Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Go 4/23

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z [...] października 2022 r. Zarząd Województwa (dalej: "IZ", "Zarząd") utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] sierpnia 2022 r. w sprawie odmowy udzielenia ulgi wobec Stowarzyszenia [...] (dalej również jako: "Stowarzyszenie", "strona", "skarżący", "beneficjent", "zobowiązany") w postaci umorzenia pozostałej kwoty zobowiązania wynikającego z decyzji Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Samozatrudnienie – gwarancja lepszego jutra" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego [...] 2020.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. o nr [...] Zarząd Województwa orzekł, że beneficjent - Stowarzyszenie, jest zobowiązane do zwrotu kwoty uznanej za wydatek niekwalifikowalny w wysokości 313.963,28 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi, jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta.

W wyniku rozpatrywania kolejnych wniosków strony o odroczenie terminu płatności ww. zobowiązania Zarząd Województwa decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił udzielenia ulgi w postaci odroczenia terminu płatności i rozłożenia na raty zobowiązania wynikającego z decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Od ww. decyzji strona nie wniosła środka zaskarżenia.

W związku z brakiem spłaty należności wynikającej z decyzji Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2019 r. do strony zostało przesłane upomnienie nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Stowarzyszenie nie dokonało zwrotu środków, stąd wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. sprawa została przekazana do Urzędu Skarbowego celem przeprowadzenia wobec strony postępowania egzekucyjnego.

Egzekucja administracyjna wobec Stowarzyszenia okazała się bezskuteczna w związku z czym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowił o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie. W konsekwencji IZ podjął działania zmierzające do odzyskania środków. Ostatecznie ZW wszczął z urzędu wobec Prezesa Stowarzyszenia B.K., Wiceprezes Stowarzyszenia T.K. i Członka Zarządu Stowarzyszenia E.Ł. postępowania administracyjne dot. ustalenia ich solidarnej odpowiedzialności za zobowiązania ciążące na Stowarzyszeniu.

W dniu 14 kwietnia 2022 r. strona dokonała zwrotu na konto Zarządu kwoty 314.000,00 zł, która została zaksięgowana na poczet należności głównej oraz należnych od niej odsetek. Pismem z dnia [...] maja 2022 r. Stowarzyszenie zostało poinformowane, że zwrot został zaksięgowanych w następujący sposób: należność główna w wysokości 221.776,72 zł, należne odsetki w wysokości 92.223,28 zł, co oznaczało, że do zwrotu pozostała kwota 92.186,56 zł należności głównej.

W związku z dokonanym zwrotem w dniu 13 czerwca 2022 r. zostało wysłane do strony wezwanie do zapłaty kwoty 92.186,56 zł należności głównej wraz z należnymi odsetkami.

Strona ww. wezwaniem została poinformowana, że brak zwrotu będzie skutkował koniecznością wszczęcia procedury egzekucyjnej. Jednocześnie Stowarzyszenie zostało zobowiązane do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień w sprawie. O wezwaniu do zapłaty oraz zobowiązaniu do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień w sprawie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. został poinformowany pełnomocnik strony, któremu pismo zostało doręczone 14 lipca 2022 r.

Pismem wniesionym w dniu 21 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony wystąpił z wnioskiem o umorzenie pozostałej do zapłaty części należności wraz z należnymi od niej odsetkami.

Działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2020 r. poz. 818, poz. 2020), art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. Zarząd odmówił stronie udzielenia ulgi w postaci umorzenia pozostałej do zapłaty części należności głównej w kwocie 92.186,56 zł.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek umożliwiających udzielenie ulgi, tj. ważnego interesu zobowiązanego organ nie widział podstaw aby udzielić ulgi stronie w postaci umorzenia zobowiązania.

Organ wskazał, że przyczyną powstania zobowiązania było zablokowanie prze komornika środków, które Stowarzyszenie jako lider projektu przekazał partnerowi, tj. I. Jednakże środki te zostały przekazane niezgodnie z zapisami umowy – porozumienia z dnia [...] stycznia 2016 r.

Wobec powyższego organ stwierdził, że przyczyna powstania zobowiązania nie była efektem nagłego zdarzenia losowego, czy sytuacji spowodowanej działaniem czynników zewnętrznych, na które zobowiązany nie miał wpływu, tylko stanowiła skutek działań zobowiązanego. Strona nie wykazała aby jakiekolwiek sytuacje losowe lub spowodowane niezależnymi od niej czynnikami zewnętrznym spotkały ją później. Organ doszedł do wniosku, że Stowarzyszenie przenosiło własną odpowiedzialność, za swoją kondycję finansową, na działania komornika. Jednocześnie mimo trwającego postępowania administracyjnego oraz będącego jego konsekwencją postępowania egzekucyjnego nie podjęło żadnych działań, które w ocenie organu można byłoby ocenić, jako zmierzające do poprawy jego kondycji finansowej.

Dalej organ wskazał, że Stowarzyszenie w żadnym z pism i wyjaśnień kierowanych do organu nie przedstawiła działań własnych, które mogłyby prowadzić do uzyskania środków na pokrycie zobowiązania. Strona przez okres od powstania wierzytelności miało możliwość podjęcia działań zmierzających do uregulowania choćby części zobowiązań. Natomiast w obliczu odmowy udzielenia ulgi w postaci rozłożenia zobowiązania na raty, Stowarzyszenie nie podjęło żadnych realnych działań zmierzających do zwrotu zobowiązania. Przeciwnie co wynika z ustaleń organu skarbowego, unikało ono wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Bierność Stowarzyszenia miała miejsce również po złożeniu wniosku. Strona do dnia wydania decyzji nie odpowiedziała na wezwanie organu o przedstawienie wyjaśnień i dokumentów w sprawie, mimo że na odpowiedź miała 21 dni od momentu doręczenia jej wezwania. Strona odebrała pismo 17 czerwca 2022 r., a pełnomocnik 14 lipca 2022 r. Wyznaczony termin uwzględniając datę odebrania pisma przez pełnomocnika upływał 4 sierpnia 2022 r.

W ocenie organu powyższe również miało wpływ na negatywną ocenę sprawy pod kątem drugiej przesłanki z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. Po określeniu wobec zobowiązanego obowiązku zwrotu środków oraz późniejszej odmowie udzielenia ulgi w postaci rozłożenia zobowiązania na raty Stowarzyszenie zaprzestało jakiejkolwiek działalności. Zachowanie to rodziło konsekwencje w postaci braku poprawy jego sytuacji finansowej. Organ uznał, że nie można zaaprobować sytuacji, w której zobowiązany do zwrotu środków publicznych podmiot mógłby w drodze zaprzestania działalności uzyskać od instytucji publicznej ulgę w postaci umorzenia zobowiązania, gdyż byłoby to społecznie niecelowe i narażało budżet państwa i Unii Europejskiej na straty.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ decyzją nr [...] z [...] października 2022 r. Zarząd utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2022 r.

Organ w decyzji z [...] października powielił stanowisko zawarte w decyzji z [...] sierpnia 2022 r. związane z badaniem zaistnienia ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego. Jednakże rozszerzył swoją argumentację o analizę sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p., czyli zaistnienia uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego, które przemawiałyby za umorzeniem pozostałej do zwrotu kwoty.

Organ wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły ww. przesłanki. Aktualna sytuacja finansowa wnioskodawcy nie jest zdaniem organu wynikiem zdarzeń wyjątkowych, ale efektem podejmowanych w przeszłości decyzji. Przyznanie ulgi w postaci umorzenia pozostałej do zapłaty części należności w ocenie Zarządu stanowiłoby wyraz akceptacji dla nienależytego wywiązywania się z zobowiązań co nie znajduje aprobaty w aspekcie społecznym. Ochronie podlegałby wyłącznie indywidualny interes wnioskodawcy i to kosztem interesu społecznego.

Zdaniem organu w okolicznościach sprawy za udzieleniem ulgi nie przemawiają także względy "gospodarcze". Wnioskodawca nie przedstawił rzetelnie sytuacji finansowej prowadzonego Stowarzyszenia. Brak dokumentów przedstawiających stan przychodów i wydatków, brak danych o rachunkach bankowych powodował, iż przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty jedynie w sposób wybiórczy i przypadkowy ilustrowały kondycję finansową. Wnioskodawca nie wykazał także jaki wpływ na prowadzoną przez niego działalność będzie miała ewentualna ulga i nie przedstawił efektu rezultatu gospodarczego, jaki przyniesie umorzenie pozostałej kwoty do spłaty.

Skargę do tut. sądu złożyło Stowarzyszenie i działając prze pełnomocnika zarzuciło zaskarżonej decyzji:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. b u.f.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "przypadków uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego" co doprowadziło do błędnego uznania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia się ww. przesłanki zastosowania ulgi;
3. b) art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. a u.f.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "ważny interes zobowiązanego" co doprowadziło do błędnego uznania, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia się ww. przesłanki zastosowania ulgi;
4. II. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. obrazę art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nr [...] członka Zarządu Województwa – M.J., który podlegał wyłączeniu z uwagi na fakt, iż brał on udział w wydaniu decyzji nr [...], od której został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
5. III. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) obrazę art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, bowiem organ uznając, że dowody przedłożone przez Stowarzyszenie nie są wystarczające, aby wykazać przesłanki od których zależy pozytywne dla wnioskującego rozstrzygnięcie sprawy a dotyczące aktualnej sytuacji finansowej Stowarzyszenia, nie wezwał go do przedłożenia brakujących według organu dokumentów, przez co organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji podjął decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego;
6. b) obrazę art. 79a §1 k.p.a. poprzez to, że organ nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ani nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały zdaniem organu spełnione lub wykazane, co pozbawiło możliwości przedłożenia przez Stowarzyszenie dodatkowych dokumentów na poparcie swojego wniosku.

Mając na uwadze ww. zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji nr [...] z dnia [...] października 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2022 r., z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo strona wniosła o przeprowadzenie dowodów z wymienionych przez nią w skardze dokumentów oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2023 r. sąd oddalił zawarte w skardze wnioski o przeprowadzenie dowodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "P.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć należy, że organ, jako podstawę prawna obu rozstrzygnięć, wskazał m.in.: art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 60 pkt 6 i art. 67 ust. 1 u.f.p.

Stosownie do art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności.

Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052 oraz z 2022 r. poz. 1301) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, z późn. zm.).

Oznacza to, że również do spraw wszczętych w związku z art. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a i b) u.f.p. zastosowanie mają właściwe przepisy Kpa.

Przypomnieć również należy, że stosownie do art. 61 § 1 Kpa postepowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 Kpa).

W rozpoznawanej sprawie moment wszczęcia postepowania w zakresie zastosowania ulgi w postaci umorzenia dochodzonych przez organ należności, określa zatem data wpływu do organu żądania, to jest dzień 21 czerwca 2022 r., taką bowiem datą wpływu organ opatrzył wniosek skarżącej z [...] maja 2022 r. (karta 191 akt administracyjnych postępowania). Z tą też datą organ obowiązany był do prowadzenia postępowania zgodnie z przepisami Kpa, w szczególności z zasadami ogólnymi wynikającymi z tych przepisów.

Organ był zobowiązany do przestrzegania: zasady praworządności (art. 5), zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1), zasady informowania stron (art. 9), zasady czynnego udziału strony w toku postępowania.

Pamiętać również należy, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Co istotne, przepis art. 79a Kpa nakłada na organ obowiązek, aby w postepowaniu wszczętego na żądanie strony, informując ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przypomnieć również wypada, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kpa.).

Przeprowadzenie postępowania zgodnie ze wskazanymi zasadami ma na celu rzetelne, prawidłowe, ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego możliwe będzie dokonanie prawidłowej subsumpcji prawa materialnego.

Ostatecznie, ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa materialnego winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, która zgodnie z art. 104 § 3 Kpa zawierać musi uzasadnienie faktyczne a w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno wyjaśniać podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Poczynione uwagi są o tyle istotne, ponieważ z analizy akt administracyjnych postepowania wynika, że organ, po wszczęciu postepowania, to jest po dniu [...] czerwca 2022 r. (data na kserokopii wniosku), nie prowadził praktycznie jakiegokolwiek postępowania w zakresie objętym wnioskiem. Jedyne dokumenty jakie znajdują się w aktach po dacie wpływu wniosku, to kserokopie decyzji z [...] sierpnia 2022 r. i [...] października 2022 r., kserokopie dowodów ich doręczenia oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W aktach znajdują się również inne dokumenty, datowane wcześniej niż dzień wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, jednak ich analiza prowadzi do wniosku, że zostały one pozyskane w toku innych postepowań. Organ natomiast nie dał procesowego wyrazu temu, które z tych dokumentów stać się miały dowodami w sprawie wywołanej wnioskiem Skarżącego Stowarzyszenia.

Z treści uzasadnienia decyzji z [...] sierpnia 2022 r. wynika m.in., że organ zarzuca bierność Stowarzyszeniu, po złożeniu wniosku i wskazuje w tym względzie na wezwanie jakie zostało wystosowane do Stowarzyszenia pismem z [...] czerwca 2022 r.

Podkreślić należy, że wezwanie wystosowane do Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2022 r. dotyczyło wezwania do zapłaty na kwotę 92.186,56 zł i nie mogło tym samym dotyczyć wniosku o umorzenie tych należności, którym wszczęto postepowanie w dniu [...] czerwca 2022 r. Dodatkowym potwierdzeniem tej okoliczności jest znajdująca się w aktach kserokopia pisma organu z [...] czerwca 2022 r.(k. 157 akt), adresowana do radcy prawnego K.P. W piśmie tym stwierdzono m.in., że "W związku z przedstawionym do akt sprawy pełnomocnictwem z dnia [...] maja 2022 r. informuję, że postępowanie w sprawie ustalenia solidarnej odpowiedzialności członków zarządu Stowarzyszenia....". Z zacytowanego fragmentu jednoznacznie wynika, że pismo dotyczy innego postepowania, niż wywołanego wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. Nadto organ wskazuje na pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] maja 2022 r., tymczasem dołączone do wniosku ([...] czerwca 2022 r.) pełnomocnictwo opatrzone jest datą [...] maja 2022 r. W piśmie organu [...] czerwca 2022 r. poinformowano jednak pełnomocnika o treści pisma skierowanego do Stowarzyszenia pisma z [...] czerwca 2022 r., jednak okoliczność ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy.

Zarzut bierności został przez organ podniesiony również w decyzji z dnia [...] października 2022 r.

W ocenie Sądu zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkować musi stwierdzeniem, że takie postepowanie organu naruszyło wskazane przepisy postepowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ winien mieć na uwadze treść art. 5, art. 7, art. 8 § 1, art. 9 Kpa Pamiętać również winien, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie oraz w świetle czynionych Stowarzyszeniu zarzutów, organ winien uwzględnić treść przepis art. 79a Kpa, który nakłada na organ obowiązek aby w postepowaniu wszczętym na żądanie strony, informując ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Przypomnieć również wypada, że stosownie do art. 80 Kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wskazane wady postepowania mogą w ocenie Sądu wynikać również z niewłaściwej wykładni art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b) u.f.p.

Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2022 r. organ analizuje przesłanki wynikające z treści art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Rozważa znaczenie takich pojęć, jak "interes zobowiązanego" i "interes publiczny", czyli przesłanek, o których mowa właśnie w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Uchybienie to zostało dostrzeżone przez organ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2022 r. i przy wskazaniu tej samej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, organ rozważał również przesłanki wynikające z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.f.p.

Wahania organu w tym zakresie można tłumaczyć jedynie brakiem przeprowadzenia postepowania. Jeżeli organ miał wątpliwości na podstawie, którego ze wskazanych przepisów Skarżące Stowarzyszenie złożyło wniosek o umorzenie należności, to winno wezwać wnioskodawcę do wskazania lub wyjaśnienia podstawy prawnej żądania.

Jest to o tyle istotne, że ustawodawca inaczej określił przesłanki wskazane w obu regulacjach. W art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. wskazał bowiem, że należności mogą być umorzone w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Natomiast w art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. b) u.f.p. stwierdził, że należności można umorzyć w części, odroczyć termin spłaty całości albo części należności lub rozłożyć na raty płatności albo części należności – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W obu przypadkach mowa jest o umorzeniu na wniosek zobowiązanego.

Przypomnieć należy, że Stowarzyszenie wniosło o umorzenie należności ustalonej decyzją nr [...]. Jednak z treści uzasadnienia wniosku (strona 4 wniosku) wynika, że chodzi o umorzenie pozostałej do zwrotu kwoty należności głównej w wysokości 92.186,56 zł, czyli całości pozostającej do zapłaty należności wynikającej z wezwania do zapłaty z dnia [...] czerwca 2022 r. Tym samym w sprawie w ocenie Sądu zastosowanie winien mieć art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p.

Stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. należności mogą być umorzone (na wniosek zobowiązanego) w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym.

Powyższa regulacja przewiduje dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ może w drodze decyzji zastosować ulgę w spłacie należności – "ważny interes zobowiązanego" lub "interes publiczny". Użyty w powyższym przepisie spójnik "lub" oznacza, że wystarczy spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek. Przesłanki te mają bowiem charakter rozłączny i spełnienie choćby jednej z nich uzasadnia udzielenie ulgi.

Z treści art. 64 ust. 1 u.f.p. wynika również, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia, w zależności od ustalonych okoliczności sprawy. Decyzja w tym zakresie nie może być jednakże dowolna, ponieważ winna ją poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej lub osobistej wnioskodawcy. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji w oparciu o tzw. "uznanie administracyjne", nie oznacza, że ustawodawca pozostawił organom zupełną swobodę w jego stosowaniu, a zakres uznania administracyjnego nie jest uprawnieniem nieograniczonym. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność, a nawet samowolność organu przy rozstrzyganiu określonych spraw.

Przede wszystkim nie jest oparte o kryterium uznania, ustalenie istnienia przesłanek z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. Użycie przez ustawodawcę ogólnych zwrotów: "ważny interes zobowiązanego", "interes publiczny" stwarza konieczność dokonania przez organ szerokiej oceny różnych wartości, nawet pozaprawnych (np. zasad etyki, współżycia społecznego, rachunku ekonomicznego i in.).

Podkreślić należy, że przywołany przepis wyznacza dwie fazy postępowania. W pierwszej, organ obowiązany jest dokonać ustalenia, czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. Organ zobligowany jest również wskazać, jak należy postrzegać rozumienie przesłanki ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tym zakresie granice obowiązków organu wyznaczają normy prawne zawarte w art. 7 Kpa (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 77 § 1 Kpa (zgromadzenie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego), a także art. 80 (dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona).

Wprawdzie to w interesie zobowiązanego, inicjującego postępowanie w sprawie uregulowanej w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., winno być wskazanie okoliczności uzasadniających uwzględnienie jego żądania, jednak braki argumentacyjne wniosku o zastosowanie ulgi lub ograniczenie się przez zobowiązanego tylko do pewnych okoliczności (jego zdaniem wystarczających) nie zwalnia organu z obowiązków samodzielnego dokonania ustaleń faktycznych i ich ocen.

Organ może zastosować ulgę w spłacie należności, jeżeli w indywidualnej sprawie w tym przedmiocie ustali i oceni zaistnienie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego i/lub interesu publicznego. W przypadku uznania, że spełniona została jedna bądź obie z przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia.

Jak to już zostało powyżej wskazane podstawowym kryterium oceny zasadności udzielenia ulgi jest istnienie "ważnego interesu zobowiązanego" lub "interesu publicznego", przy czym są to pojęcia nieostre, co oznacza, że ich treść musi być ustalona w konkretnej sprawie. Dla organu oznacza to, że w każdej rozpatrywanej sprawie indywidualnie musi on ustalić i ocenić na czym polega ważny interes zobowiązanego oraz interes publiczny. Kryterium "ważnego interesu zobowiązanego" wymaga wykazania konkretnych okoliczności, które są niezależne od woli oraz sposobu postępowania zobowiązanego i jednocześnie uniemożliwiają mu wywiązanie się z ciążących na nim obowiązków względem organu i które w żaden sposób nie mogą zostać zaspokojone bez doraźnej pomocy ze strony organu. Spełnienie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów przesądzających, że żądanie pełnej i terminowej zapłaty należności może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego i (lub) osób zależnych od niego.

Podkreślić należy, że pojęcia ważnego interesu zobowiązanego nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonych przez organ należności, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną danego zobowiązanego, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków. W związku z tym w postępowaniu tym, wszczętym wnioskiem zobowiązanego o przyznanie ulgi w spłacie należności, szczególny nacisk winien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej zobowiązanego.

Z kolei nakaz uwzględnienia "interesu publicznego" oznacza dyrektywę postępowania, zgodnie z którą należy mieć na względzie respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, równość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2634/17, który odnosi się do przesłanek umorzenia określonych w Ordynacji podatkowych, ma jednak w ocenie Sądu zastosowanie w określeniu pojęcia "interesu publicznego", o którym mowa w ustawie o Finansach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istnienia przesłanki interesu publicznego nie można wiązać wyłącznie z obowiązkiem ponoszenia przez podatników ciężarów publicznych, uzależniać jej ziszczenie od nadzwyczajności powstania zaległości podatkowej, ani też przeciwstawiać jej przesłance ważnego interesu podatnika.

Wnioskowana ulga, stanowiąc wyłom od zasady terminowego płacenia podatków, tylko pozornie stawia w lepszej sytuacji podatników, korzystających z takiego zwolnienia, w stosunku do tych, którzy podatek obowiązani są płacić w terminie. Ulgi podatkowe wymienione w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej nie stanowią przywileju samego w sobie. Jest to forma pomocy udzielonej przez państwo podatnikowi po to, by poprzez stosowanie zasady powszechności ponoszenia ciężarów podatkowych (tj. egzekwowanie podatku) nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego, odnoszących się do osoby podatnika oraz jego najbliższych, a także osób zależnych od podatnika. Chodzi zatem o to, by wskutek dochodzenia zaległości podatkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Zwrócił na to uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I FSK 1026/06.

Wprowadzenie do art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. przesłanki interesu publicznego oznacza zatem, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tymże interesem. W konsekwencji ustalenie przez organ kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie należności w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Dokonując "ważenia" obu wartości organ uwzględnia rzecz jasna także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II FSK 1351/11).

Tak więc odnoszenie rozumienia przesłanki interesu publicznego wyłącznie do zasady, którą jest terminowe płacenie określonych należności, a także do nadzwyczajnych okoliczności powstania zaległości jest nieuprawnionym zawężeniem tego pojęcia.

W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że są pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt. 2 lit. a) u.f.p. Przekroczenie tych granic ma, między innymi, miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości, wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych lub na podstawie fałszywych przesłanek, argumentów, które są nieprawdziwe (tak NSA w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 2747/15). Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego i choć sąd administracyjny nie może zobowiązać organu do wydania decyzji o konkretnej treści, to jednak poza zakresem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej nie mogą pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób dowolny, nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Tym samym, organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających przepisów Kpa. Powinien więc ocenić wyniki postępowania w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione.

W ocenie Sądu obie decyzje organu, to znaczy decyzja z dnia [...] października 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2022 r., dotknięte były wskazanymi powyżej uchybieniami. Z tych też powodów na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sad uchylił również decyzję z [...] sierpnia 2022 r.

Sąd uznał jako całkowicie nieuzasadniony, zarzut naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. obrazę art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nr [...] członka Zarządu Województwa M.J., który podlegał wyłączeniu z uwagi na fakt, iż brał on udział w wydaniu decyzji nr [...], od której został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd jest związany uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GPS 2/26, zgodnie z którą "Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji".

Na podstawie art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag Sądu i ponownie zbada, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie należności. W tym celu przeprowadzi postepowanie w sposób zgodny ze wskazaniami Sądu. Wyraz ostatecznemu stanowisku nada w decyzji, sporządzonej stosownie do treści 107 § 3 Kpa.

Z tych tez powodów, mając na uwadze, że obie decyzje naruszały przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania Sąd działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., pkt 2 wyroku. Z