Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy wniósł skargę uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 listopada 2011 r. nr 0007.139.2011 w sprawie określenia wzorów formularzy w podatku od nieruchomości, podatku rolnym, podatku leśnym w Gminie w części obejmującej punkt G załącznika numer 1 tejże uchwały (Informacja w sprawie podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego), wraz z punktem D załącznika nr ZN (Informacja w sprawie podatku od nieruchomości), punktem E załącznika nr ZR (Informacja w sprawie podatku rolnego), punktem D załącznika nr ZL (Informacja w sprawie podatku leśnego); punkt H załącznika numer 2 uchwały (Deklaracja na podatek od nieruchomości); punkt G załącznika numer 3 uchwały (Deklaracja na podatek rolny); punkt F załącznika nr 4 uchwały (Deklaracja na podatek leśny).
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- - art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust., 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.), art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz.U. z 2002 r. nr 200, poz. 1682 ze zm.) oraz art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. nr 95 poz. 613 ze zm.) poprzez złożenie w załączniku nr 1, załączniku ZN, załączniku ZR oraz załączniku ZL przez osobę składającą lub osobę reprezentującą składającego taką informację, oświadczenia zawierającego pouczenie o znajomości odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w art. 233 § 1 k.k., podczas gdy ww. przepisy nie dają możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający informację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej czy też karno-skarbowej;
- - art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust., 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych poprzez złożenie w załączniku nr 2 zaskarżonej uchwały przez osobę składającą lub osobę reprezentującą składającego taką deklarację, oświadczenia zawierającego pouczenie o znajomości odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w art. 233 § 1 k.k. podczas gdy wskazany przepis nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej czy też karno-skarbowej;
- - art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6a ust.11 ustawy o podatku rolnym poprzez złożenie w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały przez osobę składającą lub osobę reprezentującą składającego taką deklarację oświadczenia zawierającego pouczenie o znajomości odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w art. 233 § 1 k.k., podczas gdy ww. przepis nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej czy też karno-skarbowej;
- - art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym poprzez złożenie w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały przez osobę składającą lub osobę reprezentującą składającego taka deklarację, oświadczenia zawierającego pouczenie o znajomości odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w art. 233 § 1 k.k. podczas gdy art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzenia danych pod groźbą odpowiedzialności karnej czy też karno-skarbowej.
Wskazując na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 listopada 2011 r. nr 0007.139.2011 w zaskarżonej części.
W motywach uzasadnienia skargi podniósł, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Ma zatem status aktu obowiązującego. Zaznaczył również, że uchwała w przedmiocie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych, jako skierowana do wszystkich podatników, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości, podatku leśnym i podatku rolnym jest aktem prawa miejscowego. Prokurator stwierdził, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały. Wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydawania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi.
Skarżący zaznaczył, że art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Podkreślił, że granice te określają przepisy pozostałych ustaw wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały określa wzory formularzy deklaracji na podatek rolny, leśny i podatek od nieruchomości. Przepisy te wskazują, że "w formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku".
Skarżący stwierdził, że ani przepisy przywołane w samej zaskarżonej uchwale ani żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia lub deklaracji, czy też informacji o treści wskazanej w zaskarżonych częściach uchwały.
Prokurator zaznaczył, że warunkiem odpowiedzialności za złożenia fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skarżący stwierdził, że wskazane przepisy ustawy, w tym przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o podatku rolnym czy też ustawy o podatku leśnym nie przewidują takiej możliwości zaś ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy w tym zakresie nie można domniemywać. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo.
W ocenie skarżącego wskazane uchybienie jest oczywiste, a zaskarżona uchwała w obecnym kształcie nie może się ostać.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z regulacją art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- powoływanej dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Po myśli art.134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie zaś do treści art.147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jak wskazuje art. 53 § 3 P.p.s.a. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego zatem skarga Prokuratora została wniesiona zgodnie z art. 53 § 3 P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Po myśli art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.
W przypadku zaskarżonej uchwały tymi odrębnymi ustawami były: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (art.6 ust.13), ustawa o podatku rolnym (6a ust.11) oraz ustawa o podatku leśnym (art.6 ust.9) w ich brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Powyższe przepisy wskazują, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wzory formularzy, w których to formularzach zawarte będą dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości, rolnego czy leśnego w zależności do danej ustawy.
Z kolei art. 233 § 1 k.k. stanowi, że kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Natomiast § 6 art. 233 k.k. wskazuje, że przepisy § 1-3 oraz 5 stosuje się odpowiednio do osoby, która składa fałszywe oświadczenie, jeżeli przepis ustawy przewiduje możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej.
Z unormowania tego wynika więc, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, aby przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W konsekwencji, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom, składanym przez zainteresowane podmioty, rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń/zeznań (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 922/15 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl)
Jednakże, jak słusznie zauważył skarżący, przepisy ustaw: o samorządzie gminnym, o podatkach i opłatach lokalnych, o podatku rolnym oraz o podatku leśnym, na podstawie których wydano zaskarżoną uchwałę nie przewidują takiej możliwości. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia je do tego prawo.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zamieszczenie przez Radę Miejską w pkt G załącznika nr 1, pkt D załącznika ZN, pkt E załącznika ZR oraz pkt D załącznika ZL, pkt H załącznika nr 2, pkt G załącznika nr 3, pkt F załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały, przez osobę składającą lub osobę reprezentującą składającego taką informację, oświadczenia zawierającego pouczenie o znajomości odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań przewidzianej w art. 233 § 1 k.k. powoduje przekroczenie kompetencji organu w tym zakresie, a tym samym stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym, art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym oraz art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Narusza także art. 7 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 listopada 2011 r., nr 0007.139.2011 w zaskarżonej części.