 r. oraz streścił przebieg postępowania przed organami administracyjnymi. Argumentując zasadność wniesienia sprzeciwu wskazał, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia 22 grudnia 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie powinno jej być w obrocie prawnym. Do sprzeciwu Skarżący dołączył dokumenty poświadczające działalność produkcji kurcząt.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieterminowego rozpatrzenia sprawy wniosku pomocowego przez ARiMR Dyrektor wyjaśnił, że sprawa ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz nie była analizowana w wyrokach WSA i NSA. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 Kpa, powinien w swoim rozstrzygnięciu odnieść się do zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Dyrektora zachodzi konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 i § 2a Kpa, albowiem organ II instancji nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia w takim zakresie w jakim WSA i NSA nakazały ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego też względu zdaniem organu odwoławczego przedłożone przez Skarżącego wraz ze sprzeciwem dokumenty powinny być ocenione w pierwszej kolejności przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z sądową wykładnią przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia COVID.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Wskazana regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.
W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższej konstatacji jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, doszedł do przekonania, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić wypada, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Prawidłowo uznał organ II instancji odwołując się w motywach uzasadnienie do wyroku I SA/Go 129/21 oraz I GSK 1092/21, że w niniejszym postępowaniu konieczne jest ustalenie rozmiaru prowadzonej przez Skarżącego produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r. zgodnie z wykładnią przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia COVID.
Przypomnieć należy, że WSA w swoim wyroku wskazał, że akta niniejszej sprawy nie zawierają odpisów decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 1421), albo rejestru, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - według stanu na dzień [...] marca 2020 r.
Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie uznał, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do pozyskania od organów Inspekcji Weterynaryjnej rzetelnych danych, o których mowa powyżej, a w szczególności dotyczących rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r. Przy czym oszacowanie rozmiaru produkcji kurcząt rzeźnych powinno zostać dokonane w oparciu o interpretację § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a Rozporządzenia COVID, wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SA/Go 129/21, a podzieloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt I GSK 1092/21.
Dodatkowo zasadnie organ podkreślił, że wskazana przez Sądy obu instancji interpretacja § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a znajduje odzwierciedlenie w wyjaśnieniach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi z dnia 12 października 2020 r. na interpelację z 17 września 2020 r. nr 11337. Prawidłowo ocenił również, że dopiero po upewnieniu się, iż organ posiada prawidłowe dane w zakresie rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych na dzień [...] marca 2020 r. możliwe będzie podjęcie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia COVID.
Zasadnie wskazał również organ II instancji, że ponowna ocena wniosku Skarżącego winna być poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w wyżej omówionym zakresie, tj. pozyskania od Inspekcji Weterynaryjnej rzetelnych danych, o których mowa w § 2 ust. 6 Rozporządzenia COVID, w szczególności dotyczących rozmiaru prowadzonej produkcji kurcząt rzeźnych według stanu na dzień [...] marca 2020 r., oszacowanego przy uwzględnieniu interpretacji dokonanej w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt. I SA/Go 129/21 oraz wyjaśnień przekazanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi z dnia 12 października 2020 r. na interpelację z 17 września nr 11337.
Również prawidłowa była ocena organu odwoławczego, z której wynikało, że wobec tak istotnego zakresu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia.
Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.
Jako prawidłowe należy ocenić wskazanie organu, iż Skarżący nie zawarł wniosku o przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a wobec tego w sprawie nie zaszła przesłanka wynikająca z art. 138 § 2b Kpa.
Z tych też powodów oraz na podstawie art. art. 151a § 2 P.p.s.a. Sąd wobec nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji oddalił sprzeciw.